建立有效银行监管制度维护金融市场秩序

1、建立有效银行监管制度维护金融市场秩序“有效银行监管”这一概念是巴塞尔委员会在有效 银行监管的核心原则中提出的概念。概括地说，有效银 行监管方式应当以重视发挥市场机制作用为手段，以维护 金融市场稳定为目的，以加强被监管者的信息披露和对风 险的内部管理为中心，压缩监管成本，增进监管收益，提 高监管效率。而这种监管方式的获得，是近些年银行业为 提高监管的有效性进行了广泛探索的结果。随着市场经济 的不断发展，中国的金融风险因素在不断地积累，建立一 套有效银行监管制度已迫在眉睫。一、传统银行业监管方式的缺陷传统的银行监管一直围绕着两个出发点展开：一是制 定各项强制性标准和合规要求，要求金融机构的各项指标

2、 不得低于或高于规定值；二是构筑公共安全网，提供隐性 或公开的金融机构破产保护，以保护债权人、尤其是个人 储户的利益。这种传统的银行业监管方式确实在一定程度 上减弱了金融机构的经营风险，保护了存款人的利益。但 随着银行业经营环境及其自身的不断发展变化，这种方式 逐渐显露出它的缺陷。90年代以来，银行业亏损倒闭的事 件频频发生，如巴林银行、里昂信贷、大和银行、住友银 行等先后陷入经营困境，造成巨额损失。这进一步说明了, 现在的金融环境下传统的监管方式已是难以适从，面临着 巨大挑战：1. 金融自由化侵蚀了传统监管方式的基础。历史地看, 监管者为防范风险而进行的监管活动，与国际银行界为开 拓市场而进

3、行的金融创新，常常表现为不断推进的动态博 奕过程。如果说60年代和70年代的金融管制与金融创新 基本上处于一种“猫鼠追逐”的状况，那么，进入8 0年代, 西方掀起金融自由化浪潮，许多国家放松了对银行业的管 制，由此使得金融业务大量交叉渗透，表外业务的增长异 常迅速，其中金融衍生工具的迅猛发展也成为金融自由化 过程中最重要的内容。虽然金融自由化和金融危机间并无直接的关系，但许 多银行体系却随着自由化经历了严重的问题。特别是没有 健全严密的内控体系和审慎的监管体系，致使不断发展的 银行业中所蕴含的风险迅速增加。如金融衍生工具刺激了 越来越多的国际银行从事投机交易，金融衍生工具也就由 避免风险的金融

4、工具变成了最危险的金融工具。“虚拟经济” 的不断膨胀，已越来超脱离实际经济运行，并使得银行业 传统的监管方式日益捉襟见肘。2. 银行兼并浪潮向传统的监管方式提出了新的挑战。90年代以来，国际银行业并购事件层出不穷，形成席卷全 球的银行兼并浪潮。银行业的兼并风潮向传统的监管方式 提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业的集 中程度。银行业的集中，一方面可以提高抗风险能力，另 一方面也容易因风险管理不当而积重难返。西方金融界有 一种说法；“太大了，以致不能破产”。超级银行、巨型银 行出现问题甚至是倒闭，对金融体系、甚至于整个社会经 济意味着灾难性的打击。1986年美国大陆伊利诺斯银行和 19

5、95年巴林银行的危机，都曾引起国际金融界的巨大恐慌。 因此，如何加强对越来越多的超级银行、巨型银行的监管, 是国际银行监管所面临的一个新课题。其次，银行业的兼 并风潮使全球金融市场的竞争逐步进入垄断竞争时代。因 此，防止超级垄断、维护平等竞争秩序、防止金融风险在 恶性竞争中累积，就成为监管当局最为迫切的任务之一。 第三，银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐 冲淡了银行业与证券、保险等行业的界限，新兴的超级银 行业务品种繁多，业务区域遍布全球，这无疑加大了国际 银行监管的难度，使各项监管措施更加难以及时、准确、 有效地实施。3. 全球银行业的国际化对稳健的银行监管提出了新的 要求。银行国

6、际化在给国际金融市场带来空前繁荣的同时, 也带来了巨大的潜在风险。据国际清算银行1996年的统 计，在银行业为主导的外汇交易市场上，日交易规模估计 可达1. 2万亿美元，几乎为1989年的两倍；许多商业银 行进行大量风险极高的otc交易，至ij 199 5年3月底，合约 总额达41万亿美元。由于国际银行间的业务往来空前增加, 风险的累积、扩散十分迅捷，在全球支付与清算系统中， 一旦某家银行出现问题不能按时清算，必然会造成全球性 的连锁反应。4. 转型经济和新兴市场的发展要求调整国际银行业的 监管。转型经济和新兴市场的发展，使得这些国家的银行 业获得了新的发展空间。在世界经济一体化浪潮的推动下,

