浅谈乡镇工程的建管和养护

1、    浅谈乡镇工程的建管和养护    蓝心巍“水利是农业的命脉”，乡镇工程是乡镇农业发展的基础性设施，近年来，随着国家服务三农政策，对农业、水利方面的投资力度逐渐增大，乡镇工程的普及范围越来越广，在改善农业生产条件、保障农村经济持续稳定增长，提高农民生活水平、保护生态环境等方面发挥着重要的作用。但是，由于项目的资金来源不同，项目类型也繁多混杂，各个投资部门过多地注重完成建筑投资任务，没有相应的工程建设管理和运行养护机制，对工程的建设管理和运行运行养护方面往往是推给建设单位及项目所在的乡镇，作为建设单位的乡镇政府也很难理顺建设管理和运行养护各方面的关系，

2、造成工程项目实施中“重建设、轻管理”甚至“只建设、不管理”的建管脱节局面，如何建立健全的乡镇工程建设体系和完善的管理措施， 能使建成后的工程充分长久的发挥效益，为农业生产发展和提高人民生活水平服务，笔者从本乡近年来实施的各类工程的建设管理和运行养护方面，分析了乡镇工程建设管理和管护中存在的问题和产生的原因，提出了工程建设管理和运行养护的具体办法和思路。一、乡镇工程建设管理和运行养护中存在的问题我乡几年来陆续实施了一系列工程建设项目，因资金来源不同，项目类别主要分为农业综合开发项目、土地治理项目、灌区续建配套与节水改造项目、水库移民后期扶持项目、生态河治理项目、小型农田水利重点县项目、水土保持小

3、流域治理项目、农村饮水安全工程项目、水毁应急修复项目等等；工程类别主要包括机耕路工程、灌溉渠道工程、渠系建筑物工程、小型拦河闸坝工程、方塘工程、过水路面工程、农桥工程、村级道路改造工程、河道清淤筑堤工程、堤防护岸工程、穿堤涵闸工程、山泉引流井工程、自来水输水管线工程、梯田整治工程、生物措施工程及土壤改良工程等等，这些工程的建设虽然对于改善农业生产生活条件、降低农村居民生产成本、保证农业生产和社会的稳定、促进农村地区经济增长和经济发展起到了决定性的作用，但由于管理养护机制不健全，工程完成后，并没有取得良好的效果，主要存在以下问题：（一）工程建设和管护主体分离，移交衔接不上按照属地化管理原则，乡镇

4、政府应该承担辖区内建设工程的管理和运行养护的责任，但是由于计划经济时代形成的政府部门对农村的政治和经济事务实行全面集中管理，对于不同领域实行自上而下的分门别类的部门管理，在当时高度集权的行政体制下，基础设施的建设、管理和运行养护是根据基础设施种类的不同由归口单位具体负责和管理。计划经济时期，国家对工程建设的侧重点还不在农业方面，乡镇工程建设更是少之又少，负责管理的归口单位有足够的时间和精力搞好建管和养护，随着投资覆盖面加大，归口单位包揽整个工程的建设管理工作已经力不从心了，只好把项目法人的权利和职责全部下放给乡镇政府，自己只是挂着一个行政监督部门的头衔。乡镇政府在没做好各方面准备的情况下，一下

5、子接手若干件工程项目，来行使项目法人众多的职责，好比是摸着石头过河，难免理不清头绪，也只有抓大放小，先把工程实体建成再说，管理养护工作留待后续考虑，如此一宗接一宗地这样只建不管，导致恶性循环。工程建成后，受益者都只想享受工程带来的便利，而对工程的运营状况和投入没有兴趣，致使乡镇工程沦为公共设施，没有了有效的运行养护和关注。（二）经费预算漏项，管理养护缺失乡镇工程大多数属于投资期长、投资经济回报率低甚至无收益的公共设施项目，因此，乡镇工程很难吸引民间投资。现实中，绝大多数乡镇工程的投资主体是政府部门，乡镇工程的数量、类型、实施方案、投资额等等都是由上级政府投资部门决策并付诸实施的。由于投资部门不

