生态预算模式在中国的价值实现研究

1、生态预算模式在中国的价值实现研究生态预算模式在中国的价值实现研究摘要：以传统经济学、生态经济学、绿色gdp、生态承载力、 生态足迹等其中一种或者几种理论为指导的生态环境管理方法已经 不能有效解决当前存在的生态环境问题。生态预算模式以生态环境 资源管理为对象、以全面性与全员性为优势特征，能通过生态预算报 告向生态环境管理者、投资者与监督者提供决策有用信息，突破了 现行生态环境部门分割式管理“瓶颈”，是一种值得全面推广的生 态环境管理模式。生态预算模式为建立更为有效的生态环境管理方 法提供了思路，将有利于提高国家生态战略执行力，有利于社会经 济长久可持续发展。为实现生态预算模式价值，文章提出以下三

2、种 路径：第一，为各级政府建立生态责任预算；第二，为各地方政府 与企业的生态责任预算提供生态预算先进标准；第三，为企业建立 生态责任评价机制。为保障生态预算模式有效运行，我们应该建立 独立于财政预算的中央、各级地方政府生态预算；以民间社团组织为 基础确定生态预算先进标准；以生态预算为基础建立企业生态责任 评价机制。关键词 生态预算；生态责任制；企业生态责任评价机制中图分类号x021文献标识码a文章编号1002-2104 (2010) 12-0087-05doi:10. 3969/j. issn. 1002-2104. 2010. 12. 01820世纪60年代末，经济学家kenneth bou

3、lding将生态学和经 济学结合，首次提出了生态经济 学思想，苴后产生了绿色gdp、生 态承载力(ecological carry in g capacity )> 生态足迹 (ecological footprint)等生态环境理论研究成果，为全球环境管理政策提供了 理论支持。但是由于这些理论的不足，以其中一种或者几种理论为 指导的生态环境管理方法已经不能突破生态环境管理部门分割“瓶 颈”，不能有效解决当前越来越严重的生态环境问题。生态经济学(ecological economics)并没有对具体生态环境管 理展开研究¹,也没有考虑认知

4、方面因素，而在分 析制度变迁吋，认知因素在制度制定中越来越受到重视²o虽然绿色gdp比传统gdp更能真实反映国民福利，但绿色 gdp(rolfare&lovell&ca. k, 1978)核算是对国家或地区生态环境 的事后记录和评价，且一般只从国家、省、市范围核算，没有从行 业、区域、生态园、企业等层次进行核算。生态承载力(ecological car rying capacity)是事前预测生态系统的阀值，缺少事中控制和 事后评价°生态工业园(eips)是循环经济(circular economy)的 最好表现形式,

5、然而生态工业园的衡量指标没有完全表达生态工业 的成熟发展程度³； 一些生态工业园的衡量指标模糊， 并r很难用其进行评估，从而给我们在衡量资源与环境的损益时带 来不便⁴o环境库兹涅 茨曲线(ekc)只能作为一种 经济增长中环境污染的事后检查，既不能作为支持经济无限增 长政 策的理论基础，也不能代表每个国家的污染模型⁵o 生态足迹(ecologicalfootprint)是事后定量评价人类对生态系统 的压力是否超出了生态承载力的阀值<sup>

6、 6，缺少事前预测 和事中评价。与西方国家相同，我国绿色gdp、生态承载力和生态足 迹等理论也存在时空管理的缺陷。这些生态环境理论、政策与实践的不足，孕育了生态预算模式的 产生。20世纪90年代，欧洲 两次可持续城市(镇)大会后，地方环 境举措国际理事会(iclei)欧洲区理事(ceu) konradottozimmermann提出了生态预算(ecobudget)。生态预算吸 收了政府预算和企业预算理 论研究成果，转变预算管理对象，为生 态环境管理服务。预算管理可操作性强、约束强度高的优势，正好 弥补了生态经济学等理论的不足。生态预算模式创建后，欧洲三次试 行示范项目，并取得了成功，包括德国示

