浅谈改进我国的分税制

1、分税不分收，分级按比例湘潭市雨湖区地方税务局浅谈改进我国的分税制我国的分税制始于一九九四年。于当时形式所迫，与时代背景关联。毛泽东 时代后，中央统一财政（大锅饭）打破，历经各省（市、区）上交中央财政基数 包干递增，到后来屮央财政收入与沿海省（市）财政收入，内、西部省 （市、区）财政收入的不平衡增长、财政收入与gdp的不平衡增长，中央财政收 入占全国财政收入z比重逐渐减少，而支出快速增长，调控失灵。为划清中央政 府与地方各级政府财权、事权，于是冇了分税制。它的理论依据是：“中央政府和地方政府作为不同的主体，分别在一定范围 内提供满足社会成员不同偏好，公共产品，其行为口标存在着明显差异，并非所 有

2、的公共产品都应当曲一级政府（中央政府）统一提供，而应当分别由中央政府 与地方齐级政府分层次提供，才能有效地满足全社会的公共需耍。政府需要分级, 分级需要分权，这是分税制的基本理论依据。”经过这十一年的运行，分税制后所取得的巨大成就和意义、弊端与不足逐步 显现出来。“无论是相对于构建与市场经济相适应的现代财政管理体制，还是在 更为科学地划分中央与地方财政关系基础，提高财政收入占gdp,中央财政收入 占全国财政收入两个比重而言，都是值得称道的。”尤其是中央对经济的调控能 力，对不同经济发展水平的地区、以及关系国计民生大事的专项传移支付的财政 制度，发挥着缺一不可的作用。但是，分税制在税收管理上浩繁

3、复杂，征纳双方 手续繁琐，浪费人力，增加税收成木，增加纳税人的纳税费用。税种与级次对应税模糊按管理和使用权限分类，它分中央税和地方税。按不同行业和征收环节设有 二十来个税（费）种。有的税种属屮央税，有的税种属地方税，还有的税种属屮 央与地方共享税。共享又分二级、三级或四级。政府或财政也分几级，税种与级 次对应。每个纳税户都包含几个税种，对应几个级次。同等税种的纳税户或因所 冇制性质不同，隶屈不同级次。其至同一类型同样税种的两家企业，又因为开办 时间不同，一个所得税纳国税局，一个所得税纳地税局，概念与逻辑相悖。征收 机关的设置，只分清屮央与省级间，对省级以下财政体制、税种分收或因改革需 逐步渐进

4、而未被关注。所谓地税局，又是省、市、县、乡多级征收机关的混合体, 税种与级次分设界定不清。作为弥补，基层地税机关每月的税收任务又执行着它 的上一级的计划、调度，哪级政府多少，哪个税种多少，这又使前置的按税种划 分成为多余。巅来倒去，给人感觉一头雾水，降低了税收工作透明度。税种设置的重叠税种，税率的设置是分税制度屮的重要内容。尽管一部分在分税制改革前原 本已有，但有儿个是作为分税制的实施所作铺犁。这也罢了，而能包含一个广泛 的税基，纳税人又能接受，征收机关操作起来也方便，那是最好不过，但实际不 尽然。目而，我国国、地税管辖设有二十来个税（费、金）种。逐个分析，其中 几个小税（费、金）种显得多余，

5、表现在同一计税额上几个税（费、金）种反复 计征。如卬花税、文化事业费、城帀维护建设税、教育费附加、房产租金收入的 营业税等。这些税种很少能独立开征（不增加纳税面），附着主税种。所计税额 只占税收总额很小一部分，却耗费较大的征管力量和征管费用。印花税税额小于税收总额的1%,帐本，权利证书件/ 5元，合同资金额的万 分之五、力分之三。纳税人、收税人嘴上不说，但心里感觉不到它的神圣， 倒象顺手拨几棵小葱，小家子气。文化事业费率3%,所对应的娱乐业已是20% 的税率，加城建税、教育费附加等近28%。这么高的税率，纳税人才不会乖乖地 交呢！无论你税务机关用什么狠招、税管员多么铁面无私也是做不到的。还有以