7、 一方面发达国家的银行业在转型和新兴市场的发展潜力和 盈利机会的吸引下，开始向这些地区扩张；与此同时，发 展中国家也纷纷加快金融改革步伐，如推进本币自由兑换、 开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管 制，并在国外广泛设立分支机构，这就使得转型经济和新 兴市场在国际银行业中的重要性不断趋于上升。但是，在 传统的国际银行业监管原则的制定中，考虑转型经济和新 兴市场方面十分有限，这就使得原来的监管原则对于新兴 市场和转型经济来说显得有些隔靴搔痒。二、有效银行监管制度的核心内容“如何适应新的变化情况来建立一套有效的监管制度”、 “如何提高监管当局反金融危机的能力”是各国监管当局 在不断思考

8、和不断控制的问题，巴塞尔委员会1997年推出 的“核心原则”和新近公布的“新资本协议框架”正是这样一种努力所取得的成果。这些成果表明，一套有效的银 行监管机制具备这样一些因素：1. 进行全面的风险管理。1 988年“巴塞尔协议”起 草时，由于银行业仍侧重于传统的银行业职能，信用风险 被视为最重要的风险要素。但是，随着国际金融市场的蓬勃发展和银行业国际化趋势的增强，仅仅管理信用风险也 就难以满足有效监管的要求了。对信用风险、市场风险、 国家和转移风险、利率风险、流动性风除、操作风除、法 律风险、信誉风险等各种风险实施全面风险管理，成为银 行业监管的一个重要趋势。在各个局部风险的管理方面，巴塞尔委

9、员会的探索也是富有代表性的。巴塞尔委员会发布的“银行业有效监管核心原则”和“新资本协议框架”， 更使防范银行业风殓的视野大大拓宽。金融机构自身也正 在努力提高资本充足率的同时，认真考虑如何控制交易风 除。可以说，银行业已经进入了一个全面的风险管理时期。2. 加强银行内部风险控制。9 0年中期巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊。对于这两个风险 案例，人们的一个共识是：巴林银行倒闭和大和银行巨额 亏损的根源在于内部控制系统不完善。这同时也说明，商 业银行内部监管是银行风险的基础和关键所在，离开商业 银行完善的内部控制和风险监督，外部监管的有效性是难 以得到保证的。因此，在强化中央银行外部

10、风险监管的同 时，需要商业银行加强其内部风险管理系统和市场监督。 新西兰储备银行于1996年1月起推行新的监管制度，提出 央行虽然有责任保护银行体系，但是当银行出现问题时， 中央银行不再出面挽救，并希望商业银行完善其内部控制 制度。这项改革旨在完善商业银行在存款保险和央行挽救 下产生的道德风险危机问题，避免银行过度冒险，刺激银 行加强控制经营风险、提高董事会的管理质量。德意志银 行为加强内部监督控制，实行全员控制和全员监督，即有 专业控制，又有地区和部门控制，职责明确，责任到人， 已形成一套较为科学和完整的内部管理体系。英国的巴克 莱银行努力准确衡量经营风险并对风险定价，在放款时， 还对信贷风

11、险设立特殊的准备金。3. 改善信息披露制度，引入市场约束。准确、及时、 充分地获取和处理各种信息，是对银行业实施有效监管的 一个基本前提。因此，完善信息披露制度也成为对银行业 加强监管的一个重要的趋势。巴塞尔委员会新近推迟的 “新资本框架协议”对银行的资本结构、风险状况、资本 充足状况等关键信息的披露提出了具体的要求。新框架充 分肯定了是具有迫使银行有效而合理的分配资金和控制风 险的作用，稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价 格和条件从投资者、债权人、存款及其他交易对手那里获 得资金；而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位， 它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其 他安全措施

12、。于是，这种市场惩罚机制可以促使银行保持 充足的资本水平，支持监管当局更有效地工作。为了确保 市场约束的有效实施，必然要求建立银行信息披露制度。 新资本协议框架中所要求的信息披露的潜在参照标准是美 国的银行信息披露要求，如大型银行要求按季度披露范围 广泛的风险信息。4. 建立起银行监管的国际合作机制。随着银行业的国 际化，金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增 强，加强银行业监管的国际合作变得日益重要和迫切，全 球性统一监管成为大势所趋。在全球性统一监管的进程中, 巴塞尔委员会、国际货币基金组织等国际机构发挥了重要 作用。目前，国际银行监管的双边合作尽管少些，双边信 息沟通的主要形式是监

