对中国金融监管体制的考察

1、对中国金融监管体制的考察 一、引言十八大报告对国计民生的很多重大问题进行了全面阐述，其中阐述了金融监管的发展方向：“完善金融监管，推进金融创新，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定”。目前我国实行“分业经营、分业监管”的金融监管体制，“一行三会”各自金融监管的界限十分明确。但近几年来，随着金融改革与创新力度的不断加大，金融行业的发展已逐渐跨越分业经营的界限，混业经营成为金融机构未来发展的一大方向。因此，金融监管体制也要紧跟国家政策和法律法规的变化，随着时代的进步逐步加以完善。2、 我国分业监管体制的发展历程1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能以前，人民银行集银行

2、、保险于一身，既是金融经营机构，也是金融监管机构，这个历史时期金融机构相对简单，也便于监管。到上个世纪80年代末逐步兴起证券公司、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，金融系统变得复杂，金融业务交叉较为混乱。为此，国务院相继成立了证监会和保监会，与人民银行分别对证券、保险、银行进行监督管理，2003年，根据第十届全国人大会议，成立了银监会，从此构建了“一行三会”的中国分业金融监管格局。近十年，是中国金融监管体制变化最快的时期。但其中也暴露出一些问题，主要体现在监管体制设计缺乏战略性、监管缺乏独立性、协调性。之所以说中国金融监管体制设计缺乏战略性，我们可以从近年监管体制变迁过程中总

3、结出来。在上个世纪80年代末90年代初，世界上还流行着分业监管模式，中国证券市场建立之初，也建立了证监会，采取分业监管。应该讲，分业监管形式是完全具备的，但实质上却出了问题，银行没有管好银行，大量银行资金涌入证券市场，证券市场也没管好证券市场，“圈钱”、 投机、虚假信息等充斥市场，市场秩序极度混乱，形成了大量银行不良资产，使得金融风险不断升级。因此，1995年7月1日实施的中华人民共和国商业银行法明文规定“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务”，1997年中国人民银行下发了关于禁止银行资金违规流入股票市场的通知和关于各商业银行停止在证券交易所证券回购及现券交易的通知，1999

4、年中华人民共和国证券法第一百三十三条明确规定：“禁止银行资金违规流入股市”。1983年，中国人民保险公司从人民银行分离，保险一直归人民银行管理，直到1998年保监会成立，至此，中国已基本形成了人民银行、证监会、保监会三家分业监管模式。为强化银行业监管力度，2003年，中国成立了银监会。3、 我国金融业经营模式的发展新趋势针对分业经营模式存在的问题，我国金融监管部门陆续出台了一系列政策、法规，对金融业经营模式进行了相应的调整。1998年10月，央行批准保险公司可以购买中央企业债券，扫清了保险业与证券业之间资金流动的障碍；1999年8月，央行准许合格的证券公司和基金管理公司进入银行同业拆借市场，开

5、展同业拆借和债券回购业务，在一定程度上打通了银行业与证券业之间的资金通道；1999年10月，保监会和证监会联合批准保险资金可以投资于股票市场。（期间的许多政策省略）2008年4月，中国人民银行提出将在长江三角洲率先进行银行、证券和保险等金融行业的综合经营试点。得益于这些利好政策，我国银行、证券和保险三个金融行业已呈现出相互渗透、共同发展的趋势，出现了商业银行、投资银行和保险联合经营的局面。除了业务合作，境内的金融机构还通过签订全面合作协议等形式与境外金融机构进行战略合作。中国建设银行早在1996年就通过与美国著名投资银行摩根斯坦利合作，建立了中国国际金融有限公司；中国工商银行收购了香港的东亚证

6、券，建立了工银东亚；中国国际信托投资公司、中信集团、平安保险公司和光大集团等目前也已经发展成为金融控股公司；另外，诸多大企业集团也正积极地向金融领域进军，并尝试组建自己的金融集团。我国金融业混业经营的发展已经迈上了一个更高的台阶。四、混业经营趋势下我国现行监管体制面临的挑战分业监管对规范金融秩序、防范风险、维护金融稳定发挥了积极的作用，但在我国金融业混业经营趋势不断加强的背景下，原有的分业监管体制必然面临各种挑战。(一) 监管机构之间的监管冲突难以协调，降低了监管效率从金融监管的主体看，银监会、证监会、保监会及各自的派出机构都是平级的，没有隶属关系。由于在各个监管机构的监管目标、监管指标体系和