6、 房租收入计算的房产税，12%的税率，同步再按5. 5%计算营业税、城建税、教育 费附加。多税种表面看可多收税，实际中城市房屋出租的收税面还不到应税面的 10%。而城建税、教育费附加，两个税种的税额也只占税收总额的约5%,其工作 延伸量占地税工作量的近30%,直接使整个税收工作复杂了近40%,而繁杂涉及 面至纳税人达80%。颁布这些税种时，我国一般居民月收入还只几十元，现在较 多上千或几千元，时过境迁，税收制度也应与时俱进。以目前我国社会、经济发 展趋势，“角币”“分币”都退出了流通领域，那么这些小税种是否也该退出税 收领域？保留多少个税种并不等于能保证税收多少。国家税法是一个大的框架， 在这

7、个框架内，各地税收机关都会根据本地实际情况去掌握一个“度”。这根绳 稍绷紧点，所收税款足可以抵上这些小税种税款。如果说影响了税基，也可将某 个涉及而广的税种的税率或税额/单位捉高一点弥补。概括地说，除所得税种外, 一种应税行为只设亠个税种的原则，或一个相对的计税额内，为保持一定的税基, 可适当提高主税种税率，而不是重复一个或多个税种附征。税收职能与财政职能儿十个税（费、金）种，儿十种所有制形式，五级财政体系。且某个税种向 哪级财政划分，某个税种分哪几级共享，没有规律可遁，没有逻辑可言，也没有 原则约定，想怎么划分就怎么划分（不指个人）。一个纳税户每月一笔税款都要 分解成几十个数据，大量的税收工

8、作人员每天埋头于这些数据中，没有人问为什 么？几十种对应关系，十几种法律文书，上百种税收表格，需要大量的税收工作 人员来分清头绪与操作（或电脑操作）。2005年6刀底，某市一个地税城市分 局在岗108人，实际一线收税的专管员才48人，比例不足50%,大量人员充塞 在机关。而纳税手续z繁琐同样如此。由于一种应税行为分设几个税种，一个税种分 缴儿级政府，一个国、地税共管户的多个税种，每刀、每次、每个税种都要单打 一份税单（银行划帐如此，现金则用大量汇总缴款书分别入库），造成大量税单 在税务、银行、纳税人手中转移。下面是2005年几个小规模建帐户全年纳税与 税单：国税 单位：元针棉织品批发第二副食批

9、发靓洁生活购物精益眼镜全年税款1235.21464.51035.61267.4全年税单16份16份16份16份地税单位：元针棉织品批发第二副食批发靓洁生活购物箱益眼镜全年税款131. 11168. 40112. 36146. 52全年税单53份52份54份57份多税单原自于多税种，多税种却与纳税户规模大小，涉税项目多少不成必然, 它來口于财政支出的多项目。而所有公共支出应屈于财政预算，与税收职能及纳 税义务风马牛不相及。重叠的税种设置，而税种又一分为二、一分为三的缴、 收方式必然造戍企业财务人员的大量工作时间，税务工作人员、银行工作人员都 重复着一种低效劳动。有湘关资料表明，“我国的税收成木约

10、占税收总额的4. 7 %,发达国家一盘占12%”，我国高出三个百分点。但据我们所知，各地税 收机关人员开支加办公经费占所收税额10%左右。这说明，低效的分税体制以 及税收职能与财政职能不分是税收高成本成因z，每个税收工作者及每个纳税 人必须面对。我国已有一个庞大的税务机关，还有一个庞大的财政机关。分税制 应当体现这样一种原则：多税种对多级次的再分配的冗杂与繁琐，只限于在税务 机关，纳税义务履行在纳税人，税收拨用在财政机关。取之于民用之于民罢，用 于城市维护建设、教育、文化事业、工会费、防洪金、残障金也罢（地方税、费 种），等等、等等，都屈于财政职能范筹。把财政预算职能混同于税收职能，并 延伸出

11、这些重叠税种，让千百万纳税人，以及广大税收员额外干一份与其职责毫 不相干，且一个普通财政人员轻松就能搞定的工作，这是税收政策制定思想上的 偏差。形象地说，你纳税人、收税人纳了税干了活，再麻烦分派这些税的用途吧, 我（政府或财政）难得数钱呢，如此比喻，今后是否还有国防基金，公安基金， 消防基金等若干个税种尚可开征？虽然它在相对于规范部门收费而言仍是一种 进步，但不应是税制改革的方向。归纳起来，属于全国性的公共支出在财政部预 算，区域性的公共开支属地方财政机关，国家不能因为有什么样的支出就设置什 么样的税种，地方性支出同样在按比例划分的税中。小税额分缴，征纳双方尴尬如前所述，一个纳税户包含多个税种

