浅议实行国库集中支付制度对高校财务管理的影响

1、实行国库集中支付制度对高校财务管理的影响刘巍摘要：我院已实行国库集中支付制度近两年，这一新的制度对现行高校财务管理产生了较大的影响，本文拟从国库集中制度的运作方式与高校财务管理的特点出发，探讨其对高校财务管理的积极作用和面临问题，并提出规范高校财务管理的途径。关键词：国库集中收付；高校财务；影响一、国库集中支付的内容和运作方式。国库集中支付即国库单一帐户制度，就是将政府所有财政性资金(包括预算内和预算外资金)集中在国库或国库指定的代理行开设帐户，同时，所有财政支出(包括预算内和预算外支出)均通过这一帐户进行拨付。国库集中支付制度希望通过改进管理手段和管理模式，对财政资金使用的全过程进行监督，强

2、化国家对各行政部门的财务控制，从而达到从源头上预防和治理腐败。其主要内容是：不仅要把各预算单位的财政预算部分纳入统一管理，也要把各预算单位的预算外部分纳入统一管理，财政部门在商业银行统一开设集中收付帐户，对各预算单位进行分帐核算，实行“收支两条线”，实现“单位开票、银行代收、财政统管”的运行方式，防止截留、挪用、坐收坐支，克服个行政部门多头开户、重复开户的混乱局面。建立国库集中支付制度是财政公用支出管理改革的重点之一，国库集中支付系统功能的实现须具备三个条件：1、国库单一帐户体系，包括财政部门在央行设立的国库单一账户，在商业银行设立的财政集中支付专户和为预算单位在商业银行设立的零余额账户。2、

3、财政支付信息系统，该系统运用计算机网络技术连接财政业务部门、央行国库、集中支付机构、预算单位和经办银行，其基本功能是向有关各方面提供实时的预算指标信息和支付指令信息。3、银行实时清算系统，该系统连接央行国库、财政集中支付专户、经办银行和所有预算单位经办银行，其基本功能是在预算单位发生支付时能实时提供央行国库与财政专户及预算单位零余额账户的资金清算。实行国库集中支付制度后，财政资金的支付方式有两种：一种是财政直接支付，即预算单位按照批复的部门预算，按月向财政部门报送资金使用申请，预算单位实际发生支付业务时，向财政支付机构提出申请，财政支付机构根据批复的部门预算和资金使用计划对支付申请审核无误后，

4、向代理银行发出支付令，通过代理银行进入全国银行清算系统实行清算，将财政资金从国库单一账户经由财政专户拨付到收款单位的银行账户，工资、政府采购、大型建设修理项目资金都实行财政直接支付方式。另一种是财政授权支付，即由财政为预算单位在代理银行开设零余额账户，由预算单位自行发出支付指令，通过转帐和现金方式支付，代理行零余额账户每天在支付后同国库清算，保持账户余额为零，实行财政授权支付的一般为小额和零星支出。二、高校实行国库集中支付制度的依据。高校实行国库集中支付制度的依据主要是国务院发出的国务院关于加强预算外资金管理的决定（国发199629号）文件（以下简称决定），但从决定的精神可以看出，国库集中支付

5、制度原意是针对政府及其他权力部门的，但将高校纳入国库集中支付管理，主要有两个理由：一是高校为事业单位，高校在编教职工是国家干部身份，是“吃皇粮”的（尽管粮源不同，特别是1997年以后，高校自筹经费比例已占收入的绝大部分）。二是高校自筹经费的性质。高校自筹经费主要以学费和住宿费为主，根据有关法律、法规取得的收入，其收费项目和收费标准须经财政、物价部门审批，也因为经过了政府的“审批”被定性为预算外资金进而成为行政事业性收费。所以对高校实行国库收付制的核心理由是自筹资金经过核准的性质。以此为依据，根据国库集中支付制度的要求，高校的所有预算资金和预算外资金都要上缴财政专户，由银行代收、财政统管。 三、

