5节约与集约利用土地研究

1、土地利用总体规划惨编前期工作培训授课材料z五节约与集约利用土地研究一思路和要求主讲人：刘康陈莹全国十地利用总体规划修编工作委员会2005年9月提纲：o研究目的意义o基础认识0专题研究任务。主要研究内容与要求o关于研究中的儿个问题一、研究目的的意义(1) 节约和集约利用土地，是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求.28号文件精神，要“强化节约和集约用地政策”.国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知，明确提出“节地、节能、节水、节材”四个核心.中央领导人从总帖记到总理、副总理、曾多次对节约和集约使用土地提出过明确的指示.无锡会议上，孙部长再三强调，“节约集约用地是正事、是大

2、事”(2) 节约和集约利用土地，是缓解十地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择.近年来呈现为城镇、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势.建设用地增加由过去明显集中于东南沿海省市，开始向内地各省份乃至全国范围内展开.发展的成本巨人，社会经济发展的资源环境压力愈f1俱增研究hl的意另一方面，干些行业、地区无序和粗放利用土地的现彖仍然大量存在%1 盲冃兴建开发区，随意田占土地%1 城镇建设贪大求洋，轻挖潜。重扩张%1 农村居民点布局散乱，土地利用率低下%1 基础设施规划设计屮不重视节约用地，更复建设与超前建设现康并存，占用7人量土 地.要实现2020年全面建设小康社会的宏伟

3、冃标.经济增长、社会发展和生态改善等各 方面都将显著增加对土地的需求.若维持原有的经济增长方式和资源消耗水平，占用土地将是原来的4借，我国国情将 难以承受 “不能只寄希望于多争取一些用地指标，而耍把主要精力放在节约和集约上，切实通 过内涵挖潜，捉高利川效率，解决建设用地需求” 一一曾培炎副总理(3) 节约和集约利用土地，是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变 的基本手段.中央把“地根”与“银根”一道当成宏观调控的二个重要闸门，要求国土资源管理部 门参与宏观调控.32号文要求把节约和集约利用土地作为土地参与宏观调控的切入点，突破口，要把 节约和集约利用土地作为现阶段土地参与宏观调

4、控的主要决策依据(4) 加强土地节约和集约利川问题研究，是捉高规划科学性、改进规划操作性的重要方面.土地利用管理中需要而对的决策，在土地利用规划中都应该有反映。.上轮规划把集约和节约作为指导方针，但却没冇专门的深入研究，没冇把它具体化、 操作化，实施效果不明显。.这次规划修编，要把土地集约利用的政策导向转为具体的行动方案，完善从宏观到微 观的土地利用控制措施，切实提高规划的操作性二、基础认识(1) 节约集约用地的内涵o节约集约用地，笼统地说，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，满足社会经济发展与环境建设的需要0包含三层意思(无锡会议)：.一是节约用地，就是各项建设都要昼节省用地，千方百

5、计不占或少占耕地.二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、 布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。节约与集约的区别与联系.节约用地一一主要是从保护土地膏辣的角度來说的，是指通过-些政策.措施或技术 手段，减少社会经济发展对具有自然价值的土地遭成不可逆的消耗集约用地主耍是针对人类主动的社会经济活动而言的，是指通过增加生产耍素的投入、提高土地利用率、或优化土地利用结构等拮施，从而使土地利用效率达到一个合理 水平的行为集约用地，强调用地方式；节约用地，强调用地效果.一-般而言，集约用地必须

6、导致 节约用地；而集约用地是节约用地的主要于段，但不是唯一手段，节约用地还有其他更为广 泛的措施选择(2) 影响土地节约和集约利用的因素0広观层次因素土地利用结构以及与之相应的产业结构o中观层次因素一一城乡、区域间是否统筹i办调，土地资源是否统一配置、优化配置。微观层次因素一土地利用的用途和强度.用途方面主要看现状土地用途是否达到其利用条件所允许 的适宜用途：强度方而主要看在既定用途务件下，其开发利用强度是否达到土地成本效益的 最大化二、基础认识0左乙竺i:地利用强皮。微观层次因素.建设用地利用强度不是越高越好，当边际效益下降到边际成本的水平时，就达到了土 地利用强度的最优值法律、强制性技术标

7、准等对土地利用强度构成合法性限制.土地集约利用强度= min(市场集约值，合法性集约值).持有成本越低，最低利用强度也越低，越容易诱发圈地占地、土地投机等行为(3) 节约和集约利用的4r原则.“减量化” (reduce).就是要节流，要控制新的十地粗放利用和浪费.“再利用” (reuse) '.就是要挖潜，要充分发挥存量土地的利用潜力 “再循环”(recyc “).就是要加强土地整理，把集约化水平提高以后多余的建设用地整理为耕地或其他农川 地，实现资源的再生.“再思考” (rethink)就是要改变传统的土地利用模式，强化促进土地节约集约利用的速径、方式、手段和措施，通步形成口觉的节约