7、范项目(1996-2000)、凯撒 斯劳滕(kaiserslautern)示范项 目(2001 -2003)、欧洲示范项目 (02001-2004)sup> 7/sup>,但该模式并没有在全球范围内 推广。我们认为，生态预算模式是沿用与扩充政府预算理论，事前 设定纶态环境资源管理目标，选定能代表当地纶态环境资源的关键 实物指标，把责任预算运用于生态环境资源管理，编制生态预算报 告，并且在预算年末对冃标完成情况进行评价的一种管理模式。它综 合采用弹性预算、零基预算、滚动预算等先进的预算方法，从而形 成预算循环制度，主要为考核政府生态环境管理提供服务。徐莉萍 等：生态预算模式在中国的价

8、值实现研究1生态预算模式管理生态环境的优势特征1.1现行生态环境管理存在的问题自从十七大提出“两型社会”后，政府运用更多的行政、法律等 多种手段，环境管理方式逐 步从“管理在后”向“管理在先”转型, 使我国生态环境得到一定改善。但是，依然是部门分割式管理。我 国现行的环境管理是由国家环保总局，各省市环保局统一监督管理, 水利部门，建设部门，国土部门等部门分工负责的管理体制。由于 各个部门行政地位平行，很难协调各部门的环境行为，不能从根本 上解决环境管理问题。首先，同一资源管理部门分割。针对同一资源，i般都涉及多个 行政管理部门。如水资源管 理，水环境由环保部门负责，水资源由 水利部门负责，水污

9、染由建设部门负责。然而，这些部门往往从自 身角度出发制定一些符合自己利益的环境管理目标与政策，造成了对 同一资源 管理政出多门，甚至出现了同一资源环境管理政策相互矛 盾的现象，给环境管理政策的执行 带來极大不便。由于水环境、水 资源、水污染相互联系，各自对应负责的环保部门、水利部门和建 设部门之间也不能可分割。水环境、水资源、水污染是一个密不可 分的整体，需要凌驾于三个部门之上的制度或组织对三个部门环境行 为进行统一管理。其次，非同一资源管理部门分割。如在保护水资源的管理中，污 水经过污水处理厂处理后，在处理污水的过程中会产生大量的沉淀 物，目前这些沉淀物的存放、填埋以及倾倒对土地资源造成了严

10、重 的污染；在保护草地资源的管理中，为减少害虫对草地的破坏定期会 喷洒农药等，这样促使了草地的生长，但同吋对当地的大气资源、 土地资源、水资源造成了很大的污 染。在环境管理过程中，由于环 保部门、国土部门、水资源管理部门等管理部门都只重视自己的管 理目标，部门分割式管理造成了保护一种资源的同时损害了另外一种 或多种资源，使 减少污染变成了转移污染，不能从根木上解决环境 问题。非同一资源的部门管理也需要凌驾于多个部门z上的制度或 组织对多个部门环境行为进行统一管理。1.2采用预算管理生态环境的优势生态预算模式具有很强的预算管理特征，有利于对生态环境资源 进行预算管理，有利于冲破 我国生态环境部门

11、分割管理“瓶颈”， 有利于突破我国经济增长过程中资源“瓶颈"⁸o 生态资源的预算管理有利于在建立公共财政预算制度时将“环境保 护”作为支出的一大类，并加以单列，有利于国家、各省市单独形 成关键环境项冃的生态预算体系⁹o这种优势主要 体现在以下两个方面。(1) 全面性。生态预算模式是一个循环往复的过程， 其运行程序充分体现了对自然资源管理的事前预测与决策、事中控 制与监督、事后评价与激励。关键生态项目的事前预测与决策可以 弥补各级政府各自为政、独立决定生态环境资源消耗水平的缺陷，在 对预

12、算标准与实际值 进行深入细致研究的基础上确立生态预算报告; 事中控制与监督可以将生态环境资源预算标 准与实际消费水平加以 对比，发现各种资源消耗的实际值与预算值是否存在偏差，查找其偏 差原因，尽量减少各生态环境资源实际消耗，提高生态环境资源使用 效率；事后评价与激励可以确认各种生态资源实际消耗的真实性、 可靠性，比较其与总预算冃标差异，准确评价关 键生态要素项冃的 管理成果，为重新设定预算优先领域、调整预算目标做好准备，同吋 通过奖惩，激励各相关主体对生态环境的保护。生态预算模式使各 利益相关者充分了解并理解环 境责任与义务，有利于政府各相关部 门、企业与社会公众在资源管理上的利益整合与目标协

