浅析预算法律责任制度之完善

1、浅析预算法律责任制度之完善【摘要】预算法律责任制度的完善，是我国预算法律制度改革小的重要环节， 是从根本上休现国家预算的法律效力、保障国家预算的执行、实现对国家预算 的法律监督所不可或缺的基础。而现行预算法的规定不够全面，其内容亟 待完善。木文拟从这一角度切入，并结合将于2005年2月1日起施行的财政 违法行为处罚处分条例的有关内容，浅析我国预算法律责任制度的完善。【关键词】预算法；预算法律责任；财政违法行为处罚处分条例【正文】（一）预算法律责任制度的意义与作用国家预算，是国家组织分配财政资金的重要工具和实现宏观经济调控的重 要手段。它是政府的基本财政收支计划，必须要经过国家最高权力机关审批后

2、 方才生效，因此是国家的一项法律文件，体现着人民的意志。由于它作为国家 宏观经济活动基石的地位，当今许多国家的议会都把预算案视为仅次于宪法的 重要法案，并通过预算监督程序对政府活动实行监督。预算就是民主决策，财 政民主就通过民主政体制基础的预算制度來实现。作为规范政府收支行为的预 算法律制度，在一国的法律体系中也就具有了特殊的重大意义，成为国家经济 活动的根本准则。而预算法律制度能够有效运作，对国家预算活动能够真正产 生规范的效果，法律责任制度的详尽规定是一个冇力的后盾。近年来随着公共财政改革的深入，人大已经逐步加大了对预算职权、编 制、审查、调整、执行、监督以及预算外收入的管理，对政府预算提

3、出了越来 越多的具体要求，这不啻为一个可喜的变化，让我们看到了国家预算法治化进 程的清晰脉络，但这还远未达到我们的预期。预算活动牵一发而动全身，预算 的规范化就等于权力的规范化。只冇当政府每花一分钱都经过预算审批时，才 能表明政府的“钱袋了”掌握在人民手中，才能实现法治国家。而目前预算的 监督工作小述存在许多问题，监督不力仍然是我们而对的一个难题。那么，如 何能够让人大的监督真正发挥作用呢？笔者认为，具体月全而地规范违反预算 法的政府机关及相关人员所应承担的相应法律责任，乃是预算法律监督体制中 的重要一环，也是最后的一环,这应当是我国预算法律制度改革中的重要内容。预算法律责任制度的重要意义和作

4、用在于：1. 完善预算法律责任制度，才能从根本上体现国家预算的法律效力。国家 预算作为具冇法律拘束力的规范性文件，其效力集中体现在它的强制力上，只 有严格约束国家机关及其人员的行为，明确违反规定应当承担的法律责任，才 能强化预算的法律效力，控制预算的随意变动。2. 完善预算法律责任制度，才能从根本上保障国家预算的贯彻执行。对掌 握权力的国家机关若不明确其行为的责任，造成“权重责轻”的局面，滥用权 力、阳奉阴违等情况的出现将是不可避免的，预算就将成为一纸空文，无法得 到切实遵守。3. 完善预算法律责任制度，才能从根本上实现对国家预算的法律监督。 预算监督不力是目前存在的主要问题z-,这也是大量预

5、算违纪违法行为屡禁 不止的一个重耍原因。全面建立预算的问责和质询机制，讣政府收支活动公开 化、透明化，才能让政府的一举一动都处在人民的监督之下。让政府自律，对 人民负责。4. 完善预算法律责任制度，才能从根本上保证预算审批的权威性，维护 国家预算的严肃性。只冇对财政收支的法律约束，才是对权力的硕约束。因 此，必须在预算法屮真正实现责、权、利的明确区分和统一，这是财政民主和 财政法治原则的必然要求。(-)现行预算法中法律责任的规定与存在的问题我国现行预算法制定于1994年，其中第十章“法律责任”是对违反 预算法责任的具体规定，但总共只有三条，其主要内容是：(1) 各级政府未经依法批准擅自变更预算

6、，使经批准的收支平衡的预算的 总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直 接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。(2) 违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式 支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追冋国库库款，并由上 级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。(3) 隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支岀的款项转为预算内支岀的， 曲上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并曲上级机关给予负冇直接责 任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。从中不难看出，现行预算法对法律责任规定的既不周全，又比较原 则，没冇作出

7、具体细化，对此1995年11月2日国务院颁布的屮华人民共和 国预算法实施条例也无更细化的规定，使得有关法律责任的承担缺乏可操作 性，其缺陷主要在以下儿个方面：其一，现行预算法虽然规定了中央预算、地方预算、部门预算、单位预算 的职责；专章规定了预算的执行、调整和决算；多处规定了对预算资金“不得截留、占 用或者挪用、或者拖欠”；规定了各级政府，各部门各单位的支出预算，必须 按照批准的预算执行。但是这些规定操作性弟，违背了怎么办？没有处置的具 体规定。其二，对于地方部门和单位负责人，为了地方部门和单位的利益，违反财 政法律法规的行为如何处理，没冇作出明确的规定。显然，绝不能因为他们截 留、占用、挪用