6、是管理养护主体，在实施方案中只考虑建设期的费用，把工程使用过程中的管理和运行养护工作当做是乡镇政府分内的事情，所以在投资预算时就没有列入工程的运行养护经费，乡镇政府更是拿不出众多项目的运行养护经费，造成管理养护工作总体缺失。如果使用者再管护不当，就可能降低工程的使用期限，或者功效不能达到设计的要求，或者因局部损毁未能及时修复而导致工程整体报废，造成因小失大的极大资源浪费。（三）缺少管理组织，管理措施和力度不够农村实行家庭承包制以后，农户忙于发展自己的家庭经济，对乡镇政府的依赖性很小，乡镇机构的改革使得乡镇政府在基础设施建设、管理和运行养护方面的责任心减弱。虽然负责具体基础设施管理的部门仍然存在

7、，但是工作基本上处于“闲散”的状态，部分小型乡镇工程建、管、用脱节，乡镇工程“有人建、有人用、无人管、无人修”，乡镇工程遭受不同程度破坏，老化失修和效益衰减问题十分严重。二、乡镇工程建设管理和运行养护思路（一）从规划设计阶段就考虑工程的管理和运行养护经费乡镇工程一般都是小型工程，工程费用特别是在招投标制度下，投资方主要以工程建筑主体费用为主，设计预算主要体现的是建筑工程费、勘察设计费、工程监理费等等为工程建筑实体服务的费用，没有工程建设管理费用和运行养护费用，是造成工程建设后期管理养护的空白的主要原因。因此笔者建议，将乡镇工程的管理和运行养护问题纳入项目可行性方案，从项目规划设计开始，就制定好

8、乡镇工程的管理和运行养护方案，预留管理和运行养护资金，由投资部门、乡镇政府和村屯居民共同参与，制定具体管理和运行养护细则，确定管理养护人员和监督检查人员，明确各方的权利、责任和应尽的义务，定期支付管理养护经费，即使一时资金不到位，也应该做出长远计划，可以适当考虑以发行债券的形式弥补资金的暂时不足。以利于随时对工程的管理运行情况进行监督和检查，确保工程的良好运行。（二）改变投资和使用主体分离结构为一体结构乡镇工程的主要投资来源一般是上级相关主管部门，加以少部分的地方财政和乡镇自筹资金，工程建设完成后，投资部门的任务完成，工程交付乡镇政府，由所辖村屯及居民使用，由于投资主体和使用主体分离，就已经决

9、定了其“有人建、有人用、无人管”的结局，使用者对公共设施不知道珍惜，报着“反正不是自己花钱，坏了也不用自己管”的心理，甚至私自改变使用功能，人为造成工程主体破坏。为了改变这种现状，提升使用者对工程的管护意识，就要把投资主体和使用主体变为一体，可以先把工程建设资金以基本建设补助资金的形式拨付到每个使用者账户上，按照民主评议的方式，由村民自主确定应该实施什么建设项目，让居民从思想上认识到这是花自己的钱干自己的工程，建设管理和后期养护跟不上，浪费的是自己的钱，损失的是自己的利益，这样工程建成后，管理和运行养护问题便无需操心了。（三）成立管理协会或组织，加大管理和居民参与力度正式组织的存在可以保证乡镇

10、工程的管理和运行养护主体“不缺位”，受益范围内居民的利益和机会均等是居民参与管理积极性和主动性长期存在的基础，加上乡镇工程的使用一般是小范围的，完全可以在这个范围内成立一个管理组织，构建一个长期利益均衡的乡镇工程管理和运行养护的机制，鼓励居民爱护辖区内的乡镇工程，通过制度约束和利用“德高众望者”的威望协调居民矛盾。通过广泛的宣传、教育和激励，提升居民参与乡镇工程的管理和运行养护的意识、积极性和主动性，成为乡镇工程的有力的管理者。总之，乡镇工程项目实施中不仅要抓工程建设，还要把更多的精力放到建设与管理体制的配套以及后期运行养护机制的完善上。要积极推进小型乡镇工程产权制度改革，明确工程产权主体的责、权、利，保证