6、高校财务管理的特点中华人民共和国高等教育法第七章第六十条明确提出“国家建立以财政拨款为主、其他多渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”。这就说明高校的主要资金来源是国家财政拨款，高校的预算资金是进行各项财务活动的前提和依据，也是向社会提供优质服务的物质保证。所以高校的显著财务特性是耗费，他没有利润核算，最多只是成本控制，即在保证学校各项事务按序运作前提下的成本最小化，高校财务管理的核心是预算管理和成本控制。但随着高等教育管理体制改革的深入，高校已逐步真正成为面向社会，自主办学的法人实体和办学主体，拥有自主的管理决策和财务管理权。高校办学资金来源和结构

7、发生巨大变化：由原来的单一财政拨款变为多渠道筹资，如收费、校办产业、投资得利和银行贷款等等；由原来的主要靠财政拨款到现在绝大多数高校自筹资金已占总收入70%以上。高校办学形式也呈多样化：由原来完全为公办高校到现在有民办高校、联合办学、个人参股等多种形式，还存在异地办学、总校和分校、不同校区等多层次财务关系，这些变化给高校财务管理又赋予了一些新的内容和特点，也给高校实行国库集中支付制度提出许多问题。四、实行国库集中支付后对高校财务的影响实行国库集中支付后对高校财务分正面和负面两方面的影响。正面影响主要有：一是强化了高校的预算管理。实行国库集中支付制度以后，财政资金不再直接下拨到高校，而是由高校根

8、据财政部门审核过的部门预算编制用款计划，报经财政部门批复后，在批复的计划内分别以财政直接支付和财政授权支付两种方式使用资金，而用款计划编报和批复的依据就是高校的部门预算，这就对高校的预算编制提出了更高的要求。它要求高校必须加强资金使用的计划性，校内各用款单位及相关资金管理部门要密切配合，准确、按时报送用款计划，使资金严格按计划支付，杜绝无预算支出。同时在政府财政管理信息系统的支持下，资金支付管理内容更加细致，支付时间上更为具体。因此实行国库集中支付制度后，要求提高高校财务预算的计划性、严肃性和主动性。二是加强了对高校的财务监督。实行国库集中支付制度前，财政性资金是通过财政、部门和高校等层层转拨

9、资金，最后才支付到最终的用款单位或收款人，至于用款单位如何使用和何时使用资金，财政部门无法及时和准确掌握，只有待高校上报报表时才知道，是典型的事后监督；而高校普遍出现多头开户、小金库和帐外帐现象，易于滋生腐败。在国库集中支付制度下，由财政预算部门、财政国库支付部门、高校和代理银行等方面形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，有利于加强高校的财物和资金管理，避免多重设置帐户，减少资金拨付环节，提高资金使用效率，同时还能防止腐败行为的发生。三是提高了高校财务工作信息化进程。高校实行国库集中支付制度，就必须建立一个能够与财政支付系统兼容的现代化管理信息系统，没有这个信

10、息系统，就无法与财政支付信息系统对接，无法实现国库集中支付。所以，国库集中支付制度提高了高校财务管理信息化水平，促进了高校财务信息系统的建立和完善。负面影响主要有：一是削弱了高等学校法人主体的地位。中华人民共和国高等教育法第四章第三十八条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”，即高校作为独立法人，具有独立的财务管理权，尽管国库集中收付制度声称不改变支出管理权原则，高校仍拥有支配权和使用管理权，只是形式上表现为对高等学校资金收付的管理，但问题的实质是政府通过“财权”的控制必然会行使对“事权”的管理职能，这与高等教育法关于高等学校拥有包括自主调节招生比例