7、监管方法之间存在一定的差别，因此，各监管机构的监管结果可能差异很大。如果一家金融机构既经营银行业务，又经营证券和保险业务，当其某项业务发生风险时，在确定该由哪家监管机构牵头、哪家机构做最后的决定时，必定会存在一定的现实困难。此外，在分业监管模式下，奉行“机构监管”的理念，采用业务审批的方式进行管理。随着金融机构之间业务的不断交叉，金融机构要想推出一项新业务，通常要在多个监管机构长时间的协调之后，才能获得批准。以南京商业银行推出国内首家货币市场基金为例，当时人民银行以该基金主要投资于由其管辖的货币市场为由，主张对该项业务的管理权；而证监会则以证券投资基金是该基金的投资主体为由，要求对该项业务进行

8、管理。结果双方僵持不下，导致该基金延后一年才得以发行。混业经营趋势的不断加强、金融机构业务趋同性的日益增强以及业务界限的日益模糊，需要多个监管部门之间的有效配合才能对金融业进行有效监管。而在分业经营模式下，没有隶属关系的各个监管部门都自成体系，尚未形成协调联动的监管机制，由于各监管部门本身对跨行业、跨专业问题认识的有限性，导致监管机构之间难以实现协调、统一，对于一些未明确监管责任的业务，各监管机构都不会主动履行监管义务，形成监管的盲区，为金融风险的集中出现埋下了巨大隐患。(二) 现行监管体制下不同的监管标准容易滋生监管套利行为在混业经营模式下，相同的金融产品经常由不同的金融机构来提供。然而在分

9、业监管模式下，这些相同的产品将由不同的监管机构监管，受不同监管标准的约束，结果不同机构在提供这种产品时服务成本会存在很大差异，为某些金融机构留下足够的“监管套利”空间。金融控股公司完全可以灵活地利用其业务多样化、分散化的特点，将特定的业务或产品交由服务成本低、受限制性监管最少的子公司来提供，充分获得不同监管标准下的“监管套利”。近年来，我国出现的各式各样的委托理财业务，就面临着监管标准差异的问题。商业银行在提供这项业务时，向银监会备案即可； 而证券公司在提供这项业务时将面临证监会的严格监管。“监管套利”行为的进一步蔓延极易导致监管机构为避免监管对象的流失而降低监管标准，放松管制的局面，弱化监管

10、效果，使大量金融风险不断积累。（三）现行监管体制对金融控股公司等新型混业经营机构无法进行有效监管目前我国金融控股公司的经营模式主要有两种。一种是银行控股公司，由一家商业银行全资拥有或控股若干经营银行、证券、保险、金融服务和非金融业等业务的附属机构或子公司。例如中国工商银行、建设银行和中国银行等采取的是银行控股公司形式的混业经营。另一种是非银行金融控股公司，即由一家非银行金融机构全资拥有或控股若干经营银行、证券、保险、金融服务和非金融业等业务的附属机构或子公司。例如我国的中信集团、平安集团和光大集团就属于这种金融控股公司。2004年“德隆事件”爆发后，政府开始高度重视对金融控股公司的监管，200

11、4年国务院颁布了三大金融监管机构分工合作备忘录，明确提出了金融控股公司“主监管人”的概念，但是由于缺乏对金融控股公司风险的综合评估动力和评估手段，“主监管人”无法有效评估和整体判断金融控股公司的综合风险。如果金融控股公司面临双重的目标选择，却由一家监管机构主监管时，“主监管人”无法也不会去承担其他监管者的职责。例如，以证券业务为主的金融控股公司的保险子公司发生风险，并极易导致整个金融控股公司倒闭时，各个监管者可能会相互推诿，不愿意承担责任。因此，严格分业的监管体制无法对金融控股公司及其子公司进行有效监管。(四) 现有监管体制不利于金融创新分业监管模式下，各监管机构为控制监管范围内的市场风险，对

