浙江慈溪市城乡统筹就业调查与思考.doc

1、浙江慈溪市城乡统筹就业调查与思考 哈晓斯内容提要这篇调研报告详细介绍了浙江省慈溪市开展城乡统筹就业工作的若干做法，包括政策开发、基础工作方面的成熟经验，着重从三个侧面即为城乡劳动力建库立账、坚持培训优先，建立不同类型的培训基地、以失地农民的就业与保障为重点等对当地的城乡统筹就业工作作了介绍.调研报告就此提出四点思考，即：一、城乡统筹就业的关键在于培训，成败也在于培训；二、加强公共就业服务体系建设，尤其要注重向农村延伸,形成农村劳动力转移全程服务态势；三、外来劳动力与本地劳动力要统筹兼顾；四、政府应加大对城乡统筹就业的投入。慈溪隶属浙江宁波，位于沪杭甬经济金三角的中心地带，全市常住人口102万，

2、其中农业人口85。6万，农村劳动力51万.而截至2004年10月，来自17个省、自治区的外来劳动力已达56.7万人。2004年，全市实现国内生产总值295亿元，人均GDP3544美元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为16752元和7332元。近年来,随着城乡一体化的快速推进和杭州湾跨海大桥的开工建设，慈溪的经济社会进入了一个快速发展时期，大量土地被征用。从1997年2004年，全市共征地近8万亩，因此形成的失地农民有13余万人，其中劳动年龄段为9.5万人，相当于全市农村劳动力的1/5。作为一个在工业化、城市化进程中应运而生的新的群体，失地农民的就业和保障问题，已经成为关系慈溪经济社

3、会持续稳定发展的重中之重。慈溪市作为浙江省城乡统筹工作率先进行试点的地区，已经3年有余。2002年9月，浙江省劳动和社会保障厅批复同意慈溪市开展城乡统筹就业试点工作。同年10月下旬，慈溪市政府决定在城关浒山街道先行试点,并为此转发慈溪市劳动保障局和浒山街道办事处制订的慈溪市城乡统筹就业及劳动和社会保障工作向浒山街道延伸试点工作方案.2003年12月，浒山街道试点结束，城乡统筹就业工作随即在全市推开。最近,我们结合浙江慈溪市未来五年劳动力供求状况预测研究课题论证，就慈溪市城乡统筹就业工作有关情况做了专题调研.一、政策先行 基础工作扎实在长期以来我国城乡就业二元分割格局下，劳动就业管理和服务工作范

4、围仅限于城镇,管理和服务对象仅限于城镇户籍人员.尽管改革开放以来,数以千万计的农村劳动力在向城镇转移过程中实现就业,长期形成的城镇就业门槛逐步被削平，但从制度和工作层面上说,城乡统筹就业还是一个新鲜事物，既无现成的经验可供借鉴，也无既有的政策可以实施。慈溪市在浒山街道开始试点8个月后，浙江省城乡统筹就业试点工作标准（试行）才出台。慈溪市城乡统筹就业工作从政策准备和组织准备入手，为尽快将城乡统筹就业由试点推向全市打好基础。政策准备方面，在总结浒山街道试点工作的经验的同时,慈溪市在短期内集中出台若干政策，形成城乡统筹就业的总体政策框架.主要有：1、2004年4月，慈溪市委、市政府颁发关于全面推行城

5、乡统筹就业的若干意见，提出包括“科学制定城乡统筹就业规划、建立城乡统一的就业统计和失业登记制度、加强城乡一体的劳动力市场组织网络建设、逐步建立和完善城乡统筹的劳动和社会保障制度、加快构筑城乡劳动力的技能培训机制”在内的五项实施内容和工作要求。意见中首次提出，用人单位招用失地农民“视同招用城镇再就业人员，享受社保补贴、用工补贴、进城（镇）创业税费减免等优惠政策”。同时规定,市政府设立“城乡统筹就业培训专项资金”，城镇失业人员再就业培训和失地农民转岗及职业技能培训按规定享受补助，所需经费从专项资金账户中列支。农村富余劳动力和其他新增劳动力转岗及职业技能培训的费用减半补助,所需经费由市、镇（街道）财