13、同，促进对 生态环境资源进行全面、综合、高效的管理。(2) 全员性。4：态预算报告的编制是政府各相关部门、企业、公 众社会团体等利益和关者互相沟通信息的过程，弥补了过去政府生 态环境指令无法下达至最基层执行主体的缺陷。生态 预 算模式将政 府各和关部门、企业、公众社会团体等利益和关者纳入预算编制主体 中，从而形 成一个全员参与的生态预算编制模式；生态预算模式拟 通过人民代表大会表决，形成一个所有利益相关者参与的生态预算 预测与决策机制；生态预算模式通过纶态预算管理信息披露建立民 主监督机制，从而形成一个所有利益相关者共同监督纶态预算执行过 程与履行程度机制。这些机制可以促使各责任单位把各工态环

14、境资 源消耗保持在预算限度之内，促进社会公众参与生态预算管理的制 度系统与网络系统的建设，提高各级政府生态行政效率。牛态预算模 式实现生态环境管理的科学性、民主性、统一性和参与性，有利于促 使生态环境政策从“政府直控型”向“社会制衡型”转型，有利于 扩大社会公众环境治理权益¹⁰o2生态预算模式的价值分析与实现路径2. 1生态预算模式价值分析生态预算模式是以生态经济学为基础，吸收政府预算等理论研究 成果，以预算形式保持各级政府、行业自律组织、企业环境管理行 为的内在一致性与一贯性。生态预算报告是生态预算模式的核心， 生态预算的决策与执行结果在预算

15、报告中都有所体现，生态预算模式 的价值取决于牛态预算报告的价值。牛：态环境管理是不同利益主体 (包括各级政府、企业和社会公众 等)之间相互博弈的产物^llo不同利益相关者角色不同，所需信息不同，生态预算 报告具有给生态环境各管理者、投资者和监督者提供决策有用信息的 功能，才能让各级政府、企业、社会公众等有效发挥管理作用，从 而达到协调与制衡生态环境各相关者利益关系的冃的。生态环境管 理中各利益相关者的角色，如图1所示，生态预算模式的价值体现以 下三个方面。图1生态环境管理中各利益相关者的角色fig. 1 the roles of the vario

16、us stakeholders inthe ecological environmental ma n agement 町*3/5町9. 5ss (1)生态预算模式 为管理者提供决策有用信息。生态环境资源的管理者在确定管理目标、 制定实现目标的方案以及实施其方案的过程中，都需要大量的相关、 真实、可靠、及时的生态预算报告信息。管理者通过生态预算报告 了解政策出台前的生态环境现状,利用生态预算报告分析政策出台 前的生态效率，利用生态预算报告预测政策推岀可能带来的执行效果。 生态环境管理各级政府相关部门通过生态预算报告提供的决策有用 信息来制定、组织和实施环境政策法规，采用财政生态转移支付的 手段

17、，提高财政资源的生态环境配置效率。企业管理者通过生态预 算报告提供的有用信息來调整预算指标和企业战略目标，加大企业 清洁生产，获得国际市场准入资格，据此制定出牛态环境战略规划， 培植企业核心能力。(2) 生态预算模式为投资者提供决策有用信息。由于生态环境投 资具有外部性，我国对 生态环境采用政府集权管理，排污企业与公 众的参与程度低，造成了环境投资管理主体与监 督主体重合，政府 既是运动员又是裁判员。生态环境投资监督力度差，造成现行生态环 境投资体制屮资金运转效率低。以政府和排污企业为环境投资主体 的模式已经不能满足生态环境 治理的要求，全员参与的投资模式呼 之欲出。生态预算报告通过披露为生态

18、环境各投资者提供决策有用 信息，帮助投资者识别生态环境价值，有利于激励投资者对生态环境 产业的投资。政府应该根据生态预算报告测算环境投资的成本与收 益，并对其加以对比，引导投资公司和新生社会投资主体选择投资ihl 报率高的项目。(3) 生态预算模式为监督者提供决策有用信息。生态预算模式吸 取一般性预算管理¹²的研究成果对生态环境加以管 理，扩大了生态预算参与者范围。由于生态环境资源属于国家所有， 在生态预算模式的执行过程中，需要外部公众的监督。生态预算报告 应 该以通俗易懂的形式提供生态环境信息，帮助公众监督者判断生 态预算的执行情况。根据生态

