陈振民 第十二章 第二节

1、第二节第二节 当代政府治理的新工具当代政府治理的新工具主要内容主要内容v 政府工具的分类政府工具的分类v 市场化工具市场化工具v 工商管理技术工商管理技术v 社会化手段社会化手段政府工具的分类政府工具的分类 荷兰经济学家科臣最早试图对政府工具加以分类，他着重研究，是否存在一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理处64种一般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具化的起源和影响加以理论化探讨。 美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨拉蒙推进了他们的讨论，增加了开支工具

2、盒非开支性工具的类型。 著名政策分析家狄龙将政府工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。政府工具的分类政府工具的分类 胡德在政府工具中提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政府工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。 麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政府工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。 英格拉姆等人也做出了一个类似的分类，将政府工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。 加拿大公共政策学者霍来特和拉梅什在

3、公共政策研究一书中，根据政府工具的强制性程度来分类，将政府工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类。这种分类框架更具解释力、更合理。政府工具的分类政府工具的分类 欧文E休斯在公共管理导论一书中认为，绝大多数的政府干预往往可以通过四方面的经济手段得以实现：（1）供应；（2）补贴；（3）生产；（4）管制。 林德和彼得斯认为政府工具室多元的，包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约等。 戴维奥斯本和特德盖布勒在改革政府企业精神如何改革着公营部门一书中对当代政府所使用的工具（他们称之为政府箭袋中的箭）进行概括，分为三类共36种，包括传统类、创新类、先锋派类。（具体见书P507-P

4、508） E.S.萨瓦斯在民营化与公私部门的伙伴关系一书中，将公告服务的提供制度分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务等。政府工具的分类政府工具的分类 詹姆斯W费斯勒和唐纳德F凯特尔在行政过程中的政治一书中，将政府工具分为“直接行政、补助金、合同、管制、税式支出和贷款项目”等。 萨拉蒙等人在政府工具：新治理指南一书中，将政府常用的政治管理工具分为“直接行政、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款担保、保险、税式支出、收费、用者付费、债务法、政府公司、凭单制”。 作者认为，可以将基本的政府工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化的手段。市场化工具市场化工具

5、 市场化工具是指政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务目的的具本方式。v 民营化v 用者付费v 合同外包v 特许经营v 凭单制v 分散决策v 放松管制v 产权交易v 内部市场民营化民营化 民营化的概念 民营化是指将原先由政府控制或拥有的只能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国有企业。其中最典型的做法是将国有企业一半以上的股票出售给私人或全部直接了当地出售给私营企业。 民营化的实践 (1)英国的实践。 撒切尔及其改革的后继者主要采用了主要采用两种方式： a.采取向公众出售股份的形式，实现国有企业的撤资。 b.通过特许竞标、合同承包，

6、鼓励私人部门提供可市场 化的产品或服务。用者付费用者付费 用者付费的概念 公众在消费政府提供的公共服务时适量缴费。 用者付费的优点 （1）能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费。 （2）无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害。 （3）可以使价格真正起到信号灯的作用，即市场机制在公共服务领域得以有效应用。 （4）增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。 西方国家在许多服务领域采用用者付费工具合同外包合同外包 合同外包的概念合同外包的概念 把民事行为中的合同引入到公共管理的领域中来，以合同双方当事人协商一把民事行为中的合同引入到公共管理的领域中来，以合同双方

7、当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其他组致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其他组织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么，然后依织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫。合同外包被视为提高服务水平又照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫。合同外包被视为提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段。缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段。 竞标一般包括四个步骤：竞标一般包括四个步骤： （1 1）先确定有哪些公务可以承

8、包出去让私营公司承担，也就是私营公司有多少）先确定有哪些公务可以承包出去让私营公司承担，也就是私营公司有多少投标机会投标机会 （2 2）私营公司提出应标书，以多大的成本、什么样的质量来提供何种服务）私营公司提出应标书，以多大的成本、什么样的质量来提供何种服务 （3 3）如果所涉及的服务涉及定价问题，私营公司也必须向政府作出明确的定价）如果所涉及的服务涉及定价问题，私营公司也必须向政府作出明确的定价意向意向 （4 4）在上述步骤的基础上，由政府决定该项服务由哪家公司承包。）在上述步骤的基础上，由政府决定该项服务由哪家公司承包。 合同外包的优点：合同外包的优点：a.a.对一系列政府的日常活动能够来

9、说，合同外包远比政府对一系列政府的日常活动能够来说，合同外包远比政府直接提供有效；直接提供有效；b.b.在公平性上，在妥善管理的情况下，任何想投标的承包方在公平性上，在妥善管理的情况下，任何想投标的承包方都有平等得到的机会，受到投标者的欢迎。都有平等得到的机会，受到投标者的欢迎。 特许经营特许经营特许经营的概念 指由公共部门授予私人企业经营和管理某项公共事业的权利，通过特许协议明确双方的权利和义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。特许经营的根源可以追溯到古希腊和古罗马时代。在近代西方委托经营方式就大量应用于港口、运河、桥梁、铁路、供水、照明、城市交通等公用设施的建设。凭单制凭单