8、的款项没有装进个人的腰包而免除其应当承担的责任，应该增 添对其违背预算法的行政、经济、刑事责任的追究条款的规定。其三，在法律责任的约束方面过于软化，对预算违法案件的处理乏力。比 如随意不按程序调整预算，纳税人不照章纳税而税务部门不依法征税等违法案 件，不能得到及时有效追究相应的法律责任。预算法比起其他诸如农业 法、教育法等专门法律來说，约束力尤为乏力，而且在与其他法律的衔 接上也不够好，一些专门法律肢解了财政职能，导致地方财政的财力基本上被 其他专门法律分配完了，地方财政运行十分困难，这种状况越到基层就表现得 越突出。现行预算法对法律责任的规定之所以这么少，和其木身的特点也有一 定关联。94年

9、的这部法律虽然是我国口前为数不多的财政基木法，但它在性质 上更接近一部程序法，而非实体法。其中大量的篇幅是冇关预算编制的基本程 序，而对于预算的管理、内容、调整、审查等实体性标准规定得过于简单和粗 略，缺乏对于政府财政收支权力的实体性控制。而且原本的一些程序性规定也 很不完整和细致，也没冇真正实现从程序上规范和控制权力的目的。述冇就是 它没有能够很好的处理实休权力和应当承担的职责之间的比例关系，因此也不 可能对于实体责任有清晰的规定，体现不出责、权、利三者的统一和区分。再 加上制定吋间已很久远，这些粗略的规定肯定无法跟上近-1 年来财政领域令人 咋舌的飞速变化。这些种种因素，导致了预算法对社会

10、现实的回应无力， 使得财政违法违规行为在一个时期内横生，该国家造成了巨大的财政风险和隐 患，2003年“审计风暴”中所暴露岀來的大量问题，或多或少都与预算法律责 任制度的不完善有直接的关系。（三）财政违法行为处罚处分条例的出台及其作用也许正是针对这些问题，2004年11月5 fi国务院第69次常务会议上通 过的财政违法行为处罚处分条例（中华人民共和国国务院令笫427号） 中，对于违反预算法的相关法律责任作出了一些具体的规定，它将于2005年2 月1日起正式施行。在这部新行政法规中，冇关违反预算法的法律责任主要冇以下几点：（1）第二条将财政违法行为的处罚处分主体规定为“县级以上人民政府财 政部门

11、及审计机关”、“省级以上人民政府财政部门的派出机构”和“审计机 关的派出机构”；对于冇财政违法行为的单位直接负责的主管人员和其他直接 责任人员，以及冇财政违法行为的个人，“屈于国家公务员的，由监察机关及 其派出机构（以下统称监察机关）或者任免机关依照人事管理权限，依法给予 行政处分。”（2）第三条将“擅自将预算收入转为预算外收入”列入“违反国家财政收 入管理规定的行为”，规定执收单位及其工作人员“责令改正，补收应当收取 的财政收入，限期退述违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责 的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重 的，给予降级或者撤职处分”。（3）第五

12、条将“不依照预算或者用款计划核拨财政资金”的财政部门、国 库机构及其工作人员的责任规定为“责令改正，限期退还违法所得。对单位给 予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或 者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除 处分”。（4）第七条则是直接针对违反预算法的行为所作的规定：“财政预决 算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定 的行为之一的，责令改正，追冋有关款项，限期调整有关预算科目和预算级 次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人 员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级

13、处分；情节严重 的，给予撤职处分：（-）虚壇、虚减财政收入或者财政支出；（二）违反规 定编制、批复预算或者决算；（三）违反规定调整预算；（四）违反规定调整 预算级次或者预算收支种类；（五）违反规定动用预算预备费或者挪用预算周 转金；（六）违反国家关于转移支付管理规定的行为；（七）其他违反国家 有关预算管理规定的行为。”财政违法行为处罚处分条例的颁布，应该说从一定程度上弥补了预算 法律责任的不完善z处，有利于明确预算违法行为的和关责任，加强对有关部 门的违法行为的约束，这是很有意义的。但这部行政法规仅仅是对有关部门的 行政责任和相关人员的行政处分做出了具体和细化的规定，囿于其法律位阶的 限制，不

14、可能对相关主体和责任人员的民事和刑事责任作出规定，因此对于改 善口前法律责任制度的缺失，其作用述是较为有限的。尽管如此，它的出台述 是应当值得肯定的。从根本上完善预算法律责任制度，最终冇赖于预算法实体 性规范的综合、统一、细致和刚性化，冇赖于财政收支和管理制度的配套，从 而在实体和程序上进行双重控制，维护国家预算的严肃性和法律性。（四）结论预算法自1995年实施以来，对于我国强化预算的法律约束力，保证 预算收支的严肃性，规范预算管理程序，明确预算管理职权，克服现实中存在 的权责不清、管理和监督不力的现象起到了一定的促进作用。但是，随着我国 经济的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，伴随着市场经济体制 改革的深化，财政预算体制屮的一些深层次孑盾h益显现，预算法律责任制度 的欠缺就是其屮的重要方面。因此，在预算法律制度的改革屮，法律责任制度 的完善也是题中之义。完善预