基于物有所值(VFM)的PPP项目决策评价

1、基于物有所值（VFM）的PPP项目决策评价2016-05-06 钟云等 PPP项目争端解决摘要：PPP项目的成功与否不仅与公共部门的支持和私人部门的能力相关，还与PPP项目前期进行科学合理的物有所值（VFM）决策评价密不可分。为了PPP项目的顺利开展，对PPP项目的VFM决策评价研究显得尤为重要。在PPP项目VFM理论分析基础上，通过相关研究，比较不同国家VFM评价体系，分析我国PPP项目VFM评价流程。从定性和定量分析两个角度，研究VFM的评估方法，并进行VFM评价算法分析，为有效构建并完善PPP项目VFM决策评价体系提供依据。关键词：PPP模式；物有所值；政府采购；决策

2、评价；公共部门参照标准1引言公私合作关系（Public-Private-Partnership，简称PPP）模式通过引入社会资本，激发社会资本活力，缓解财政资金压力，转变政府职能；通过社会专业技术和管理能力，提高财政资金效率，节省成本，满足公共服务需求。但由于PPP项目前期谈判时间长、交易成本高等缺点也在一定程度上限制PPP模式的发展，而且考虑到PPP项目的参与方关系协调困难，合作组织结构复杂，涉及更多风险问题，因此决定基础设施项目是否采用PPP模式，需要进行科学的决策评价，以确保PPP项目的顺利开展。2014年，财政部发布的指南（113号文），对PPP项目的操作进行了规定，明确提出通过物有所

3、值的评价方法判断项目采用PPP模式还是传统模式进行交付，但并没有对物有所值的评价过程和方法进行详细解释。目前，我国PPP项目决策评价体系与传统模式下决策体系相比，并没有太大差别，决策流程也基本一致。对PPP项目而言，并未能起到项目前期进行有效决策评价的作用。为了明确判断项目采购模式，进一步健全的PPP项目决策评价体系，规范PPP项目决策流程，完善VFM评价方法尤为重要。2PPP项目物有所值理论2.1 PPP项目物有所值定义VFM（Value for Money）直译为“资金价值”，通常称为“物有所值”，在PPP采购过程中起决定性作用。在满足公共需求的前提下，物有所值要求实现项目全生命周期成本、

4、质量、期限和风险的最优集合，来决定政府是否采用PPP模式进行采购。物有所值涉及到了项目采购过程的方方面面，主要包括定性和定量评价两个方面。物有所值是实现采购项目的全生命周期成本、效益、质量和风险的最优，即多目标最优。在2004年英国财政部颁布的物有所值评估指南中，将物有所值理解为资金价值最大化，即项目生命期内费用与目标实现程度的最优组合。英国、澳大利亚、加拿大等物有所值制度发展较为完善国家，从管理学“3E”原则综合理解物有所值的内涵，即经济性、效益性和有效性。物有所值是一种项目决策的方法，评价政府、组织等机构是否能够通过项目全周期的管理和运营，从最终的产品或服务中获得最大收益。该决策是在对项目

5、的价格、质量、资源利用效率、目标实现程度、风险分担以及长期运营效果等因素进行定性、定量分析的综合评价基础上做出的。2.2 物有所值在政府决策中的作用低价不再是政府采购决策的唯一目标，政府采购从“节资防腐”向“物有所值”转变。物有所值是政府采购行为活动的基准，同时也是政府采购的最终目标。政府以物有所值为基准和目标，进行科学决策，实现资金效用最大化。Coldrey（2006）认为物有所值并不是只单纯追求最低经济成本，而是政府在考虑所有成本后能获得的最大收益。政府通过矫正市场失灵得以更为有效地行使职能，最终实现物有所值。孙慧等认为对PPP 项目进行物有所值评价，能够为政府进行项目采购提供科学理论依据

6、，从而提高政府决策水平，通过物有所值评价，有利于政府选择更为经济、更加有效的采购模式，进而提高项目的价值。姜爱华从经济学、新公共管理等多视角分析政府将“物有所值”作为采购目标的原因，认为资源的稀缺性使得物有所值成为政府采购的源动力。为了推动公共服务市场化改革进程，作为评价市场主体和所提供公共服务质量的标准，物有所值与政府职能转变、服务型政府建设密切相关。通过物有所值来判断基础设施项目是否采用PPP模式时，政府主要是通过多目标的定量和定性分析，评价PPP模式是否比传统的政府采购模式更加物有所值，即在PPP模式下是否能够最大化发挥资金的效用，以此来选择更为合适的采购模式。3PPP项目物有所值评价对