10、制 凭单制的概念 是指一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具，是“政府部门给予有资格消费某种物品和服务的个体发放的优惠券”。 凭单制的特点 （1）凭单制是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴。 （2）凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非生产者。 （3）凭单通常采用代金券的方式而非现金。 凭单制的优点 （1）是消费者成为安排者，通过消费者的自由选择，使那些无法精确描述的服务获得关于满意的标准。 （2)最有利于培育竞争，由此实现经济效率和效益。凭单制凭单制（3）允许生产者规模独立于安排者规模，进而允许生产者规模最优化，最终实现规模经济。（4）消费者直接向生产者购买物品

11、，收益和成本直接关联。（5）对消费者回应高。（6）对低收入和少数民族群体具有特别的好处，最有利于促进获取服务的机会平等。（7）尽管要求政府的持续支出，但允许相对小的政府雇员。 凭单制的缺点 包括成本和效益问题、公平问题、“撇脂”现象（即服务提供者选择最好的或者唾手可得的顾客的倾向）、信息不对称问题和政府限度问题。分散决策 分散决策的概念 是指分散和权力下放的过程，其主要目的是通过公共组织政治和执行的分离赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级单位或组织能够更加独立，能够自由的与其他组织进行竞争。分散决策通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。 这种方法既涉及中央与地方的关系，又涉及政府部

12、门内上下级之间的关系。前者的典型是没有联邦政府向州和地方政府放权，后者的典型是英国的“下一步行动方案”和新西兰的公司化改革。放松管制 放松管制的概念 是指在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多自主权。 放松管制的效果（以美国为典型） （1）收费水平下降 （2）收费种类、收费体系发生了很大的变化 （3）服务多样化，消费者能够选择价格与质量相结合的多种服务 （4）企业内部效率有了提高 （5)政府用于管制的开支减少产权交易产权交易产权交易的概念 产权指的是人们操作一项事务的排他性权利，它由使用权收益权和让渡权等组成。因此，产权交易和变更并

13、不是产权整体的转让。事实上产权的划分月明细，就越能发挥处产权的整体效益，所以只有实现产权的明晰与重组，最大限度地发挥出产权所有者的积极性，才能实现资源配置的最大化。这种方法最早是在渔业方面使用的，现在许多国家用这种方法来控制有害物的排放。内部市场内部市场 内部市场的概念 广义的内部市场是指任何把生产和购买职能向分离的公共部门改革。 狭义的内部市场是指对行政部门自身提供的某种服务供自己使用的模式进行改革。 内部市场将提供公共服务的公共部门人为地划分为“生产者”和“消费者”两个角色，或促使内部组织之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。 英国公费医疗拨款制度改革工商管理技术工商管理技术v全面质量管理

14、v目标管理v绩效管理v战略管理v顾客导向v标杆管理v流程再造全面质量管理（全面质量管理（TQM） 全面质量管理的概念 以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种管理，其目的是通过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功。其内涵包括：a.对全面质量的管理；b.全过程的管理；c.全员参与的管理；d.科学的管理。 全面质量管理的特点 （1）TQM追求质量第一和为顾客服务，以达到大家收益和预防性管理，质量是组织管理工作的重点和中心环节。 （2）TQM被广泛应用于公共部门的管理之中。通过应用TQM可以改进政府管理，提高服务质量和改善政府形象。目标管理目标管理 目标管理的概念 是指用工参与式的目标设

15、置、实施和评价等活动来管理组织的一种方法。目标管理是一个由多种要素组合起来的综合体，目标的作用仅仅是一种手段，一种达到有效管理的手段。 目标管理的特征 （1）面向成果的管理 （2）分权与自我控制的管理 （3）参与式管理 目标管理的优点 （1）目标管理以目标为基础，实行按成果为中心的人事考核制度，是提高组织绩效的有效方式。 （2）目标管理能够激励工作人员的积极性，加强组织内部信息沟通，有利于整合组织内各种力量，改善各种关系，为实行组织的最终目标而努力。绩效管理绩效管理 绩效管理的概念绩效管理的概念 是指利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置和优先顺序的安是指利用绩效信息协助设定同意的绩