6、政各半承担.2、同月，慈溪市政府办公室转发市劳动保障局制定的慈溪市城乡统筹就业统计与失业登记管理暂行办法，明确规定就业统计与失业登记的对象为“具有本市户籍、在法定劳动年龄内（女1649周岁、男1659周岁）、有正常劳动能力和就业愿望的公民”。3、同月,慈溪市政府办公室颁发关于开展城乡劳动力统筹就业培训工作的实施意见，确定的工作目标为,从2004年起，用3-5年时间在各镇（街道）建立健全职业培训的组织网络体系，结合“双十万”（培训十万农民工和十万技能人才)培训工程，组织开展各种形式的职业技能培训,力争使每一个在法定劳动年龄内具有劳动能力和求职愿望的城乡劳动者掌握一门以上社会需要的职业技能。同时确

7、定了城乡统筹就业培训补助标准。其中规定,失地农民可根据情况参加200-1000元的免费培训，对培训周期超过10天的，发给补助生活费，超过1个月的，每人每月补助200元生活费,经费由市财政专额拨付。组织准备方面，城乡统筹就业工作涉及面广，又是一项新工作，尤其是传统的劳动保障工作几乎与农村“无关”，农村自然也没有相应机构.因此城乡统筹就业的组织准备关键在于健全工作机构。2004年5月，慈溪市委办公室、市政府办公室发出成立市城乡统筹就业工作领导小组的通知，市长洪嘉祥领衔担任组长，市委办公室、市政府办公室和劳动保障、农业、发展计划、经济发展、民政、财政、工商、人事、教育、国土资源、总工会、公安等部门负

8、责人为领导小组成员.市委、市政府要求各镇（街道）健全相应的组织机构,明确分管领导,明确目标任务，切实加强镇（街道）社会保障服务中心建设，做到人员、场地、经费、设施、职能“五到位”。并要求加强对村（社区）统筹就业工作的指导，根据实际情况逐步建立村（社区)劳动保障服务站。目前，全市20个镇（街道）已经建立20个基层社会保障中心，共有140余名专职工作人员，负责开展就业指导、技能培训、社会保险、劳资纠纷调解等各项工作。全市374个行政村、社区（居委）70以上建立了劳动保障服务站。同时正在构建以市中心劳动力市场为龙头、镇(街道)劳动力分市场为平台、村劳动保障服务站为支撑、社会职介机构为补充的就业服务网

9、络体系。文档为个人收集整理，来源于网络文档为个人收集整理，来源于网络至此，城乡统筹就业的基本政策已经揭开“盖头”，城乡统筹的“大戏”拉开序幕.二、建库立账 就业底数清爽除浒山街道早在试点阶段就已完成城乡所有劳动力资源的基础调查外，全市其他镇和街道于2004年7月至8月，用2个月时间组织各村、社区调查员对本地城乡劳动力资源状况进行全面调查。调查显示,截至2004年10月底，本地城乡劳动力总数为58。93万人，而外来劳动力总数已达56.7万人 此数据系根据办理暂住证的外来人员数推算。鉴于外来人员流动性强，办理暂住证尚有疏漏等原因，一般认为，实际数字要高于此数。从劳动力总量上看,外地劳动力与本地劳动

10、力已呈二分天下有其一之势。在本地户籍劳动力中，城镇劳动力为7.91万人，农村劳动力51.02万人。失业人数合计2.56万人,其中城镇0。78万人,农村1。78万人。城乡社会失业率为4.83%.慈溪市此次劳动力资源基础调查还包括劳动力性别、年龄、文化程度、技能水平以及就业状况等。从性别年龄结构上分析，本地城乡劳动力处于最佳年龄段和较强接受职业技能培训期（即男1649岁，女1639岁）的比例，分别为71和73，而处于体力稍弱年龄段和接近退休年龄即劳动力衰退期（即男5059岁,女40-49岁）的比例则分别为29和27%。从文化程度上分析，本地城乡劳动力的文化程度总体上较低。具有初中及其以下文化程度的