7、比和流程研究3.1 不同国家PPP项目物有所值评价的对比通常，物有所值可以由风险转移、合同长期性、竞争、性能测量和规范性输出、绩效评估和激励以及私人部门的管理技能六个决定性因素来判定。英国、澳大利亚、加拿大、日本等更早将PPP模式应用于基础设施项目，在PPP决策与评估方面建立了较为完善VFM评价体系。由于各国的国情不同，甚至不同区域也有所差别，因此不同国家和地区根据实际情况制定了适合的VFM评价体系。从关键评估标准、组织结构、VFM工具、贴现率、评估阶段和目标等变量指标，对不同国家VFM评价体系进行对比，具体见表1。表1 不同国家物有所值（VFM）评价比较变量英国澳大利亚加拿大日本美国关键评估

8、标准支付能力风险分担竞争支付能力风险分担竞争支付能力风险分担竞争合适的部门支付能力风险分担竞争支付能力风险分担竞争组织结构国家层面（立法、监管）国家和州层面州层面国家和地方政府层面国家和州层面VFM工具PSCPSCPITPSC风险矩阵PSCPSCVFM评估NPV定性NPV定性NPV定性NPV定性NPV定性贴现率计算PSC和PPP一样；根据实际情况，无风险折现率3.5%；若名义折现率6.09%根据实际项目情况，市场无风险折现率3%+风险溢价计算PSC和PPP一样；根据项目情况确定加权平均资金成本根据项目的实际情况而定弗吉尼亚：以项目类型为依据，使用政府借贷成本或资本资产定价模型或市场比较加利福尼

9、亚：税前加权平均利率为8.5%，类似澳大利亚。佛罗里达：州内融资平均成本德克萨斯：四种折现率评估阶段年度预算阶段VFM评估；招投标前设计，报价后采购；在合同结束前不断进行VFM评估招投标前完成PSC评估；收到符合RFP的投标方案后进行完整的VFM评估招投标前完成PSC评估；投标方案提交后正式评估；选中投标方案后进行完整的VFM评估私人部门提交投标方案后进行PSC评估；项目规划阶段完成VFM计算和确认弗吉尼亚：私人部门提交方案后开始初始评估；选择方案提供者之前完成最终评估加利福尼亚：收到投标方案后完成项目采购方案评估。佛罗里达：发放RFP前计算拟建项目成本收益；选定项目实施前，再进行成本有效性分

10、析德克萨斯：在采购阶段之前进行市场估值目标最优风险转移；有效的公共服务；公共基金的利用率；创新设计；充分利用私人部门通过比较发现，不同国家VFM评价变量中，关键评估标准主要涉及支付能力、风险竞争和分摊，组织结构有国家、州或地方不同层面，VFM工具基本以PSC为主，目标是为了实现最优风险转移、有效的公共服务、公共基金的利用率、创新设计、充分利用私人部门。贴现率和评估阶段因国家和地区的不同有所差异。我国将PPP模式应用于基础设施项目的经验不足，还正处在PPP模式试用阶段，尚未建立完善的VFM评价体系。PPP项目的成功不仅需要依靠政府信用和私人部门的能力，还需要凭借在早期的决策阶段科学合理的评估。通

11、过对不同国家较为成熟的VFM评价体系的比较研究，以PSC为标准，以最优风险转移、有效的公共服务、公共基金的利用率等为目标，从定性和定量两个方面进行VFM评价，并参考不同国家和地区的贴现率和评估阶段等差异性指标，根据我国国情和地方具体情况，可以制定合适我国的VFM评价体系。3.2 PPP项目物有所值评价流程PPP项目物有所值评价贯穿项目全生命周期的所有阶段，主要包括项目的可行性研究、项目选择和项目评估。对不同国家而言，PPP项目物有所值评价流程不尽相同。澳大利亚将PPP项目的VFM评价流程分为服务识别、初步评估、PPP业务案例开发、项目意向书、投标过程和项目契约管理六个阶段。前三个阶段进行项目早

12、期可行性分析，关注项目的可持续发展以最好地满足指定的服务需求，主要通过向政府提供高质量信息帮助他们以项目的优先级和支付能力为依据来做决策。后三个阶段是项目进行招投标和执行交付的过程，确定适合发展的PPP项目。德国将PPP项目的VFM评价流程分为四个阶段，即项目初始阶段、项目前期阶段、项目招标阶段和项目执行阶段。在项目初始阶段，定性描述进行PPP检验；在项目前期阶段，定量定性分析结合粗估PSC；在项目招标阶段，定量分析深化PSC计算；在项目执行阶段，进行VFM连续评估。通过澳大利亚和德国的VFM评价流程分析，结合我国目前财政部指南和一般项目决策流程特点，构建适合我国的PPP项目决策评价流程如图1

13、所示，虚线框为在现有基础上进一步完善的流程。图1 PPP项目决策评价流程4PPP项目物有所值评价方法4.1 PPP项目物有所值定性评价VFM的定性分析在VFM定量分析前的项目可行性研究阶段进行项目初评，VFM定量分析后的项目执行阶段动态连续评估，主要用于对采购项目进行初选和评估。财政部指南中，项目识别阶段由财政部进行项目初步定性评价，重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。袁竞峰从项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力三个方面，提出项目的影响因素：风险分配、全生命周期成本、产出规范和创新、资