13、管当局之间的非正式交流，但由于 非常及时和灵活，同样起到了沟通信息的作用，在处理银 行危机时尤其如此。概括地说，有效银行监管的核心内容包括全面风险管 理、外部监管、内部控制以及市场约束四大支柱，且这四 大支柱是紧密联系在一起的。三、有效银行监管机制中监管主体的选择一些国家负 责研究金融体制改革和银行立法的官方组织几乎都提出了 应该由谁来履行银行业监管职能的问题。对于转轨的中国 来讲，认真、谨慎地思考这一问题显得尤为重要。因此， 银行业监管的这种制度结构和决策过程涉及许多利益并从 根本上决定着银行业监管的效果。综观世界各国，银行业监管主体有由中央银行负责的, 有由财政部门负责的，有由政府设立专门

14、的银行监管机构 负责的和由中央银行联合其他银行业监管机构共同负责的, 形式不一而足（具体见表1）。但近年来，面对金融业竞争 的激化、经营风险上升和银行业监管难度增加的现实，国 际上银行业监管主体有了相应的变化：一方面原来有些国 家多头、重叠的金融主体逐渐趋向单一。另一方面，许多 国家中央银行的监管职能得到不断强化。对于中央银行作为主体的监管形式，人们不免会有这 样的疑问：一是中央银行是否应独立承担监管职能；二是 央行一身二任是否影响其银行业监管职能的发挥。参照各 国经验，我们可以做这样一番思考：首先，中央银行是否是作为监管主体的最佳选择。从 理论和一般意义上讲，在现代市场经济条件下，银行业监

15、管主体问题主要取决于监管的特点。与其他管制政策相比 较，银行业监管特点在于它的公益性、广泛性和复杂性。 银行业监管的复杂性又主要体现为其专业性和技术性。银 行业监管主体问题的这些特点从理论和逻辑上规定了有效 的监管制度应当在一个更为特定和一般的制度结构中产生。 这种特定和一般性的银行业监管制度结构从理论分析和探 索的意义上看，至少包括以下要点：（1）银行业监管主体 的充分独立性和自主性；（2）金融监管机构的技术性和专 业性；（3 ）金融监管的分支机构与集中统上述规定性表明，只要中央银行具备充分的独立性， 并且法律赋予其监管金融业的职权，那么它就构成金融监 管主体或机构的最佳选择。这不仅因为金融

16、监管的某些目 标与中央银行的货币政策目标直接相关，而且还在于中央 银行所具备的法律地位、与银行的广泛联系、高度的专业 性和技术性、广泛分布的分支机构等“资源条件”，使得中 央银行最适宜充当金融监管主体的角色，它能比其他政府 机构更为有效地和低成本地履行金融监管的职责。正因为 如此，在现实中无论是单一的金融监管模式还是多头的金 融监管模式，中央银行均在金融监管过程中发挥重要作用。 而且，更多的市场经济国家选择了中央银行集中进行的单 一金融监管制度模式。其次，如何处理央行“一身二任”导致的利益冲突。 当前，世界各国的央行一般都担负着制定执行本国货币政 策和对本国金融体系进行监管的双重职能。在市场经

17、济中, 当两种职能常发生冲突，中央银行一身兼二任，会不会影 响其监管职能的发挥呢？这就是问题之所在。中央银行执行监管职能时，面临的主要问题是，当央 行执行以抑制通货膨胀为目的的紧缩政策时，如果因此导 致其监管下的银行破产，这时央行是否应减轻其货币政策 力度。如，美国联邦储备银行在处理圣路易斯银行破产案 和日本处理“住友”事件时，都面临过这样的问题。另一 方面，以长期历史经验看，还未出现过央行由于拯救某些 银行破产而向社会投放过多货币，以致引起通货膨胀的先 例。而且，假设将来真的发生这样的事态，中央银行同样 可以通过公开市场操作吸纳过量货币，从而消除因此产生 的利益冲突。事实上，金融监管通过严格

18、的风险管理可以 为货币政策工具的运用创造条件，配合和支持货币政策的操作。国外有一种观点认为，金融监管是货币政策的种 工具：存贷比例的监管有利于消除货币供应的倒逼机制， 增强央行吞吐基础货币的主动权；对清偿力的监管可以为公开市场业务操作奠定基础;对资产流动性监管可以保证存款准备金率的作用力；加强对贷款风险的监管有利于再 贴现政策的运用等。总之，银行监管是一种补救市场失灵和维护银行业体 系稳健有效运行，并藉以提高资源配置效率及使公共利益 不受侵害的制度安排。中央银行的性质和职能决定了它负 有银行业监管的重要职责。在中国，中国人民银行无疑是 作为银行监管主体最佳选择，1995年中国人民银行法 也明确