8、和集约利用意识三、专题研究任务。总体目标根据建立资源节约型社会和推进土地利川方式根木转变的要求，围绕保障社会经济平 稳运行和可持续发展的目标，按照”内涵挖潜与外延扩人相结合、以内涵挖潜为主，合理提 高土地集约利用水平”的原则，研究和解决如何通过土地利用规划引导和控制土地的节约与 集约用地，并从规模、结构、吋序等方而，研究提出调控各业、各类用地的目标及政策建议专题研究把重点放在建设用地的利用任务一，建立各类建设用地集约和节约利用的指标体系，研究提出集约利用标准建设用地分类应至少不低于计划控制分类的要求建设用地总虽指标城镇、村庄、工业、交通、水利等分类指标任务二，评价各类存量建设用地集约利用的潜力

9、，研究并提出实现潜力的保障措丿施理论潜力，不能直接作为规划方案决策的依据充分考察影响潜力实现的各种限制因素，客观评价各类存量建设用地在规划期内可实 现的潜力 “规划期内可实现的潜力”带冇一定的前瞻性，是建立在对未來社会经济发展变化慕 木趋势的预判和相关配套措施的假定基础上任务三，统筹各业用地需求，研究提岀各类新增建设用地规模控制目标和盘活存量用地的目 标，提出统筹增量和存量用地的配套措施针对当前一些地方借挖潜z名变相搞城市土地经营的问题重点不是去重复预测各业用地需求，而是在相关专题预测成果基础上，统筹各业用 地需求%1 要给相应各业用地需求的预测，提供新增建设用地的集约利用标准.防止需求预测中

10、 的“粗放”%1 耍考虑各类建设规模扩展在用地类烈上的相互转化关系，合理核算新增建设用地总需 求%1 要开展对建设用地总最等更综合层次的用地扩展与杜会经济发展间关系的研究，井以 此为控制，对比分析分类需求预测结果，提出各业用地需求间的结构性调整建议%1 在总结各业用地需求预测结來薑础上，结合存量建设用地集约利用的潜力方案，确定 各类新增建设用地规模控制冃标，并提出统筹增量与存量土地利用的配套措就任务四，研究提出各类新增建设占用耕地的控制比例，并提出节约用地、少占耕地与农 用地的政策捲施在新增建设规模己定的情况下，节约用地问题就简化为各类新增建设占用比例的问 题，其实也是各类新增建设用地在空间上

11、的扩展方式问题要结合各相关专题，研究各类建设用地空间扩展模式改变的可能性及其余地，确定各 类新建设用地占用耕地或其他农用地的控制1=1标，提出相应的配套措施建议任务五，研究捉出促进土地集约和节约利用的制度性建议制度性建议，区别前而的“保障措施”或“配套措就”制度性建议更多地针对土地管理的深层次因素，内容更综合、更系统，要求更具体, 更明确，操作性强四、主要研究内容与要求（一）建设用地利用的皐本形势判断1、总结1996-2004年建设川地发展变化规律，分析经济建设消耗土地资源的趋势，预 测分析国情、省情、市情所决定的严峻形势摸清建设用地的利用现状。充分利用“d壹清、四对照”的成果，补充调查，区分

12、统计利用水平与实际利用水平, 反映真实利用情况分析社会经济发展与土地利用变化的相互关系，总结现阶段社会经济发展趋势下建设 用地规模扩展的己基本规律。.gdp、固定瓷产投资、三产结构.人口总量、人口城镇化、年龄结构、家庭结构、牛活质量.弹性系数总结建设川地扩展对农川地特别是耕地等重要资源的消耗趋势，分析各种建设占川耕 地的比例关系以及影响这种比例关系的内在因素结合社会经济发展趋势和国情、省情、市情、县情，预测分析规划期内科面临的费潭 与环境压力2、研究宏观层次反映土地集约利用水平的社会经济指标，界定各项指标对集约利用水 平的影响关系，提出合理的评价指标体系宏观层次的指标微观层次指标和区别全国纲要

13、专题中考虑的指标单位建设用地固定资产投资额、单位建设用地二、产业增加值、人均建设用地.城镇人均建设用地.城镇建设用地综合容积率.农村居民点人均建设用地，农村居民点建设用地综合容积率.单位gdp交通用地，单位工业用地工业产值希望省级相关研究能够尽量把上述指标涵盖进去，以便于全国纲要和省级规划的 衔接准确把握指标的指示意义，合理搭配指标，避免重复3、分析判断集约利用水平变化的长期趋势，总结集约利用水平的空间差异，综合评判 辖区内土地集约利用的总体形势调查、收集指标数据总结集约利川的发展趋势（各种川地增长的弹性系数）总结集约利用的空间格局（二）节约和集约用地的指标控制标准研究1、研究设计促进土地节约

