财政派驻监督方式改进研究

1、财政派驻监督方式改进研究财政派驻监一河北省财政厅课题组一,财政派驻监督方式的强_分析(一)财政派驻监督方式的涵义财政派驻监督方式是指由财政部¨选拔财政监察组(员)长期派驻到政府各预算部门,下级政府财政部门或财政投资的重点建设项日.赋予其一定的权力和责任.在不改变派驻部门或单位的自主决策权,资金分配权和财政(财务)管理权的前提下.通过跟踪性督察工作,以事前控制,事中监督为主.辅之以必要的事后专项检查.以完善内部管理,规范部门行为,严肃查处违法违纪问题为目标的一种财政监督管理方式.(二)财政派驻监督方式的基本职能定位1,财政派驻监督是财政部f1内部各业务管理机构日常监督的延伸和细化.在财

2、政内部,各业务管理机构和专职监督机构共同履行财政监督职责.各业务管理机构侧重于对财政资金的日常监管,专职监督机构侧重于对财政资金的专项监督.一方面,南于各业务管理机构人员,力量有限.财政日常监管有弱化的倾向;另一方面,监督机构难以从各业务管理机构获得足够的本应从日常监管中发现的萌芽性问题或信息,所开展的专项监督缺乏针对性和有效性.财政派驻监督可弥补财政tt常监督的不足.是对tt常监督的延伸和细化,它始终贯穿于财政活动的全过程,通过对各预算部门或单位日常财政财务管理中的各个环节和各项内容开展的日常监控,以期更加及时地发现问题,研究问题和解决问题.增强了监督的实效性,弥补了财政部门内部各业务管理机

3、构日常监督的”缺位”2,财政派驻监督使专职监督检查机构融入财政管理.发挥完善财政管理职能作用,财政监督是财政管理的重要组成部分和内在要求,财政督应该体现管理的本质属性,即通过现象深入分析,完善和改进财政管理的体制,机制.从这个角度来看,财政派驻监督是更高层次的管理,必须适应财政管理与改革的需要,以加强财政预算收支监督管理为中t3,与财政管理紧密结合.财政派驻监督才何生命力.财政派驻督.与部门各业务机构的管理:【作紧密结合,监督成果直接为各业务机构所用.这种丁作方式的设汁,促使财政派驻监督体现出财政管理的本质.3,财政派驻监督为部门,单位财政财务管理提供政策支持,业务指导,促进部门,单位自身管理

4、水平提高财政监察员(组)将监督延伸和细化到部门具体的财政财务管理1二作之中.对派驻部门,单位的财政财务活动及其效果实施监控.充分发挥财政监察的预警,矫正作用.从根本上弥补事后监督所存在的缺陷和不足,全面提高财政管理效率.但财政监察组(员)并不以”差错”为主要目的,而是要以”纠偏扶正”为主要目的.财政监察组(员)应不拘”小节”,要找”大毛病”,应着眼于服务部门,单位,发现财政运行机制和部门,单位财务管理体制的薄弱环节,提出强化财政财务管理的意见或建议,减少错误的发生上.努力构建派驻部门,单位和财政监察组(员)”双赢的和谐工作局面4,财政派驻监督是与审计监督各有侧重,相互制衡,相互配合的监督方式.

5、一是各有侧重.财政派驻监督注重事前和事中环节.审计监督注重事后环节.二者分工明确.对于已派驻财政监察员的部门.不影响审计部门对其实施高层次的事后审计监督.二是相互制衡.财政部门对各预算部门,包括审计部门派驻财政监察员,对部门财政资金收支运行过程实施监督:审计部门对各预算部门实施审计监督的过程.也是对财政监察员履行监督职责情况实施再监督的过程.二者形成监督链条.相互制衡.三是相互配合.审计部门对派驻部门实施预算执行审计和年终决算审计的信息和财政监察员对派驻部门实施预算执行日常监督信息资源共享(三)财政监察组(员)的权责界定财政派驻监督的主要模式有三种,即向同级预算部门,下级预算部门,向财政投资重

6、点建设项目派驻财政监察组(员),对其财政财务行为实施就地实时监督.这i种派驻模式,不是彼此孤立的.而是相互联系,相互补充,共同构建起一套纵横联动,点面结合的二维派驻监督体系.三种派驻监督模式的工作职责有所不同.向同级预算部门派驻的财政监察组(员)采取长期驻守的方式,其主要职责是监督派驻部门贯彻执行国家财政法规和财务会计制度情况:预算编制的程序和内容;财政收入的征收,交纳和财政性资金的管理,使用情况.财务管理,会计核算和各项财政,财务制度执行情况:预算执行结果和专项资金使用绩效.财政监照h8,jla麓0理论探讨2008年第5期察组(员1的监督不代替派驻部门自身监督,不干预派驻部门的财政,财务管理