19、了这一点。四、中国的现实思考近几年，随着中银信托投资公司被接管收购，中国农 村发展信托投资公司被行政关闭，以及广东国际信托投资 公司、海南发展银行等的倒闭，银行业的有效监管问题在 我国也成为令人关注的问题。我国旧的银行监管模式总体 上是同旧的经济体制和金融体制相适应的，因而不能适应 市场经济条件下金融机构与金融业务发展对监管的要求。 目前，我国的银行业监管还存在与现实不相适应的环节和 方面：（1）对银行业监管的目标认识模糊；（2）银行业监 管的内容存在盲点；（3）银行业监管手段单一、落后；（4） 银行业监督管人员素质不适应形势发展需要。面对加入wto后的冲击，为了进一步提高我国银行业 监管的协

20、调性和有效性，这要求作为行使银行业监管职能 的中国人民银行从我国的实际出发，借鉴西方发达国家银 行业监管实践的成功经验，转变监管方式，完善监管机制。其一，逐步实现由信用风险管理向全面风险管理的转 变。当前，我国对银行风险资产以及资本充足率的监管， 主要是考虑信用风险，基本上没有考虑利率风险、操作风 险等。随着中国利率市场化的推进，利率波动更为频繁； 银行业务操作的环节不断增加，对电脑等的依赖加大，同 时也相应加大操作风险。因此，要真实反映银行风险状况, 就必须考虑利率风险和操作风险。这也显示，如果不能对 利率风险和操作风险进行很好的管理，就必须要配置更高 水平的资本金。其二，央行外部风险监管与

21、商业银行内部风险控制的 协调。为了保证风险监管的有效性，人民银行要把督促、 检查商业银行是否建立和严格执行完善的内控制度作为风 险监管的一个基本的重要环节来抓。此外，在条件成熟时, 要建立商业银行的信息披露制度。要求商业银行适当披露 其财务信息，以利于公众了解银行的运作情况，提高银行 体系的透明度，以市场力量来约束商业银行经营行为，促 使银行稳健经营。通过中央银行的外部监管、商业银行的 内部控制以及社会力量的公开监督来保证我国银行业防范 和化解金融风险的有效性，提高银行业抵御风险的整体效 能。其三，建立和健全我国银行业危机的援救和补救处理 体系。银行业监管中的保护体系包括援救性措施和事后补 救

22、措施。前者即指央行担当最后援助贷款和抢救行为。而 事后补救措施的主要形式是存款保险制度，它是保护存款 人利益、稳定金融体系的最后一道防线。我国长期以来银 行业监管的目标主要是保证中央银行货币政策的实现。随 着我国市场经济体制的建立，如何保护存款人的利益这一 突出问题提到议事日程。为此，发展存款保险制度是我国 银行监管深入发展的必然举措。总之，近年来中央银行已由过去单纯的合规性稽核监 督向以防范金融风险为核心的审慎监管转变，我国的银行 业监管已经开始走上了系统化、规范化和国际化的轨道， 但是，与国际银行监管水平特别是发达国家银行业监管水 平还有一定差距，因此，必须增强中央银行监管力度，建 立科学

23、的银行业监管体系。为此，我国中央银行应积极创 造条件提高监管人员素质，建立和完善金融机构的信息披 露制度、资信评级制度、年检制度、监管程序以及存款保 险制度，明确中央银行作为最后贷款人的责任。年代中期， “巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊。对 于这两个风险案例，人们的一个共识是：巴林银行倒闭和 大和银行巨额亏损的根源在于内部控制系统不完善。这同 时也说明，商业银行内部监管是银行风险的基础和关键所 在，离开商业银行完善的内部控制构与金融业务发展对监 管的要求。目前，我国的银行业监管还存在与现实不相适 应的环节和方面：（1）对银行业监管的目标认识模糊；（2） 银行业监管的内容存在盲点；（3）银行业监管手段单一、 落后；（4）银行业监督管人员素质不适应形势发展需要。面对加入wto后的冲击，为了进一步提高我国银行业 监管的协调性和有效性，这要求作为行使银行业监管职能 的中国人民银行从我国的实际出发，借鉴西方发达国家银 行业监管实践的成功经验，转变监管方式，完善监管机 制。其一，逐步实现由信用风险管理向全面风险管理的转 变。当前，我国对银行风险资产以及资本充足率的监管， 主要是考虑信用风险，基本上没有考虑利率风险、操作风 险等。随着中国利率市场化的推进，利率波动更为频繁； 银行业务操作的环节不断增加，对电脑等的依赖加大