11、、自主设置和调整学科专业权、自主教学权、自主国际交流权、自主确定内部机构权和自主管理和使用财产权等7个方面办学自主权的规定是相违背的。二是不利于政府管理职能的转变。中国教育改革和发展纲要指出高教体制的改革最重要的是理顺国家、社会与学校的关系。所谓“转变政府管理部门的职能”，主要就是要由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、规划、拨款、评估、监督和必要的行政手段来进行间接管理，并将更多的精力用于加强对高等学校的监管与评价等方面，促进高校自主决策、自主管理、自我约束、自负盈亏的品质形成，真正按照高等教育法的规定，建立面向社会自主办学的法人实体。而国库集中支付制度的实施，政府又名正言顺地由间接管理转

12、变为直接具体的管理，从对预算资金的划拨调控变为对高校全部资金的统管，行政审批制也顺势强化，政府又要批准学校各项具体工作计划并控制支出计划的执行过程，从而陷入了繁杂的具体事务之中，从而选择了一条使高校成为政府部门附属的回头路。三是降低了高等学校的筹资能力。在高等学校，筹资能力是影响学校发展的最重要的因素，高校筹资能力的大小不仅与学校的整体办学实力密切相关，而且也与高校财务存量“货币资金”的增加密不可分。由于学校财务具有收入的集中性与支出分散性的特点，每年产生的周期性资金沉淀，是银行资本与社会资本十分看好高校投资市场的重要原因。将高等学校的全部财务资金纳入国库集中收付，高等学校将失去短期资金沉淀的

13、优势，并被剥夺了作为法人主体选择银行的权力，从而削弱了高校与银行合作的基础，在影响银行既得利益的同时，也影响银行对高等学校的服务与进一步的投资，在降低高等学校作为法人实体筹资能力的同时，也影响了高等学校多渠道筹措资金的积极性，导致了高等学校自我发展能力的削弱，从而加大了高等学校对政府财政的依赖程度，加重政府财政的负担。四是与目前高校财务管理和会计核算体系相矛盾。目前高校财务执行高等学校财务制度和高等学校会计制度，打破了预算内外资金的界限，收入按来源划分，支出按性质和用途划分，这种核算体系能较为全面反映学校财务收支情况。实行国库集中支付制度后，一方面由于各方面在认识上的差异以及受招生计划、学生报

14、到率、收费政策以及学生缴费情况等许多不确定因素的影响，财务预算的不确定性造成高等学校预算的编制难以满足国库集中收付制度的要求，而且财政性支出要求内容明确，并严格按照预算安排通过零余额账户支付，这与现行高校会计制度产生矛盾，高校会计核算既要符合两个制度的规定，又要满足国库集中支付的要求，增加了会计核算难度，并使其复杂化；另一方面随着国库集中收付制度下“零余额”帐户的实施，高等学校财务将出现无货币资金的形态，鉴于学校正常运行的一切支出均通过网上申请付款，教育行政主管部门、财政部门内部的各职能处（室）、国库支付局、人民银行以及经办的商业银行等任何一个环节上的问题，都将导致正常支付不能实现，对高等学校

15、用款带来了诸多的不便，随时可能影响高校正常工作的运转。所以，权衡正反两方面的影响，可以清楚地发现，将高等学校的办学经费纳入国库集中收付，对于增强政府财政宏观调控能力所带来的正面影响，比限制高校自我发展能力以及加大政府的管理成本所带来的影响要小得多，其负面效应是十分明显的。笔者认为对高校资金实行银行代收、财政统管的部门预算和国库集中支付方式有待商榷。五、高校财务规范运作的途径我国高等学校正处于从政府附属到自主办学法人主体的变革过程之中，在当前形势下，要规范高校财务运作，一是政府要掌握好的干预尺度。笔者认为政府应通过两个方面干预高校，一方面要加强现行财经法规的执行和落实，通过检查落实高校会计法、预算法和高等学校财务制度等财经法规执行情况，加强其自我约束机制的建立和完善；另一方面通过管理手段由直接管理转向间接管理、由微观管理转向宏观管理、由行政审批转向做好规划、协调和服务等工作，以促进高校办学质量与办学效益的提高。二是发挥多方面的监督作用。一方面是财政、物价和税收等部门仍将在各自职能范围内对高校财务进行监督；另