14、和集约利用的规划控制指标直接用于口常土地利用管理和项.b审批，服务于微观管理考虑不同土地利用类型的特点，按用途类型分别制定1、研究设计促进土地节约和集约利用的规划控制指标居住商业工业住宅用地容积率商业用地容积率工业用地容积率住宅楼面空地率单位商业用地营业额单位工业用地利润人均住宅面积单位商业用地就业人数单位工业用地附载固定资产住宅地价实现水平商业地价实现水平工业地价实现水平2、在现行相关标准基础上，通过补充调杳研究和统计分析，提出辖区内规划修编的集 约利用指标控制标准己有国襄标准的，要结合当地实际，根据自然条件.环境容量、经济实力、主导土地 利用模式等，在国家标准控制范围内，提出反映地方特点的

15、地方标准，不能简单套用国柬标 准上限已有地方标准的，要进一步总结实施情况，细化分类，调准目标，缩小标准控制的浮 动范围，加强控制力度尚无标准的，要深入研究，提出新的建议性标准标准确定的方法举例：.基本做法是：在辖区内选择若干比较符合当地社会经济发展水平、利川比较集约的样 木地块，提取地块利用的相关指标，然后通过标准化修正，进行比较、分析，确定标准值。.标准化修正：剔除背景条件的差异背景条件指标：人均收入水平、人均耕地占有量、自然环境条件修正参教：儡移分析、专家评判3、根据各地现状十地利用格局和产业布局发展方向，按照节约用地、少占耕地的原则, 研究制定各类新增建设占用耕地的控制比例如果规划期内建

16、设用地扩展的行为模式不调整，建设占用耕地的比例应该采用历史占 用系数结合区内产业布局发展方向，考虑各类建设用地扩展模式的调整空间按少占耕地厚则，确定控制比例(%1) 存量建设用地集约利用潜力的预测1、分析建设川地集约利川潜力的來源类型以及影响潜力实现的制约因素对于城镇用地一是现状用地范围内的空闲、闲置用地和批而未供的土地二是己利用但利用强度不够的土地三是利用效益不好，需要进行结构性调整的土地笫一类土地原则上全都纳入潜力范畴，第二、第三类土地利用潜力要重视时间和过程的 限制，要考虑市场因素的作用对于农村居民点用地.现状人均用地水平高，存在闲置地规划期内农村人口进城，存在未来的潜力.受农民意愿和资

17、金限制.缺乏新陈代谢机制，市场不发冇受农民财产权利限制.要重视再利用(reuse)对于工矿用地.低效利川的，镇企业用地.工矿废弃地.人多位置不好，存在污染，再利用的获利性差需要政府投入支持对于交通用地.文通设施的充分利用2、根据节约和集约用地标准和闲査用地调查，通过对经济增长、技术进步、保障描施 的多方案预测，测算不同方案下的土地集约利用潜力不同层次上潜力测算的方法也不同对现实潜力的测算，一定要以缓解资源环境压力为冃标，与具体的实现潜力的途径、方 式相结合，与潜力实现的社会经济成木核算相挂钩多个潜力方案（四）新增建设用地规模的统筹安排1、根据社会经济发展态势和集约川地水平捉高的长期变化趋势，预

18、测各类川地的合理需求类似于上一轮规划屮的建设用地需求预测部分.不同的是，预测所采用的用地参数必须 是在集约利用标准范围以内耍根据社会经济发展态势和集约利用水平长期提高的趋势,在现状集约利用标准的基础 上，根据规划时段长短，提高用于碍求预测的集约利用标准数学手段要与专业判断相结合2、按照充分利用存虽土地的原则，根据用地盂求，统筹安排各类用地的存量和增量，提 出辖区各类新增建设用地控制规模及其占用耕地规模根据潜力释放的速度，对比建设川地需求，优先利川存量，统筹安排存量和增量提出相应盘活存最利用的抬施提出占用耕地的控制规模3、从积极参与宏观调控、保障宏观经济平稳运行的冃标出发，提出各类新增建设用地规

19、 模的时序控制方案对照规划期内分时段的经济发展目标和各时段的经济发展速度，按照集约利用水平提高 的趋势预测t提出各类新增建设用地的时序控制方案重点要做好2010年前的新增规模控制方案.要以“十-五”规划为主要依据， 比照 增长速度，从时序，布局上，安排各类新增建设用地投放的规模要针对现状潜力，做好消化潜力的近期专项规划（五）提出促进土地节约和集约利用的政策施建议（措施比数据更重要）结合潜力预测中的各项假设，从行政管理、制度创新、经济杠杆、法治建设、技术基础、社会手段等方而，提出促进土地集约和节约利用的一揽子制度性建议垂点落实28号文，健全土地节约利川和收益分配机制五、关于研究中的儿个问题（一）关于数据基础和调查研究仅依靠现冇数据是不够的，必须冇针对性的展开补充调研和样木调查要与“四查清、四对照”相互配合，共同开展（二）关干专题研究屮上-h级规划的衔接与配合从提高效率、节约成本、防止重复工作的角度出发，各级规划而期研究应该同时开展, 合理分工，相互配合对一些具体的数据调杳、样木调查工作，可以考虑由上级规划提出调杳需求，由下级规 划來具体执行（三）关丁指标计算口径的统一附录、