征收补偿协议法律适用的困境与司法救济

1、征收补偿协议法律适用的困境与司法救济征收补偿协议法律适用的困境与司法救济国有土地上房屋征收与补偿条例（以下简称征收条例）2011 年1月起施行，取代了原城市房屋拆迁管理条例（以下简称拆 迁条例），对有效规范城市房屋征收活动，切实保障公共利益的实现, 维护被征收人的合法权益，具有重要的现实意义。征收条例许多 制度规定，如征收决是、征收补偿决定、征收补偿协议、取消行政强 拆等成为各界关注的焦点。履行征收补偿协议发生纠纷时，征收条 例赋予了一方当事人提起诉讼的权力。但同时征收条例规定了 先补偿后搬迁的基本原则，政府征收部门在履行征收补偿协议时应承 担先履行义务。实践屮政府征收部门在先履行补偿义务后要

2、求被征收 人搬迁时，难以避免发生被征收人反悔拒绝履行搬迁义务。法律适用 上的困境使政府征收部门很难采取有效法律措施以解决征收补偿协 议纠纷。一、征收补偿协议性质：民事合同或行政合同所谓征收补偿协议，就是房屋征收部门为了公共利益的需要，与 公民、法人和其他组织，经过协商一致后订立的解决房屋征收、补偿、 安置等问题的协议。征收条例第25条规定：“房屋征收部门与被 征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于 产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停 产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。 补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务

3、的，另一方 当事人可以依法提起诉讼。”从该条规定并不能看出征收人与被征收 人所签订的征收补偿协议到底属丁何种性质？是民事合同还是行政 合同？而征收补偿协议的法律性质是解决征收补偿协议争议的前提。根据我国合同法，民事合同是平等主体的自然人、法人、其 他组织z间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。对于行政合 同，目前尚无国家立法层面的界定，一般指行政机关为达到维护与增 进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致 达成的协议。民事合同当事人z间属于民事法律关系，行政合同当事 人z间属于行政法律关系。两类合同对应的实体法律关系是不一致 的。民事合同与行政合同主要区别如下：1. 合

4、同主体。民事合同的主体是具有民事权利能力和行为能力的 口然人、法人和其他组织，民事合同主体间的地位平等，平等地享有 法律规定的权利与义务。行政合同的主体中一方恒定是行政主体，表 现为不平等状态。行政主体作为合同一方当事人，并没有因合同行为 而变成民事主体，其仍保持着行政主体的身份，从而保留了其作为行 政主体的行政管理权，从而使其与行政合同的另一方当事人在法律地 位上不平等。2. 合同依据。民事合同主体在不违背法律的禁止性规定的前提 下，遵循意思自治原则，也就是说民事主体在签订民事合同时，可以 自由决定合同的内容，包括缔结合同的自由、选择和对人的自由、决 定合同内容的口由、变更解除合同的口由、决

5、定合同方式的口由，不 需要有特别的法律依据，其遵循的是“法不禁止即自由”的原则。但 在行政合同的签订中，作为合同一方的行政主体都有自己的权限，其 行为的方式遵循着“法无授权即禁止”的原则。因此，行政合同的依 据不能仅仅是双方的合意。如果合同是依据某行政法律规范签订， 并且该行政法律规范对行政机关缔结合同的权限或程序都做了明确 的规定，那么行政机关在合同当中行使的权力就是一种公权力，也就 是行政合同。3. 合同目的。民事合同的主体基于自身私益的最大化签订合同， 合同的冃的呈现单一的私益性。行政合同则因行政主体的参与，使得 行政合同的目的区别于单纯的私益性而具有了公益性。同吋，在行政 合同的行政性

6、与合意性之间，行政性应是其基木的属性，合意性是对 传统行政性的修止，使行政行为的行使方式更加柔性化。4合同内容。从合同的内容角度來对合同的性质进行判定，常见 于徳国的行政合同理论，其判断某一合同是行政合同还是民事合同， 是看该合同在形成、变更或消灭行政法律关系还是在形成、变更或消 灭民事法律关系。合同的性质应根据合同的内容确定，特别是合同约 定的给付义务和履行义务是否具有公法性质为根据。5行政优益权。民事合同在签订、履行、变更和解除的过程中， 双方平等地享有法律上的权利义务，无法律上的特权，除非合同约定, 赋予一方法律不禁止的特权。但是在行政合同中，行政主体对行政合 同的履行享有民事合同主体不

7、享有的行政优益权。具体体现为对合同 履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有 在合同订立后出现由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须 变更或解除时，才能行使单方变更权、解除权。由此造成相对人合法 权益损害的，要予以补偿。根据征收条例，市、县级人民政府是国有土地上房屋征收补 偿的唯一主体，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行 政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施 单位承担房屋征收与补偿的具体t作，也可以口行实施房屋征收与补 偿的具体工作。因此，房屋征收部门是法规授权的代表市、县级人民 政府实施房屋征收与补偿工作的行政机关，具有管理辖区内

8、国有土地 上房屋征收与补偿事务的权限。因此，从立法条文的基本精神实质來 看，房屋征收部门与被征收人应属于管理者与被管理者的关系，属于 行政法律关系，在法律关系地位上不是平等的。房屋征收部门为了公 共利益的需要行使其行政职能，为了实现国有土地上房屋征收的行政 管理目标，与公民、法人和其他组织，经过协商，和互意思表示一致 后订立房屋征收补偿协议。可见，征收补偿协议不是民法意义上平等主体之间订立的协议， 其法律性质不是民事合同，符合行政合同的各项构成要件，属于行政 合同的范畴。房屋征收部门签订征收补偿协议，是一种具体行政行为。二、征收补偿协议诉讼方式：民事诉讼或行政诉讼征收条例第25条规定，“征收补偿协议订立后，一方当事 人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉 讼”。根