12、所有金融创新产品都要进行合规性审查。目前我国的金融创新产品主要是在融合不同金融产品特点的基础上研发出来的，由于各监管机构仅对自己负责的范围比较了解，导致其对原本不属于自己监管范围内的产品往往采取抵制的态度。即便监管机构勉强批准这项金融创新产品也需要经过各监管部门间的多次协商才能做出决定。在金融创新产品研发成本居高不下的情况下，金融机构还要额外背负沉重的创新产品审查成本，抑制了金融机构创新的动力。例如，在分业监管模式下，由于严格限制银行参与证券业务，一些能够转移风险和套期保值的金融产品和工具无法立足于国内的金融市场，严重影响到了我国证券机构的良性运作，使证券市场表现出极强的投机性和不稳定性。在国

13、际金融竞争日趋激烈的背景下，这种低效率的监管将会逐渐显露其与国际金融发展之间的不协调。五、对于我国现行金融监管体制改革的建议(一) 建立金融监管机构之间的信息共享机制从银监会、证监会和保监会中抽调精干力量，成立一家具有统一监管职能的监管机构金融监管局。金融监管局要定期召开“三会”高峰会议，有效发挥“监管联席会议机制”的功能，避免监管真空；“三会”要定期将监管情况汇总上报金融监管局，建立有效的信息反馈机制，降低重复监管的成本，同时，要在“三会”之间引入竞争机制和监督机制，避免相互推诿责任。此外，中国人民银行与金融监管局之间也要建立信息共享机制，便于央行通过信息共享机制了解银行业、证券业和保险业的

14、发展动向和趋势，为制定宏观经济政策和宏观调控提供微观依据。同时，金融监管局利用信息共享机制也能及时了解宏观经济动态，预测金融活动的发展趋势，实现对金融业的有效监管。(二) 加强金融监管机构与其他政府机构之间的协调金融监管除与金融监管机构有关之外，还要受到其他相关部委( 如财政部、发展改革委员会等)的政策和规定的影响。金融机构编制的财务报表是以财政部制定的金融企业会计制度为依据的，因此，监管部门需要与财政部密切合作。同时，国有商业银行、政策性银行和四个金融资产管理公司的资金主要由财政部划拨，人民银行作为货币政策的制定者和实施者，有必要与财政部就一些关系到金融体系稳定的重大问题进行协商，并取得一致

15、。此外，金融业的健康发展，也离不开良好的宏观经济环境，因此，发改委也理应成为金融监管协调机制的一个重要组成部分。可见，金融监管机构与其他国家行政部门之间的协调对金融业的健康发展意义重大。因此，加强金融监管机构与其他政府机构之间的协调对我国金融监管模式的创新具有重要作用。（3） 加强金融监管立法建设和完善为了确保金融监管的有效性实现，必须对我国现有的金融监管法律体系进行完善。不断加大金融立法的力度和执行强度，确保各种金融立法被准确执行和落实。可以制定一部统一的金融监管法，建立以金融监管局为主要监管机构的新型金融监管格局。界定金融监管局、银监会、证监会、保监会各自的法律地位、职责和相互之间的权利义

16、务关系，确保新构建的监管格局从构建之初就建立在坚实的法律基础上。另外，可以制订金融控股公司法，在被监管对象之间建立风险隔离墙。金融控股公司在发展过程中已经暴露出诸多迫切需要法律规范的问题，当务之急是要制订一部比较完备的、专门用于规范金融控股公司建立与运营的法律体系，以明确金融控股公司的法律地位，规范金融控股公司的运营。(四) 加强市场准入和市场退出监管在当前我国金融市场欠发达、法制不健全的背景下，要提高混业经营的市场准入门槛，只允许那些符合我国金融发展规划和市场要求、达到一定业务规模和效益标准、内部控制机制完善、法人治理结构合理的金融机构进入。同时为防范金融机构市场退出过程及之后的风险扩散，避免类似海南发展银行案、广东国际信托投资公司破产案等案件的发生，要加强对金融机构合并、接管、倒闭以及退出等的监管，减少金融机构退出的社会成本，维护金融体系的安全、保障存款人的利益。监管机构要在金融控股公司或其分支机构出现危机、面临倒闭前，做好制度安排，维护金融业的稳定。6、 结语目前我国实行“分业经营、分业监管”的金融监管体制，但随着我国金融业改革开放进程的不断推进，混业经营成为了我国金融发展模式的必然选择。然而，在从分业经营向混业经营的转变过程中，原有的金融监管体制暴露出不少弊端，监管效率低下、监管套利、金融创新不足的现象比比皆是，因此本文在阐述这些弊端的同时也提出了一些行之有效