试论城乡规划中的土地合理利用

1、试论城乡规划中的土地合理利用提要城乡规划是指导城乡建设、统筹城乡发展的重要 依据和手段，而土地的合理利用在城乡规划中起着重要的作 用。本文从城乡规划中土地利用方式存在的问题出发，对如 何合理利用土地资源提出相应的政策建议。关键词:城乡规划;土地征用；级差地租一、问题提出城乡规划是指导城乡建设、统筹城乡发展的重要依据 和手段，在城乡差距日益凸显、城市化进程不断加快、农村 劳动力持续向城市转移的进程中，城乡规划逐渐被提上日程。 我国正处于城市化、工业化快速发展时期，城市经济的快速 发展与稀缺的土地资源之间的矛盾持续加剧,使得城市土地 开发利用范围不断扩展。而在农村，土地是农民拥有的除劳 动力之外的

2、有效“致富”资产,是支撑农村经济发展和提高 农民收入的基础。土地不仅为城镇发展提供布局与建设的 空间，而且是融资的重要工具，土地增值收益的公平分配在 一定程度上是社会公正、社会稳定的体现。国外经验表明： 城市健康有序的发展与政府充分控制和分配土地收益密切 相关。因此，合理利用土地资源是保障城乡规划成功进行的 前提条件,对城乡规划中土地的合理利用进行研究具有重要 的理论和现实意义。二、城乡规划中土地利用方式及其问题（一）城乡规划中土地利用方式。当前我国城乡规划中 土地利用方式主要表现为以下两种：第一，农村土地征用：土 地征用是集体土地向城市用地转换的合法途径，农业用地转 为建设用地是城市化、工业

3、化、城镇化推进的客观要求和 必然结果，是经济发展的大趋势，集体所有制化的土地作为 城市用地的重要补充，保证了工业化、城市化推进对土地急 剧增长的需求;第二，对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进 行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。对 城市土地以拍卖的方式卖给房地产商，以招标的方式将城市 基础建设的任务分配到有能力的单位,从而综合利用土地资 源。（二）城乡规划中土地利用存在的问题。城乡规划中土 地利用存在的问题主要表现在以下方面：首先，土地征用方 面:土地价格在土地征用中的作用发挥不到位。征用是国家 运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。在我国， 征用农民土地后给农民较少的经济补偿

4、，土地征用费占土地 岀让价格的比重很低，土地的收益分配混乱，加之政府对土 地补偿费的截留，严重损害了农民利益。此外，市价和土地 征用价格的巨大反差，土地在集体经济组织以及其他类型经 济组织之间的不规范流转大量存在，这种自发性的流转由于 没有纳入统一的土地市场，带来诸多问题。如用地权不清晰、 产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等； 其次，利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用。土地竞拍 的价格一般较高，尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益, 在高价得到土地使用权后，对土地进行配套建设开发，造成 房屋价格上涨、炒房现象严重。三、城乡规划中土地合理利用的政策建议土地资源的合理利用在城乡规

5、划中有着重要作用，是做 好城乡规划的基础。为充分利用土地资源，促进城乡规划中 土地的合理有效利用，应首先从土地价格的规范出发，一方 面对农村土地征用进行管制；另一方面对土地的招标、竞拍、 挂牌给予合理规制。（一）对农村土地征用的管制1、征地补偿费、土地增值收益分配。根据地租理论， 地租有级差之分，应根据土地的优劣程度来确定地租。换言 之，对征收的土地给予征地补偿费时，应有所区分，根据地块 带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景，并 且用途非常广泛的地块，在征用补偿费的确定时，应区别于 劣质地块。此外，政府在对失地农民的同期损失给予补偿时, 应该加入土地使用后的预期利益，动态提高补偿标

6、准，从而 既可以降低农民对征地的不满情绪，又提高了土地征用的成 效。按照马克思的地租分配理论，级差地租i应由土地所有 者所有，级差地租ii应由土地所有者和经营者共同所有。对 土地征用后产生的增值部分，应充分考虑被征地者的利益。 而据国家有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益 中，农民约得5 %10%,村一级得25%30%,政府及部门得 60%70 %o因此,规范征用土地的收益分配是改善现行制度 的重要方面,是切实保障农民权益的重要举措。2、征用土地的购地费确定。购地费应由被征购地块的 地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成，其中地上附着物 和青苗的补偿费应如实补偿，地价款可根据农地基准地价

7、, 集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素 确定，让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体 土地的农户，在承包期还未到达的前提下，承包的土地已被 政府征用，他们的预期利益更应得到保护。（二）对土地招标、竞拍、挂牌的规制。由于国家允许 对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌,全面推行和严 格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度，从而凸显土 地资产价值,为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及 有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通 过扩大土地出让的招拍挂比例，由市场机制决定土地去向， 由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价,充分挖 掘土地的资产价值。根据科斯定理，在明确产权的前提下，甚至不需要政府 干预市场交易，市场交易便会按照公平合理的价格来进行。 市场的真谛不是价格，而是产权,只要产权确定，市场主体便 会“议出”合理的价格。土地是一种特殊商品，地价是转让 产权后的经济收入,招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权, 因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地 资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地 的产权入手，根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用 期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城 市周围农用