19、预算报告提供的信息，公众发现自身 利益是受到侵害吋，可以向政府反 映或通过法律的形式向生态环境 损害者提出补偿；当社会团体发现各层次生态预算报告所提供的信 息不符合标准时，可以向政府反映或建议对纶态环境损害主体执行 道德惩罚措施，并但在必要吋提议制定与修订和关法律法规。2. 2生态预算模式价值实现路径无论在宏观方面还是在微观方面，以生态环境资源综合配置为对 象，以生态预算报告为核心，以事前预测、事中监督与事后评价为 特点的生态预算模式充分体现了生态环境管理其他手段不可替代的 价值。为了实现生态预算模式的价值，应该主要从各地方政府、民间 社团与企 业等三个主体出发而形成三条路径，发挥其生态环境管

20、理 的功能，有效协调工态环境管理中各利益和关者的4:态环境利益关 系，提高各生态环境利益相关者生态环境行为的一致性与一贯性。 牛:态预算发挥作用的过程是其价值实现的路径。牛态预算价值实现的 路径主要包括三个方面，第一，给各政府建立生态责任预算；第二， 民间社团为各地方政府与企业的生态责任预算提供生态预算先进标 准；笫三，为企业建立生态责任评价机制（见图2）。3我国4：态预算模式价值实现路径保障3. 1建立独立于财政预算的中央、各级地方政府生态预算我们认为，中央、各级地方政府的生态预算应该从各级政府的财 政预算中独立出來，并 将生态预算摆在与财政预算同等重要的位置, 而不是单列。jehngjun

21、g kao （2009） ^{1 3}提出用生 态预算模式改进政府财政预算可增加一定区域内环境发展的可持续 性；don f ullerton 和 seungrae kim（2008）¹⁴ 提出以生态预算模式为指导，政府财政政策在生态和预算两个条件 的约束下，引导分散的企业和家庭环境行为实现最优化，实现资源在 三种资木类型（私人资木、公共减排技术、自然资本）间的最优配置。 在徳国，尝试建立水资源的财政预算管理制度，包括愿景与目标的 确立，以及具体预算指标的制定与评价指标的选择。在我国当前的财政预算中，有

22、些地方政府已经在财政 预算中单独列出生态补偿基金预算科目。但是，现行财政预算中环 境保护虽然单列但只是重点反映了中央木级支出、中央对地方转移 支付的环境保护支出，很难跟踪支出的具体方向与执行效果；更多生 态资源预算项目是分散在不同预算项目z中，很难发现有该项预算 中有多少是用来生态资源的维持；没有各级政府生态预算的存量及 增（减）量，不能发现并防止各级地方政府以自然资源换取经济增长 的现象。因此，我们应该为中央、各级地方政府尽快建立独立于财政预算 的生态预算，有利于更加突出生态环境资源价值管理具有与人造资 源价值管理同等或者更重要的管理地位，有利 于促使中央、各级地 方政府将牛态环境保护目标纳

23、入国民经济和社会发展的中长期规划 和年度计划，有利于强化中央、各地方政府所承担的生态责任，有 利于稳步、整体实现国家生态 战略。3.2以民间社团组织为基础确定生态预算先进标准中央、各级地方政府所面临的生态环境管理现状、重点并不相同, 所以中央、各级地方政府 的生态预算报告中所列入的生态资源不可 能完全一致，标准也不尽相同。适应于中央、各级 地方政府的生态 预算会面对如何选择优先保护或控制哪种纶态资源、如何确定当地最 重要的环境问题、如何确定生态资源增（减）量与增（减）速度、 如何确定环境标准等问题，屮央、各级地方政府都很难结合国际先 进水平动态加以把握确定。而民间社团组织不仅拥有具有专门知识