7、活动,对发现的问题及时向省财政厅报告.各部门仍然负有对所辖机关事业单位财务的监督管理责任,对本部门财政资金分配,使用的安全,规范和绩效负责.如果部门在财政业务和财务管理方面发生了违法违纪问题,造成了损失,按照财政违法行为处罚处分条例规定,首先追究的还是部门领导的责任,部门财务管理机构负责人以及直接责任人的责任.财政监察组f员1如果没有发现客观存在的较大财政违纪违规问题,或未能监督落实省政府和财政,审计部门的处理意见.也要承担连带责任.向下级财政部门派驻财政监察组陨)采取巡回督导的方式,其主要职责是监督派驻市财政部门贯彻执行国家财政政策和财政法律,法规,规章情况;履行财政监督职责,完善内部监督管

8、理,健全财政监督机制的情况,督导财政监督机构的监督检查工作:根据省级财政部门安排部署,监督省级财政收入的征收,缴纳和省级财政资金的分配,管理,使用情况.组织开展工作调查和专项检查等.财政监察组(员)的监督检查工作不代替派驻市财政部门的监督管理职责,不干预派驻市财政部门及其他有关部门和单位的财政,财务管理活动,对发现的问题向市财政部门提出意见和建议,并向省财政厅报告.向财政投资重点建设项目派驻财政监察组(员),采取重点监督的方式,其主要职责是监督项目单位项目建设过程中执行有关政策,基本建设管理制度,财经纪律和法规情况;审核建设项目财务会计资料的真实性,合法性;监督建设项目预算变动的设计变更和建设

9、项目标底制定,招投标情况,以及项目概预算执行情况;监督项目资金使用的合理性和安全性等.财政监察组(员)定期向财政部门报告项目的资金到位,使用及工程进度情况.三种监督模式所履行主要职责虽然不同.但是三种派驻监督模式履行职责的权力大致相同,主要包括知情权,审核权,审签权,报告反映权和建议权.并根据不同发展阶段,赋予其相应的权力.具体包括:知情权:财政监察组(员)有权参阅,调阅派驻部门或单位所有与财政财务管理活动有关的资料:有权列席派驻部门或单位所有与财政财务管理活动有关的会议或活动.审核权:财政监察组(员)有权审核派驻部门或单位所有与财政财务管理活动有关的情况和资料;有权查询派驻部门或单位所有银行

10、账户管理情况和资金变动情况.报告反映权:财政监察组(员)有权就履行监督职责情况,派驻部门或单位财政财务管理情况,监督过程中发现的违规违纪行为等向财政部门报告,反映.建议权:对于派驻部门或单位及其有关人员在财政财务管理过程中存在的违规违纪行为,财政监察组(员)有权向派驻部门或单位决策者,财务机构负责人或相关人员提出建议和意见.二,改进财政派驻监督方式的对策目前.我国对财政派驻监督方式的理论研究较为薄弱,在实践探索中也存在一些问题,需要改进派驻监督方式.(一)理顺财政部门内部关系,完善工作流程公共财政管理改革的目标是要建立预算编制,执行,监督相对分离,相互制衡的运行机制,实现财政管理的规范化和法制

11、化,提高财政性资金运行的质量和效益.因此,必须按照财政预算编制,执行和监督相互分离,相互制衡的原则,对财政部门内部的机构设置和职能进行重新设定,从根本上理顺财政内部运行的各个环节,将财政派驻监督作为财政管理的必要环节和重要组成部分,纳入制度设计和机制安排,形成职责明确,各有侧重,环环相扣,运作规范的财政内部纵横联动监督工作体系.1,重新界定财政部门内部各环节监督职责.一是从制度上明确财政派驻监督是财政部门内部各业务管理机构的监督定位.财政派驻监督作为财政监督创新和发展的突破口,是对财政部门内部各业务管理机构日常监督的延伸和细化.对于同一主管部门的财政(财务)管理事项来说,财政部门内部各业务管理