11、占总数的83%；高中、中专及大专以上的仅占总数的17%。从职业技能结构上分析，本地城镇劳动力无技能或有技能无证书的占城镇劳动力总数的比例高达85;初级工仅占8。6%；中级工为5.1%；高级工及以上只有总数的1.3左右。而本地农村劳动力的技能状况则更差,其中无技能或有技能无证书的占农村劳动力总数的比例高达95.5%；初级工占3。8%；中级工占0.7；而高级工及以上技能人才只占总数的0。05左右.尽管上述的“无技能"可能系指其没有获得技能证书,而非指其没有任何技能，但由此亦可看出慈溪市城乡劳动力职业技能的一般状况.由于农村劳动力的基数远高于城镇，相当数量的劳动力还属于体力型劳动，城乡劳动

12、力职业技能总体水平低下的特点十分突出。各镇和街道分别就本地劳动力资源状况作出分析报告，充分利用调查数据，依据实际情况确定工作目标。浒山街道在对10533名闲居在家的劳动力的就业意愿调查中了解到,要求从事一产的仅15人,主要是45岁以上的中老年农民；要求从事二产的2860人，占27。1%，年龄在3545岁之间的居多;要求从事三产的4080人，占38。7%，以35岁以下的女性居多；另有288人无就业意向，有3290人对产业和工种没有要求,只要工资高就行。结合浒山轻纺业发达的特点，2004年他们开展针织服装设计与裁剪定向培训，参加培训2808人，培训后就业的2250人，培训就业率超过八成。此外，通过

13、组织失地农民和失业人员专场招聘会，以及开发社区保安、城市管理、社区干部等公益性岗位，推行城乡劳动力统筹就业。目前,慈溪市劳动保障部门已经建立劳动力资源信息库，把全市59万城乡劳动力的就业状况、就业意愿、技能素质等主要信息全部输入网络平台，并及时掌握企业的用工信息和当地产业的前景预测，通过信息联网,搭建企业、劳动者、公共职介机构三者信息共享的就业平台，促进供需双方对接，为社会、企业和劳动者个人提供便捷高效的就业信息服务。三、培训优先 握紧就业“入门券”慈溪市政府在推动城乡统筹就业工作中，清醒地认识到,就业依赖培训,尤其在本地城乡劳动力资源总体上文化程度和职业技能相对低下的状况下，应当坚持培训优先

14、的原则，加强培训投入，扩大培训范围。为此市政府决定从20042008年实行 “双十万”培训工程,即用5年时间培训10万农民工和10万技能人才，政府每年投入1000万元.目前，慈溪市劳动保障部门结合当地产业发展实际,已经推出适应农村富余劳动力转移就业需求的社区服务、企业生产、特色专业、特种作业等四个大类、近40个项目的培训“菜单”。在推进城乡统筹就业中慈溪市注重规划城乡培训布局，加强培训基地建设。目前，慈溪市劳动保障部门已认定三类培训基地，一类是确定报24家交通便利,场地设备、师资力量等各项条件较好又具有相应资质的培训机构作为城乡劳动力统筹就业培训基地，重点开展当地农村劳动力转岗技能培训、失业人

15、员的再就业培训和新增劳动力的劳动技能培训.每个镇和街道至少有1所，培训基地大多同时还挂着当地党校、成人教育学校的牌子,三块牌子一套人马管理；第二类是通过校企结合、各方参与的思路，确定了1所技校、市属4所职校及16所社会力量举办的职业技术培训学校重点开展城乡新增劳动力、职业资格培训、技术等级升级培训；第三类是同时在重点企业（如金轮集团、方太公司等)及省级重点职校中选定10家单位作为高技能人才培训基地。为提高培训的针对性和实效性，他们为不同人群开设不同的培训“快餐”:对年龄偏大、文化基础较差的人员，重点开展以就近就业为主上岗培训；对男50岁、女40岁以下人员开展以提高就业竞争力为目标的职业技能培训