12、，按照分税制原理，分缴各级政府，这 由国税局、地税局两个机关完成。对一个国、地税共管户來说，不论其规模大小 税额多少，向两个税务机关纳税，这似乎说不岀味来。连我们常年收税的税管员 操作起来也挺别扭，还只能口圆其说，这是中央政府与地方各级政府分灶吃饭。社会文明发展或管理趋势应是简洁、高效、低耗，多个部门，繁杂一份工作，纳 税人就要多应付一个部门管理。把一个纳税人缴纳的“一份”税，人为地分“两 份”，向两个税务机关缴纳，异或把一个税管员收若干个纳税户的税看着一份工 作，现在却安排两个人（国、地）去做，这增加就业岗位？我们在实际工作 中常遇到这种情况，下面是2005年3月的几户纳税申报，见图表：国税

13、 单位/元名称纳税申报收入明细表发票留存表会计报表金业所得 税报表税款科锐公司2份2份2份2份2份35.3莲业公司2份2份2份2份2份10& 00靓洁购物2份2份2份2份2份11&60合计30份报表261.9地税 单位/元名称城建税报教育费附加个人所得印花税巾房产税土地使用会计报表资金流量税款表报表税报表报报表税报表报表科锐公司2份2份2份2份2份2份2份2份3. 53莲业公司2份2份2份2份2份2份2份2份10. 80靓洁购物2份2份2份2份2份2份2份2份11.86合计48份报表26. 19要提醒的是，这税款一栏还把多个税种加到一起。不难看出，国税、地税这 个报表、那个报表

14、一小叠，税款却其微。作为税务机关述不论税额多少，涉及到 多少个税种、就要打多少份税单。地税似成摆设、纳税户的纳税费用（税款以夕卜） 也水涨船高。耗费人力、财力、纸张。对这些报表，税务机关却述要整理、存档。 机关多了个纸堆，税收少了实际意义，与税的立法精神一一较少的税收成本、收 较多的税一一相悖。分税制的广种与薄收从理论上讲，复杂的分税制度也应是税收管理上的一定深度。而现实相反， 最能体现税收深度的个人所得税，很多国家的60%以上来自富人阶层，我国的 60%以上却来自工薪阶层。而体现税收广度的小规模国、地共管户，城市房屋出 租、私房装修等的管理，我国税收机关却力所不能。是普遍的税收环境，是广泛

15、的社会基础：不按实名开设帐户；不按实际办理合法身份；消费者消费时不索取 发票；为租金低一点，承租人与出让方一同蒙税务机关，如此等等，都会造成税 务机关对纳税主体收入的难以监控，并非税务机关不想作为。我们的税收深度是在“分税”上，使一线收税人员的大量工作时间忙于一般 性工作。以一个月二十个工作日计算，非税收工作吋间近50%,被那些奇怪的分 解、汇总、共享、划分等数据，资料文件、政策法规、开会检查、学习考试所占 用。而税款是等不來的，至少对部分纳税人是如此。大量的税款收回耍靠税干业 务能力的精研，工作作风的踏实，勤政的辛劳力、政策的说服力、道徳的约束力、 法律的震慑力。事实上，地税机关对以缴纳增值

16、税为主，大部分小规模共管户没有约束力。 除较大的企业、公司、繁华地段的临街铺而等述能收到税外，其收税而不到国税 收税面的40%。2005年，某市一个行政区在工商部门办证的大小规模增值税纳税 人约一万，缴纳国税的约八千，而缴纳地税的不到四千。前面列举的几家企业之 所以按月申报地税，那是因为建帐类公司、挂靠类集体户，每月能省去几百元的 工商管理费（工商只收个体管理费）。政府每个部门也都是选松土挖，能收到钱 的、效益好的、坐落临街显眼纳税人，工商、公安、消防、文化、国税、地税、 卫生、技监、城管十多个部门轮番上。而对隐蔽的，不显山露水的，刁钻的纳税 人，每个部门又缺乏有效的监管。当一种法律不被人理解