12、机构的日常监督注重资金分配,调节的合法性和程序性,而财政派驻监督作为更为注重对财政资金使用合理性和效益性的动态分析,管理,专职财政监督机构侧重对财政资金的专项检查,三者相互配合,构成完整的财政监督管理工作.二是科学界定财政部门内部各环节监督职责.各业务管理机构的主要负责部门预算的编制,承担对部门预算草案的审核职责.国库支付机构为预算执行的资金管理部门,负责财政资金拨付工作,承担拨款前的审查职责.财政监督机构包括派驻机构.主要负责监督本级各部门及其所属各单位预算的执行,及时向预算部门和财政部门各业务管理机构反馈监察工作情况和成果.财政部门内部这种职能的调整对于构建预算编制,执行,监督三位一体的运

13、行机制具有极大的推动作用.三是统筹业务处和监察组(员)的监督职能.充分整合监督工作力量.主管派驻部门的业务处,将重点监督的项目或对重点单位的监督职责委托给监察组(员)履行.对委托监督的资金项目,监察组从预算申报参与提出意见到执行中的跟踪检查和事后的评价分析,实施全方位监督.2,建立财政部门内部各环节监督协调互动机制.一是要牢固树立”大监督”的理念,财政监督机构包括派驻机构与理论探讨2008年第5期财政部门内部各业务管理机构要发挥各自监管优势,协调互动,密切配合,形成财政内部环环相扣,齐抓共管的”大监督”格局.二是要规范财政部门内部各业务管理机构和财政监察组(员)之间工作流程.财政部门内部各业务

14、管理机构应明确专人负责监督工作,并与监察组及时联络;财政部门内部各业务管理机构在处理主管部门财政(财务)管理事项时,要充分听取财政监察组(员)的意见和建议,尤其是在财政监察组(员)与派驻部门持有不同意见的财政资金支付和预算调整事项时,财政业务管理机构应给予重点关注;(财政业务管理机构对部门下达的财政(财务)管理事项审批文书.应及时抄送或告知派驻部门的财政监察组(员),保证信息渠道的畅通;各派驻部门申报预算以及需要财政会签的文件.在报送财政各业务机构审核与会签之前,必须经派驻本部门财政监察组阅知,再上报业务处,否则不予受理;财政监察组(员)在履行监督职能过程中,财政部门内部各业务管理机构要给予其

15、足够的业务指导和政策支持.3,明确发现问题的整改程序与落实责任.财政监察组对派驻部门的财政财务活动及其效果实施监控,根本目的在于充分发挥财政监督的时效性,及时发现财政管理体制和运行机制中存在的问题和风险,全面提高财政管理效率.因此,对于财政派驻监督工作中发现的派驻部门或财政部门内部存在的问题.如果无法落实整改责任,那么这种监督就会流于形式.因此,必须要把发现问题的整改程序,责任落实等加以制度化.从而保障财政派驻监督工作的成效.充分发挥派驻监督的事前预警,事中矫正作用.二)拓展财政派驻监督的深度和广度.提高财政派驻监督工作效能实践证明,财政派驻监督方式作为财政改革的重要组成部分,对贯彻国家方针政

16、策,执行财政法规制度,规范财政资金管理,提高财政资金效益具有重要的促进作用,符合财政监督改革的方向.改革是成功的.因此,要紧密结合新形势,新任务的需要,采取有效方式,拓展财政派驻监督:进一步扩大向省直部门派驻财政监察组试点范嗣;发挥派驻设区市财政监察组(员)就地监督的优势,加大省级项目资金及补助资金的事前审核力度:适时启动对省级重点项目的财政监察委派工作.(三)创新财政派驻监督技术手段,提高事前预警,事中监管,事后绩效评价的连贯性和整体性财政监督信息化对于财政监督管理机制建设具有重要的推动作用,是解决派驻监督的事前预警,事中监管,事后绩效评价的连贯性和整体性不强,解决财政监督人员不足,提高财政

17、监督工作效能的重要手段,因此.要建立一个省,市,县,乡四级职责分工明确,信息反馈顺畅,具有事前预警,事中监控,事后跟踪反馈功能的财政资金网络监控系统:一是依托计算机网络.将向同级预算部门,下级预算部门,向财政投资重点建设项目派驻财政监察组(员)三种派驻模式有机地结合在一起,实现及时沟通和资源共享.二是要满足财政监督部门包括派驻机构与同级财政业务部门之间,以及财政业务部门与归口管理各单位,部门之间的专项资金管理和检查需要.三是要满足上下级财政监督部门监督业务管理系统的连接,使财政监督信息网络体系成为一个上下畅通的整体.四是要依托信息网络,与审计等其他经济监督主体实现互联互通,信息共享.按照智能预

