水产养殖发展与法制建设--专业论文

1、水产养殖发展与法制建设江毅海（福建省海洋与渔业局福建福州350003）摘要：水产养殖业法制建设问题正日益受到社会各界的关 注。本文简要分析我国水产养殖业发展存在问题，以及目前几个 主要养殖管理制度的实施状况，并对今后的法制建设提出对策措 施。关键词：水产养殖；法制建设水产养殖发展现状进入九十年代以后，全国各地掀起发展水产养殖业的热潮， 水产养殖进入一个全面快速发展的新阶段，成为繁荣渔区经济， 增加渔农民收入的主要途径。但是随着产业的高速发展，一些深 层次的问题慢慢凸现，成为制约我国水产养殖业发展的瓶颈：1渔民“失海”严重。由于城乡经济快速发展，一些水产 养殖场、育苗场的水域、土地被征用，生产者

2、的合法权益得不到 有效的保护，渔区、农村的安定稳定受到威胁。如福州市港口和 临海工业区等建设发展需要，罗源湾、长乐松下、福清江阴等部 分海域、滩涂区域划为工业区，养殖业要退出传统生产区域。2、水域滩涂资源使用权纠纷大量发生。由于缺乏科学统一 规划，乱开发、乱占用水域滩涂的现象十分严重，使用权不明确, 纠纷大量发生。3、产品质量安全问题突出。由于水产养殖产品质量保障体 系不健全，养殖生产者的质量意识不高，养殖过程中滥用渔药和 饲料中添加违禁成份的现象屡有发生，造成产品的药物和有害物 残留超标问题比较严重，水产品食用安全下降，近年我国水产品 出口多次因质量问题受到欧盟、日本等国家和地区的限制。4、

3、种质退化明显。水产人工育苗处于无序的竞争状态，以 大黄鱼人工育苗为例，近年来，由于大黄鱼养殖发展迅速，苗种 供不应求，在效益的驱动下，各地竞相投资建场，培育苗种，在 2000年，福建省大黄鱼人工育苗场达到432家，而且80%集中 在宁德地区，其结果由于育苗场家过多，生产供过于求，造成资 源严重浪费，生产布局严重失衡，生态环境遭到破坏；而且由于 育苗场互相争夺大黄鱼亲体，加大捕捞力度，造成大黄鱼亲体物 种的严重退化，按常规，大黄鱼性成熟需要2-3龄，个体在1 斤以上，而现在大黄鱼不到1龄，且个体150克就出现性成熟。 罗非鱼和河蟹等品种退化比较明显，造成成活率低，生长速度慢。 南美白对虾的育苗技

4、术虽已突破，但由于缺少科学的育苗规范和 标准，苗种总体质量不高。中国对虾、贝类等的良种选育，特别 是抗特定疫病品种以及速生长品种的培育、选育滞后，基本上还 是以野生种为主。此外，我国的水产原、良种场数量不足，优质 苗种的生产能力不够，满足不了出口品种养殖的需要。5. 养殖病害严重。目前，对虾、鳗鱼、扇贝、河蟹、海水 网箱养殖鱼类等品种养殖病害较为严重，病害种类多、危害大、 突发性强、流行时间长。据估算，全国因病害造成的养殖产品损 失每年近百亿元。6. 养殖水域污染加剧。我国重要的养殖区大多分布于沿海 港湾和河口的附近水域，这些水域也是陆源污染物和海上排污的 主要受纳场所，随着沿海经济的快速发展

5、和城市化进程的加快， 大量的工业废水和城市生活污水等不经处理或不按标准处理即 排入水域，使一些近岸海域和内陆水域受到严重污染，海域赤潮 灾害频发，污染事故不断发生，直接影响水产养殖业的生存和发 展。二、主要养殖管理措施及实施状况分析1986年我国第一部调整渔业活动的基本法一一渔业法将“国家对渔业生产实行以养殖为主的方针”，以法律的形式确定 下来，并确立了养殖使用证制度为我国水产养殖业的基本管理制 度,标志着水产养殖业开始进入依法治渔的新时期。2000年全国 人大常委会根据我国渔业发展和渔业法的实践，对渔业法进 行了修改补充，特别是在养殖管理方面，新渔业法更加强调 了国家对水域利用进行统一规划；

6、拓展了养殖证发放对象，将养 殖证发放对象由原来的全民所有制和集体所有制单位扩大到单 位和个人；明确把重要养殖水域的保护作为地方政府的一项法定 义务；增加了对水产苗种、养殖用药、投饵、病害防治、养殖用 水、排污等生产行为的规范，突出了养殖规模控制和养殖生产各 个环节的管理。目前，我国水产养殖的管理主要有以下制度：1、养殖证制度。养殖证制度是稳定养殖水面经营管理制度 的重要基础，是维护渔民切身利益的重要保障，也是养殖业管理 的一项核心制度。1986年渔业法确立了养殖使用证制度， 但由于重发展，轻管理的思想普遍存在，全国各地只有少部分地 方开展此项工作，发出少量的养殖使用证，据资料显示，截止 200