17、的时候，这种法律执行起来就会打折扣。尽管它代表 国家的意志，那也是操作程序有缺陷或不便于操作，或操作成本过高。基层 地税机关总不能天天强制执法，那样做只能是劳民伤财、得不偿失。如今向法制 社会演进，更提倡和谐与共，每个税管员每年都要对欠税者发多份“限期改正通 知书” “限期纳税通知书”，以及“送达回证”。按程序要求法律文书送达当事 人，但执行起来只能是慎z又慎。分税制的分收，对大多数小规模共管户而言， 事实上只一家国税在收，地税想收却乂面太广，征管力量有限，多少显得无奈。 这也应是情理之屮，地税与国税比，征管人员少30%,税收业务复杂12倍， 加地税纯管户，管辖范围却大40%,常常一个税收员分

18、管一大片，几百个纳税 户。大型共管纳税户毕竞是少数，难的共管户又缺乏执法力度，小的共管纳税户 所收的税款却又不抵税收成本。争级次吵比例的效量每个地区、每个城市的税收都涉及到五级财政。除中央一级划分明确外，省 以下四级财政对税种而言都处于一种模糊状态。省级政府、地市级政府、县区级 政府、街乡级政府与国、地税机关之间，地方政府上下级之间经常处于搏弃、胶 着、斗智、斗法状态。级别高的政府理所当然地要求税收机关严格税收级次，不 得混级混裤，作为税收纪律每年重巾。而基层政府则会千方百计把不屈本级次的 税款混划过来，以政府行为、部门行为演绎着小集团利益的活剧。有一个市政府 这样要求地税机关，规定纳税人用哪

19、级政府地名，有关税种就划分哪级政府。如xx市工厂、xx县商店、xx区公司等。这当然不错，但这一来分税制岂不又 受工商部门肘制？税收任务对各级政府而言都代表着政绩，能搏都会去搏，完成 得好，政府、部门、个人均沾光。湘潭日报2005年9月10日载：“某乡 2004年花20%50%的买价买回税款120万，而该乡实际税收只有30万”。也 曾有这样一个街道办事处，通过领导与地税机关个人行为，95、96、97连续三 年每年炒回税款上百万。这在税收上叫甲地税入乙地，甲级次划乙级次。虽然税 款仍屈政府，但其屮的猫腻局外人说不清，道不明。为完成任务，99年底一个 地税所到国税所抄冋税款二十力，为完成任务，也曾寅

20、吃卯粮预缴税款。这其中 总有利益权衡取其功，只是税收失去了木来意义。而一些欠发达城市街、农村乡、 相对而言逊色许多。本來分税体制中，同一城市的地方政府上下级次间、同级政 府同级次间的税收权限，税种划分常常难以明确界定，混级混裤在所难免。而基 层政府对税务机关的工作经费返回也没冇一个约定比例，靠人为因素操作，毕竟 会有高有低，这乂成为税务机关与地方政府交换筹码。搏弈的过程表现的是领导 者的智慧，而不完全代表地区间经济形势的优劣，也不完全代表税收工作的好坏。 这叫多个税种、多个权限、多个级次纠缠一起，扯不清，理还乱。简化分税制度的设想分税制的初衷是划清中央政府与地方各级政府间财权、事权。分税制的核

21、心 是税款按级次再分配。分税制的方法是以税种来标明税款走向。能否换一种简便 直观的方法，改按税种划分为按比例来划分税收呢？解读分税制运行十来年之情 形，体会运行之间的相对性，那就是屮央、省、市、县各级政府税收所占税收总 额的份额。把税收比作100,中央约占60,省级占10,市级占10,县级占20。 当然，这只是一个概念，这一比例还有待充分论证。关键是不同经济发展水平的 各地区，因一二三类产业构成不同，引起国税与地税收入的比例不同，造成现冇 的利益格局调整一亠能否接纳这亠理念，按这同一比例划分。在这之前应较为规 范地划分或调整政府（财政）级次，屮央级、省（市、区）级、地市（州）级、 县（城市区）级。乡（镇、街）级只能作为县（区）级一个整体，不能再享分税 权，否则，村（居委会）级也参与分羹，又可能乱套，庄严的税收如同儿戏。为 防患地方政府挤占屮央税收，或各级政府间相互挤占，这一比例，一经确定， 将是指令性的。全国所有征税机关（全文观点、不含关