16、；对有创业愿望人员,组织开展创业培训。在开展城乡统筹就业培训中，慈溪市结合实际，大胆探索创造新的培训模式。一是大力推广“订单式”培训。为提高城乡统筹就业培训的针对性和实效性，围绕慈溪市四大“特色基地”建设目标，根据企业用工需求，积极推广“订单式"培训，提高城乡劳动力的培训就业率。长河镇根据市蔬菜开发有限公司对大棚蔬菜的用工需求，适时推出了大棚蔬菜培训班，参加首期培训的132名被征地人员中，有114人被市蔬菜开发有限公司录用;周巷镇开办了7期社区保安班，培训后就业率达到80%以上。二是积极开展“定向型”培训。根据区域经济发展趋势，加强培训与用工单位和就业市场的挂钩，对文化素质较高的人员

17、开展技术含量高、就业前景好、市场需求大、带有超前性的“定向型”培训，帮助劳动者及时跟上产业结构的转型。崇寿镇根据当地轻钢结构产业发展较快，被征地人员多的实际，组织被征地人员学习起重机、登高作业、电焊等技能.目前，上述两类培训已举办66期，培训人数超过5000人。三是及时开设“创业型”培训.针对城乡劳动力中有一定经济基础想自己当“小老板"的人,根据他们对创业的技能需求,组织开展“创业”培训，帮他们走出开创事业的第一步,同时以此带动就业岗位的扩张。2004年已开办两期，培训160人，其中有48%的学员经过创业成为“小老板”,其余人员也都实现了再就业。失业人员芦慧芳在经过艺术插花创业培训班

18、的规范训练后，在商都租了房屋，开办了自己的花店，年收入已达6万元左右.四是大胆探索“联合式”培训。与宁波工程技术学院等3家高职院校联合,举办汽修、电工、汽车驾驶等三个专业的技师培训班，与东北老工业基地哈尔滨、绥化两地的技工院校签订培训意向，根据本地企业的用工需求和产业结构开设相关专业,以解决慈溪市培养高技能人才场地、师资、设备困难.个人收集整理,勿做商业用途文档为个人收集整理，来源于网络在具体培训中，他们因地制宜，因人制宜,努力提高培训成果的转化率，实现培训与就业的“对接”。一方面，努力转变城乡劳动力就业观念、加强择业意识教育。针对城乡劳动力对现行统筹就业政策不熟悉、部分失业人员和失地农民有劳

19、动能力而无就业意愿等实际情况，他们编写了慈溪市城乡劳动力统筹就业培训就业指导手册，在培训过程中加强对学员的择业意识教育,并把择业教育作为必修课纳入培训计划.另一方面，积极畅通就业渠道。为接受技能培训的人员建立档案，开设培训合格人员数据库，在市劳动保障局域网上发布,并加强与企业之间、劳动力市场和当地民间职介机构的日常联系，及时掌握辖区内企业用工需求和农村劳动力就业状况，不间断地向培训人员提供用工信息，以进一步提高培训成果的转化率。为使职业培训做到有的放矢，培训资源得到有效利用，促进培训成果迅速转化为现实生产力，慈溪市劳动保障局建立了“四个数据库”，即城乡劳动力培训意向数据库、培训师资数据库、企业