7、0年，全国仅核发养殖证31万本，发证面积157万公顷，占 养殖面积的25%。2000年新修改的渔业法第二章第十一条 规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的 水域滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有 的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政 主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该 水域滩涂从事养殖生产”。2002年4月，农业部组织召开全国实 施养殖证制度工作会议，并印发完善水域滩涂养殖证制度试行 方案的通知（农渔发【2002】5号），在全国范围内全面实施 养殖证制度.目前养殖证制度正在全国各地全面实施中，各地涌现出一些成功 的典

8、型，促进养殖证制度的实施步伐，但是由于在法律规范、有偿 制度建立、经费投入、规划制定等原因，制度的实施受到影响。2、苗种管理制度。苗种管理制度是保护和合理利用水产种 子资源，加强水产品种选育和苗种生产、经营管理，提高水产苗 种质量，维护水产苗种生产者、经营者和使用者的合法权益，促 进水产养殖业持续健康发展的关键。2001年12月10 h,农业 部于第四号令颁布水产苗种管理办法、对种质资源保护和品 种选育、生产和进出口管理、检验检疫等作出相关的规定。目前部分省市区已陆续开始实施水产种苗生产许可证制度， 核发种苗生产许可证。但是对于苗种的进出口管理，育苗和养殖 业主认为：向境外提供和从境外引进水产

9、种质资源以及重要水产 苗种的进口、出口由农业部审批等规定不适合产业的发展，苗种 生产的成本大大增加。3. 水产养殖产品质量安全管理制度。水产养殖产品质量安全管理制度是提高养殖水产品质量安全水平，保护渔业生态环 境，促进水产养殖业健康发展的重要手段。2003年9月1日， 农业部以第31号部令公布水产养殖质量安全管理规定，该规 定主要内容有：水产养殖用水应当符合农业部无公害食品海 水养殖用水水质或无公害食品淡水养殖用水水质等标准， 禁止将不符合水质标准的水源用于水产养殖。使用渔用饲料应当 符合饲料和饲料添加剂管理条例和农业部无公害食品渔用 饲料安全限量。鼓励使用配合饲料。限制直接投喂冰鲜（冻）饵

10、料，防止残饵污染水质。使用水产养殖用药应当符合兽药管理 条例和农业部无公害食品渔药使用准则。使用药物的养殖 水产品在休药期内不得用于人类食品消费。水产养殖单位和个人 应当填写水产养殖生产记录等。目前，该制度中的水产养殖用水质量监测、养殖生产记录、 养殖专业人员培训准入、养殖疫病报告、渔药使用环节执法等工 作正在逐步开展之中。4水生动物防疫管理制度。水生动物防疫管理制度是加强 水生动物防疫工作的管理、预防、控制和扑灭动物疾病，促进水 产养殖业发展，保护人体健康的重要手段。2000年农业部畜牧 兽医局和渔业局联合下发了关于进一步加强渔药管理和水生动 物防疫工作的通知（农牧药发2000 26号），根

11、据文件要求， 各级渔业行政主管部门负责组织实施水生动物防疫检验工作，对 水生动物防疫执法人员进行培训和资格审查。实施上述养殖管理法规对养殖业规范发展意义重大，但在实施中还存在以下问题:一是立法滞后。与海洋捕捞业相比较，水产养殖业的法制 建设起步慢。1986年渔业法颁布时，虽然确立了水产养殖 证制度，但没有出台配套相关的法规规章，长期以来，政府和渔 业行政主管部门对水产养殖的职能主要是以发展生产为中心的 宏观管理，直到进入九十年代以后，随着水产养殖业的快速发展, 深层次问题的慢慢凸现，养殖法律制度建设才逐步被重视，并在 近三、五年内取得一些进展，如近年来制定并开始实施养殖证制 度、苗种生产许可证

12、制度、养殖产品质量安全管理制度等，但是， 这些管理制度依据的法律法规的地位低，影响执行的效果。如养 殖证管理制度依据的是农业部制定的完善水域滩涂养殖证制度 试行方案，这还只是规范性文件；苗种生产许可证制度依据的 是农业部制定的水产苗种管理办法；水产养殖产品质量安全 管理制度依据的是农业部制定的水产养殖质量安全管理规定。 此外目前养殖证制度实施还存在着法律规范出现冲突（养殖使用 证和海域使用证、土地承包证的法律关系不清）以及水域滩涂养 殖有偿使用制度没有建立等问题。二是执法滞后。立法滞后、管理和查处相脱节，使水产养殖 的各项管理制度难以迅速有效的开展，难以做到有法可依，更谈 不上执法必严，违法必