24、的专家，并且这些专家可以通过国际交流，在其研究领域具有能把握 世界前沿研究成果的能力，说不定就是世界前沿研究成果的掌握者, 所以选择以民间社团组织为基础确定 政府与企业的生态预算先进标 准具有一定合理性。roger burritt 和 stefan schaltegger （20 01）¹⁵也认为在行业管理方面（像釆矿、化工、石油 运输行等特殊行业），纶态规 划与控制可有效解决由于行业环境而可 能导致整个组织失败的问题。我们认为，作为沟通政府与企业z间桥梁的民间社团组织对资源 性资产最佳利用状态、各环 境标准的把握比政府把握更具有科学性、 前沿

25、性、可信性、民主性。民间社团组织如统计学 会等对有关实物 指标的调查、统计、汇总等工作有很强的运作能力。为了建立以民间 社团组 织为基础的生态预算先进标准，可以分两个阶段。第一是对 现有民间社团组织管理工作进行分析，通过引导或部分引导研究成果 符合生态预算指标要求，在约定领域内、约定的地区内采用专项资 金定期收购其研究成果，并与生态预算组织对接；第二是对现行民 间社团无法覆盖的领域，乂是生态预算所需要的指标标准,可 采用 中央、各级地方政府对民间社团组织采用专项资金招标收购，促进某 一专业民间社会组 织的发展。为防范生态预算执行者与民间社团组 织的合谋，一定要杜绝进行环境认证的民间社团组织参与

26、这一过程。3. 3以生态预算为基础建立企业生态责任评价机制企业是生态环境管理微观主体，是生态预算最基层执行者z, 我们应该以生态预算为基础 建立企业生态责任评价机制，以引导企 业环境行为。目前，对企业环境行为约束主要表现为以下三个方面， 笫一，企业在开办时只需要通过环保部门的审批。这种制度约束了企 业开办 初期的环境行为。第二，环保部门的不定期监督是约束企业 生产环节环境行为的主要手段。第三，在企业生产产品进入市场前， 进行产品环境认证是约束企业环境行为的市场手段。但 是，这些手 段与方法并不能持续地引导企业与国家环境战略保持一致，不能对企 业的生态环 境责任的权利与义务进彳亍跟踪与评价。ro

27、ger burritt 和 stefan schaltegger (2001) ¹⁵认为在企业方面， 对未來的生态效率进行预算并不断对其改进，能够实现企业价值的 保值、增值。以生态预算为基础建立企业生态责任评价机制，有利于 企业把生态责任意识贯穿于生产经营的始终，培育出自觉履行生态 责任的现代企业，有利于生态预算模式价值得到快速实现，提高企 业生态效率，实现企业的生态价值。为以建立以生态预算为基础建立企业生态责任评价机制，企业必 需要编制牛态预算报告。4:态预算报告的编制则首先要规范纶态预 算项目的会计确认与计量，进行生态环境会计核算，形成生态

28、环境 会计报告。结合民间社团组织确定的生态预算先进标准与生态环境会 计报告，才能编制出科学的生态预算报告。只有在编制了企业生态 预算报告的基础上，才能规范企业生态 预算报告的信息披露。这样 才能方便管理者、监督者、执行者将实际消耗资源的数量与生态预 算标准进行对比，进行评价与自我评价，找出相异原因，并采取合理 手段进行改进。4展望生态预算模式是生态环境管理最综合的手段与方法。为了有效实 现生态预算模式的价值，必须广泛推广，让大家认识生态预算模式 的价值。还需要创新生态环境管理理论，需要进一步将生态预算模 式凝炼为生态预算理论。只有在生态预算理论的指导下，才会形成生 态预算具体步骤与方法，才会促

29、使生态环境管理从部门管理转向公 共管理转化,维持并改善各地域的生态环境，提高人们的社会福祉。(编辑：于杰)参考文献(references)1 o'neill j. ecological economics and the politics ofknowledge: the debate betweenhayek and neurath jcambridge journal of economics, 2004, (28):431-447.2 bleischwitz r.cognitive and in stitutional perspectives of ecoefficiencyj

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37、budget model valuein chinaxu liping wang xiongwu(college of business administration of ilunan university,changsha hunan, 410079, china)abstract based on one or several theories:tradition al economics, ecological economics, green gdp, ecological carrying capacity, eco logical footprint and so on, the ecological environment management can，t effecti vely solve the ecological environment problems the ecobudget model, whose obj e ct is the ecoenvironmental resources management and whose o