20、重点项目用工预备数据库和考试试题数据库，以期实现培训成果转化与企业用工需求互动、企业培训订单与培训机构菜单互通,及时把培训合格学员纳入市劳动力市场信息数据库。去年至今,慈溪市已有23630名失地农民参加了统筹就业培训，其中60以上实现了转移就业。2005年慈溪市提出的目标是，培训城乡劳动力2万人，农村富余劳动力转移就业26000人，职业资格培训8000人以上，其中高技能人才培养引进800名。目前，慈溪市政府正在筹划开展城乡劳动力素质培训工作，进一步建立健全转移就业培训、职业技能培训、农业技术培训与后备劳动力培训四大基地。四、突出重点 失地农民的就业与保障土地被称为农民的“命根子”，以它为生，靠

21、它养老，生老病死桩桩件件都离不开它。随着工业发展和城市化进程的加快，失地农民的转移就业问题十分突出。在城乡统筹就业中失地农民就业与保障问题无疑是重中之重。慈溪市的城乡统筹就业正是从解决失地农民的就业与保障问题为抓手，以此带动面上的工作。2003年,慈溪市委、市政府在关于进一步做好就业和再就业工作的通知中明确规定，土地被征用后，失地农民可直接办理农转非手续,取消一切原有农民进城就业的不合理限制政策,对失地农民进城创业的，享受小额贴息贷款，凡用人单位招收录用“4050"失地农民的，同样可享受用工补助政策。此后有关政策进一步规定,把促进失地农民和农村富余劳动力转移就业纳入各镇和街道经济社会

22、发展规划，把农村劳动力纳入就业统计和失业登记范围，失地农民与城镇失业职工同等享受社保补贴、用工补助、小额贷款和进城（镇)创业税费减免等优惠政策，对征地企业，原则上按照每征用一亩土地招用一名失地农民安排。为帮助失地农民尽快实现转移就业,慈溪市在培训上对失地农民予以特别优惠。通过设立城乡统筹就业培训专项资金，对失地农民开展免费转移就业培训，失地农民可自行选择参加200-1000元的技能培训，费用由专项资金支付;对培训周期超过10天的，发给补助生活费，超过1个月的，每人每月补助200元生活费，经费由市财政专额拨付.与此同时，他们充分利用延伸到镇、村和街道、社区的就业服务平台，为失地农民提供个性化服务

23、.2004年，全市相继举办7场失地农民专场招聘会，890名失地农民通过市场实现就业。与失地农民密切相关的社会保障在城乡统筹就业的大背景下开始到尝试。2003年，慈溪市出台慈溪市土地被征用人员养老保障实施（暂行）办法及慈溪市被征地人员养老保实障施细则（简称“土保”）及相关的配套政策,文件规定，农村集体土地被征用和使用后,以户为单位，人均承包土地少于0。2亩，具有村经济合作社社员资格的人员均可享受被征地人员养老保障。土保按享受待遇标准不同分为A、B、C三档，参保者可自行选择.市镇两级承担A档标准的参保费用的38%（2004年为6080元）,村集体经济组织根据自身能力适当补助，对于无力承担个人缴费的

24、困难人员，可以申请生活补助，生活补助待遇为市、镇两级政府补助部分，即A档的38.享受时间为男55周岁、女50周岁.到目前为止，全市累计参保人数达到11。80万人,占失地农民总数的90%以上，有8。25万人按月享受养老保障待遇，月享受标准为194元，累计筹集养老保障基金12.57亿元,参保总量、覆盖率、基金累计规模均居浙江省前茅。为适应劳动力市场流动现状，打破土保与社保（社会基本养老保险)之间隔离现状，切实提高失地农民养老保障待遇,慈溪市在全省率先制定出台了关于进一步完善我市社会养老保障制度的若干意见，打通了土保与社保之间的衔接通道，允许已参加“土保”尚未到享受年龄的失地农民转到社保体系中来，其