16、效目标，进行资源配置和优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告符合目标的管理过程。排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告符合目标的管理过程。 绩效管理过程绩效管理过程 （1 1）绩效评估：可以是组织的绩效、计划的绩效和个人绩效。是根据反馈的）绩效评估：可以是组织的绩效、计划的绩效和个人绩效。是根据反馈的信息，管理者要对不同的部门、岗位及个人的绩效做出评价。信息，管理者要对不同的部门、岗位及个人的绩效做出评价。 （2 2）绩效衡量：为了进行绩效评估，管理者必须设计出一套足以衡量组织目）绩效衡量：为了进行绩效评估，管理者必须设计出一套足以衡量组织目标实现的指标系统。标

17、实现的指标系统。 （3 3）绩效追踪：指对组织的绩效进行持续性的检验、记录和考核，以作为改）绩效追踪：指对组织的绩效进行持续性的检验、记录和考核，以作为改进组织绩效的基本依据。进组织绩效的基本依据。 绩效管理的意义绩效管理的意义 （1 1）作为一种诱因机制，将绩效与奖惩联系起来，有利于调动员工积极性、）作为一种诱因机制，将绩效与奖惩联系起来，有利于调动员工积极性、主动性和创造性。主动性和创造性。 （2 2）在组织运作和管理上进行成本和效益的考虑，是一种有效资源配置手段。）在组织运作和管理上进行成本和效益的考虑，是一种有效资源配置手段。 战略管理战略管理 战略管理的概念 是指管理者有意识政策选择

18、、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为。亦指制定、实施和评价使组织目标能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 战略过程模式（纳特和巴可夫） （1）根据环境发展趋势、整体方向及标准概念描述历史关联因素 （2）根据现在的优势与劣势、未来的机遇与威胁来分析判断目前的形势 （3）制定当前要解决的战略问题议程 （4）设计出战略选择方案以解决需要优先考虑的问题 （5）根据利害关系和所需要的资源评价战略选择方案 （6）通过资源配置和对人员管理贯彻需要优先考虑的战略顾客导向顾客导向顾客导向的概念 以顾客为中心，即从顾客的角度开展和提供公共服务，以顾客满意为基本精神，以社会和顾客的期待为理想目

19、标。相对于政府而言的顾客，一是指公共物品和服务的最终使用者；二是相对意义是哪个的顾客，即公共物品和服务供给过程的参与者。作为一种政策工具，顾客导向技术要求公共机构像管理其他资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，针对顾客的需求生产和提供公共物品额服务。标杆管理标杆管理 标杆管理的概念 标杆是一种业绩标准，是一个认识引进最佳实践，以提高绩效的过程，是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平（标杆）的过程，并尽量了解它们是怎么达到那种水准的做法和程序得以运用到自己的组织机构中。 标杆管理的内涵 （1）标杆管理不是一个简单的比较研究，不只看得出结果的数据，更注重借鉴、适应、采用他人的方

20、法。 （2）不是简单的抄袭其他组织的做法，而是经过分析、理解和调整将先进的经验与自己的特点相结合而进行借鉴。 （3）不是单纯的绩效评估和业绩测定，是给组织用于改进工作程序的数据基础 （4）不是静止的，出于工作的需要，应将获得的知识、修改了的任务和已经发生的机构变化融为一体。流程再造流程再造 流程再造的概念 再造是对公司流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。 流程再造的优点 （1）可以提高提供公共服务和物品的效率和质量 （2）帮助组织应对风险和变化 （3）是一种鼓励个人创造性的新途径，是组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生存 流程再造的缺点 公共部门的成本难以量化，难

21、以评估提高服务和降低成本的比例关系，与企业相比，在政府机构中打破部门界限和壁垒难度更大。社会化手段社会化手段v社区治理v个人与家庭v公私伙伴关系v志愿者服务v公众参与及听证会社会化手段社会化手段v社区治理社区治理社区治理的概念 是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理的优点： （1）不花或很少花政府的钱 （2）调动公民的积极性社区治理作为一种政策工具，往往只能作为一种辅助工具来使用社会化手段社会化手段v 个人与家庭个人与家庭 在任何社会中，家庭和个人都提供了无数的

22、物品与服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用，尤其是在提倡“小政府，大社会”的当今现状中。 作为一种政策工具，家庭可以做好政府无法做或做不好的许多事情，减少政府负担，但只能作为辅助工具。v 公司伙伴关系公司伙伴关系 公司伙伴关系的定义（三个层面） （1）广义上指的是公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排 （2）它指一些复杂、多方参与的并被民营化的基础设施项目 （3）它指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进行的正式合作。社会化手段社会化手段 公司伙伴关系的典型形式公司伙伴关系的典型形式 （1）租赁）租赁/购买购买-建设建设-经营经营 （2）建设）建设-转让转让-经营经营 （3）建设）建设-拥有拥有-经营经营 公私伙伴关系的优点公私伙伴关系的优点 （1）可以利用民间资本弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施）可以利用民间资本弥补政府资源的不足，