14、产使用率、规模经济、和市场竞争作为物有所值的定性分析。彭为全面解析了公私合作项目物有所值评估实践，包括评估流程、执行时间、公共部门比较值、贴现率选择、风险计量等多方面。首次对物有所值评估所包含的项目回报、社会福利、外部性、风险转移四项假设进行了定量和定性分析。Demirag和Khadaroo从可担保性、易处理性、可测量性和可行性四个方面分析，通过大量文献研究，认为不仅英国财政部通过典型的PFI经验数据断言的问责制与物有所值之间的关系，在问责制与绩效之间也存在一种潜在的联系，可以通过有效的问责制管理实现项目物有所值。VFM定性分析涉及的内容比较广，不同机构对项目的VFM定性分析有所差异，但主要包

15、括四个方面，即项目的可行性、广泛的收益和成本评估、PPP模式的可达性以及公共部门和私人部门在项目管理上的能力等。其中，项目的可行性指项目的范围和监管等方面的问题；广泛的收益和成本主要评估风险管理、创新和激励措施两个方面；PPP模式的可达性指市场的评估和竞争水平。4.2 PPP项目物有所值定量评价VFM的定量分析通常在项目的采购阶段招投标之前，主要用于项目采购模式的选择。不同于VFM定性分析，VFM的定量分析评估体系更为明确和具体，已经形成了较为完善的评估体系。财政部指南中，项目识别阶段由地方政府根据实际情况进行项目初步定量评价，主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进

16、行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。目前，国际上常用的PPP项目物有所值的定量评价方法主要有两种：一是成本效益分析法，通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值，用以寻求在投资决策上以最小的成本获得最大的效益；二是公共部门参照标准（PSC，Public Sector Comparator）与PPP对比法，公共部门参照标准是政府在参照类似项目的基础上，根据项目的实际情况制定出的政府提供项目的标杆成本，将PPP模式下的全生命周期成本与此标杆成本比较，进而得出PPP模式是否更加物有所值。孙慧等认为前者的方法论虽然已经比较成熟，但是由于需要大量数据和假

17、设的支持，以及难以准确性定价方面的因素，导致其应用受到限制；在进行PPP模式决策选择时政府更倾向于选择后者。英国、澳大利亚、德国等较早将VFM应用于PPP模式下政府采购决策的国家，多采用PSC与PPP对比法。4.2.1 公共部门参照标准PSC通常，公共部门参照标准（PSC）由初始PSC、竞争中立调整、转移风险和保留风险四部分组成，其中初始PSC和竞争中立调整是总的非风险调整PSC，PSC计算公式如下：（2）竞争中立调整，由于政府的公有制产生的政府业务竞争优势的价值，如减免税收。不考虑不同成本管理水平带来的绩效和效率差异，在此基础上，相对私人部门而言，政府更具备项目采购优势。（3）风险调整，需要

18、评估PSC风险价值，度量政府承担所有风险预期所产生的成本，再合理分担风险。根据承担风险的主体不同，分为转移风险和保留风险。转移风险成本，PPP模式下所有政府考虑转移给私人部门的风险的价值；保留风险成本，所有不适合转移给私人部门仍由政府承担的风险的价值。当物有所值部分比较多时，可以直接选择采用PPP模式作为项目支付方式；当物有所值部分较少时，但相比传统模式，若PPP存在更多的定性优势，仍可以选择采用PPP模式。而且，各种不确定因素和环境情况的变化都可能造成评估结果的不准确，因此在项目决策评估阶段需要研究更为科学完善的评价方法。除此之外，合理的风险分配，即明确政府转移风险和保留风险，是使得PPP模

19、式可能比传统模式获得更大物有所值的关键影响因素，因此物有所值的实现需要PPP模式下公私双方分担的风险尽可能最优化。Bing Li等为了实现PPP模式下基础设施项目的物有所值，根据项目开发效率、可持续性、和谐共赢考虑以及有效采购安排四个方面，对公共部门、私人部门的风险进行合理分配，通过分析认为公共部门主要承担宏观风险，私人部门主要承担中观风险，而微观风险由公共部门和私人部门共同承担。财政部指南中，要求按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由

20、社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。5  结论（1）健全PPP项目VFM决策评价体系，发挥VFM在PPP项目前期评价决策作用，以提高PPP模式应用效率。（2）规范PPP项目VFM决策评价流程，推动基础设施领域PPP项目的有效运行和可持续发展。（3）完善PPP项目VFM决策评价方法，采用定性与定量相结合的综合评价方法，充分考虑各种影响VFM的相关因素，为政府采购方式选择提供科学的决策依据。参考文献1 财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知R.财金2014113号,2014-11-29.2 李佳嵘,王

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