13、究。三是渔政执法队伍力量较弱，手段落后。长期以来，渔政执 法的重点主要放在自然资源（重点在海洋捕捞）的管理上，有的 地方到目前为止还没有设立水产养殖执法管理机构，没有开展水 产养殖管理活动。是管理体制不顺。目前在渔药、水产养殖饲料和水生动物防疫管理方面，主要法律依据是兽药管理条例、饲料添加剂 管理条例、动物防疫法等，但这些法律法规的执法主体是县 级以上畜牧行政主管部门，而畜牧部门对渔业发展政策、产业发展状况、水产养殖业务知识等缺乏了解，难以行使其应尽的职能, 造成渔药、水产养殖饲料和水生动物防疫成了管理盲区。五是产业经营分散，管理难度大。目前我国水产养殖大部分还处于千家万户、分散的经营状况，养

14、殖类型多种多样，养殖方式多 种多样，养殖品种多种多样，经营体制也多种多样，情况相当复杂, 使管理的难度加大。六是管理经费投入不足。三、今后水产养殖业法制建设的探讨随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和加入世贸组 织，水产养殖业的可持续发展更离不开法制建设，在今后一段时 期，我国要继续加强水产养殖业法制建设，建立完善的法律体系, 强化法制管理，提高科学化管理水平。（一）加大立法进程，完善水产养殖法律法规体系。良好的法律法规体系，是产业持续健康发展的基础。根据水产养殖业发展现状，当前，我国必须加快立法进程，制定出一套 适合本国实际、以养殖证制度为基础的全面的养殖管理制度。一要尽快制定水产养殖管理

15、条例。该条例的制定主 要是解决养殖证制度、养殖环境保护、水产苗种管理、养殖生产 过程、渔药与渔用饲料等执法依据问题。根据目前养殖证制度实 施过程中出现的法律依据地位低、执法依据不明确等问题，建议 农业部要尽快认真总结，对完善水域滩涂养殖证制度试行方案 进行修改和完善，为水产养殖管理条例的制定奠定基础，同 时要争取将该条例列入国务院立法规划，尽快提请国务院制定出 台，使养殖证制度能够得到顺利实施。此外，对于养殖环境保 护、水产苗种管理、养殖生产过程、渔药与渔用饲料等，要在条 例中一并予以规范。二要尽快制定包括水产品在内的农产品质量安全法。目 前现行的有关法律食品卫生法和产品质量法未能涵盖农 产品

16、（包括水产品），食品卫生法调整的对象是食品、食品容 器、包装材料和食品用工具、设备-洗涤剂、消毒剂及食品的生产经营场所、设施和有关的环境，在食品卫生法的的五十四 条中明确指出食品生产不包括种植业和养殖业。而产品质量法 调整的对象则是加工品，不包括未经加工、制作的农产品（水产 品）。在现阶段农产品（水产品）质量安全问题十分突出的情况 下，加快立法，健全法制，已成为当前和今后一个时期的重要工 作。在立法时，要明确对产地环境、投入品、生产过程、包装标 识和市场准入等环节进行法制规定。（二）加大执法力度，确保产业持续健康发展立法是基础，执法是关键。要使每一项法律法规都起作用， 发挥应有的效力，关键是要

17、加大执法力度。一是加快实施养殖证制度，规范养殖行为。加强养殖证执法 是加快养殖证制度实施的进度，促进养殖业持续健康发展的关 键。因此在下一阶段，各级渔业行政主管部门要按照农业部关 于开展养殖证制度试行情况监督检查的通知要求，组织渔政部 门开展养殖证执法检查，重点加强以下三种情况的执法监督：一 是使用全民水域滩涂从事养殖生产，无正当理由荒芜水域滩涂;二是无养殖证在全民所有水域滩涂从事水产养殖；三是超越养殖证许可范在全民所有水域滩涂从事水产养殖。执法监督要分阶段进行，开始以宣传法律为重点，最终采取查处措施，达到规范 养殖秩序的目的。二是强化质量监督管理，保证产品卫生安全。目前，国家尚 无专门的渔药

18、管理规定和渔用饲料管理规定，只能参照兽药管 理条例和饲料和饲料添加剂管理条例的有关规定执行，水 产、畜牧、农业管理一体化的农业行政主管部门要组织农业综合 执法队伍对兽药、饲料和饲料添加剂的生产、经营、使用等行为 进行检查监督管理；渔业行政主管部门要组织渔政执法队伍对兽 药、饲料和饲料添加剂的使用行为进行检查监督管理。要加大对 养殖过程中养殖用药的抽检力度，并公布抽检结果，接受社会监 督。对病害防治员不履行职责，违法使用兽药、饲料的，取消其 病害防治员资格，对养殖单位和个人依照兽药管理条例和饲 料和饲料添加剂管理条例等法规给予处罚。此外，要加强养殖 水域环境的监督，对养殖水域造成污染的，要依照中华人民共 和国水防治法和中华人民共和国海洋环境保护法的有关规 定给予严肃处理。要加强水产种苗生产的全过程管理，对种质资 源保护和品种选育、生产和进出口管理、检验检疫、原良种场生 产条件和设施等，要依照水产苗种管理办法进行管理。（三人加强渔政执法队伍建设，提高养殖执法水平。建立一支高素质的水产养殖执法队伍，对