25、应有的市、镇两级“土保"经费补助可直接抵作社保缴费,对符合“土保"条件但已参加社保的失地农民，可自愿选择其一，其市、镇两级“土保"补助经费仍补助到位.五、几点思考调研期间，我们结合课题论证，对慈溪市城乡统筹就业状况进行了多方面了解.从慈溪市的做法中，引出了关于城乡统筹就业的一些思考。思考之一，城乡统筹就业的关键在于培训，成败也在于培训。所谓城乡统筹就业，就是要把以往没有被纳入就业目标人群或者说就业工作视野的农村劳动力，与城镇劳动力同样作为就业的目标人群来规划,来安排。对于绝大多数农村劳动力来说，解决影响他们实现城镇就业或非农产业就业的政策“藩篱”，或者说改善农民进

26、城就业的环境相对容易，而解决他们的观念和技能差距，帮助他们顺利实现由农民到工人、由务农到务工的转变，则相对较难.因此，在一定程度上可以说，转移就业的速度与数量乃至就业的质量与培训的进度与质量密切相关。毋庸置疑，倘若没有经过严格和卓有成效的培训，农村劳动力即便实现了转移就业也很难保证就业岗位不会在市场竞争中失去。不应把涵盖农村劳动力的城乡统筹就业培训看作是权宜之计，而应有长期规划，统筹安排.要把农村劳动力作为我国重要的人力资源加以开发利用。从宏观上说,要把城乡统筹就业培训规划纳入地区国民经济和社会发展长期规划和年度计划；从微观上说，培训的着力点除了“应知”、“应会”之类训练之外，还要增加受训者对

27、就业政策以及劳动力市场的了解，以使他们在新的职业生涯中面对失业和再就业能从容应对。适应城乡劳动力统筹就业培训需求的教材开发工作应当抓紧,可以从若干通用工种突破，先开发一批试行教材，待以后逐步完善。思考之二，加强公共就业服务体系建设,尤其要注重向农村延伸，形成农村劳动力转移全程服务态势.当前，各地都在构建劳动保障工作向基层延伸的平台,城镇的街道、社区，农村的乡镇、行政村等,先后建立了相应的工作机构或专职管理员.公共就业服务体系目前大多还未延伸到农村乡镇，因而对农村劳动力转移就业的服务显得较为欠缺.在基层劳动保障平台或公共就业服务体系建设中，既要重视机构建设，事要有人干,钱要有人管;更要重视队伍建

28、设,倘若没有得力人员，恐怕即使有了机构,工作也很难开拓。由于城乡统筹就业是一个新事物,基层工作人员来自四面八方，未必都能适应或者都熟悉这项工作.因此要建立上岗培训、停岗培训以及人员考核、淘汰的制度，保证基层平台真正发挥作用，不能挂个牌子打出幌子就完事.同时，要注重发挥一些非政府组织以及劳务经纪人的作用，允许他们合法经营劳务，利用他们各自的优势，探索通过政府购买服务成果等方式扩展公共就业服务的效能。思考之三，外来劳动力与本地劳动力要统筹兼顾。外来劳动力应否和如何纳入统筹，成为城乡统筹就业中一个复杂的问题。从慈溪市的做法看,政府出台的城乡统筹相关政策仅指向本地城乡劳动力，并未涵盖外来劳动力。而在慈

29、溪，外来劳动力的总量与本地城乡劳动力总量已呈平分秋色之势。很明显，不溯及外来劳动力的城乡统筹就业,至少不是完整意义上的城乡统筹,也与实际情况脱节。然而，外来劳动力由于远离家乡，与本地农村劳动力相比，前者具有在城乡之间流动性强、来去自由、工作时间就业状况不稳定等特点。这些特点使他们在失业登记尤其在参加社会保险问题上形成与本地城乡劳动力不同的要求。在失业登记上，外来劳动力因被解雇导致的失业现象极易发生，但他们因为家境与生活所迫，失业期限不可能也不允许过长.这里有两个问题，首先他们的失业登记影响不影响本地城镇登记失业率？如果影响，本地政府的积极性自然受到抑制，所谓多一事不如少一事;其次，他们的再就业如何以及由谁来跟踪服务?这方面的工作