18、警实时监控综合核查问题处理部门整改跟踪反馈的工作程序.建立财政资金网络监控体系.一是建立智能预警系统.一方面,在联网计算机上按照有关法规设置预警条件.另一方面,预警系统对每天备份的数据进行相互比较.发现数据变更时,系统也形成预警报告,提醒财政监督人员有异常现象.二是建立综合核查系统:根据预警提示的情况,采取实时监控和预测分析的方法.财政监督人员可以有重点地分析,核查专项资金使用过程中存在的问题及原因,及时反映财政专项资金运行过程中的倾向性,方向性情况,提出意见或建议.三是建立问题处理系统.及时与决策者进行信息交流,由决策者核实问题情况,对问题进行定性,同时提出整改措施和建议.四是建立跟踪反馈系

19、统.在接到决策系统的最后指令后,该系统可发出指令,控制有问题的财政专项资金业务系统的运行,直至其根据决策系统的整改建议进行整改后才可解除控制.五是建立授权管理系统由领导按照工作的不同分工授权给不同的监督检查小组及其工作人员.以保证不宜公开的财政信息的安全性和保密性.六是建立监督服务系统.开通网上举报信箱,积极宣传财经政策法规.及时发布财政监督信息.提供在线政策咨询服务.七是建立监督检查数据库.收集整理全省各地的典型检查案例和财政监督制度文件,指导各市财政监督机构开展工作.(四)完善财政派驻监督的相关配套制度.保障财政派驻监督工作不断推进按照积极推进与稳妥实施的原则.结合财政监察委派制度试点工作

20、实践,针对工作中出现的新情况,新问题.及时总结经验,完善相关配套制度,为推进财政派驻监督工作打下坚实的基础.一是完善财政监察员回避制度和定期轮岗制度,以防止因客观性淡化而影响正常的监察工作.二是完善财政监察员工作信息反馈制度,主要包括定期反馈和即时反馈.定期反馈指财政监察员应按照年度或季度向财政部门提交派驻部门监察报告;即时反馈是指对于财政监察员日常监督中发现派驻部门存在的违规违纪行为等,财政监察员要随时向财政部门反馈相关信息.三是完善财政监察员的工作考核制度.对财政监察员的考核应包括对其业务素质,政治素质,协调能力等方面的考核.四是派驻市财政部门配合制度.这主要是指要完善各个部门要配合派驻监

21、督的制度,如派驻市财政部门列席会议制度等.五是完善财政监察员责任追究制度.一,和谐财政监督的功能与意义什么是”和谐财政监督”呢?有的同志认为.和谐财政监督是一种财政监督功能定位.指通过检查这一手段.形成规范财政管理,规范财政财务行为.笔者认为,以上观点是一种不全面也是不科学的认识,真正的”和谐财政监督”必须具有两种功能:一是促进社会全面和谐,即通过财政监督检查.发现被查单位的问题.抑制问题的发生.一方面.促进被查单位内部的和谐,另一方面,促进单位与单位之间的和谐,保障社会公平进展而推进和谐社会的构建.这就是财政监督促进社会和谐功能.二是促进经济协调和谐.财政政策的经济运行之间必须保持和谐运行,

22、这是我国财政政策的又基本职能,具体应该体现在财政收人的总量,结构必须与经济运行保持合理的规模和比例,财政收人和支出的总量和结构只有符合经济运行的需要,才能保障经济的有效运行,否则导致经济运行紊乱.财政监督通过检查,实现财政收人支出规范化管理,将检查工作贯穿于经济协调和谐管理之中.从上述两点我们可以想象到:实施财政监督检查,必然导致被查单位与监督单位之间形成矛盾,难以和谐,反过来说,不实施财政监督检查,被查单位的违法违纪行为难以抑制,本身存在不和谐的行为.如果让其泛滥.则越来越不和谐,以致于小的不和谐将会变成大的不和谐,检查发现问题则促进和谐.过多过滥检查则影响和谐.因此,适度适时适中的监督检查,是财政和谐,社会和谐的需要.结论是,建立”和谐财政监督”对于加强财政管理具有重大意义:一是有利于科学认识财政监督在我国构建和谐社会中的地位和作用.由于”和谐财政监督”具有社会和谐和经济和谐同时均衡的功能,因此,我们可以毫无疑问地认为,财政监督是建立和谐财政,和谐社会的基本经济手段之一,离开财政监督,就难以规范财政管理.二是有利于科学确定财政监督的”业务边界”.我国财政监督”业务边界”的确定问题一直困扰着财政监督工作者,突出表现的是”缺位论”和”越位论”,同时,涉及财政监督”去”与“留”的问题.确立”和谐财政”,”和谐财政监督”后.将为理解财政监