21世纪国际银行监管新趋势及其对我国的启示

1、21世纪国际银行监管新趋势及其对我国的启示唐双宁（中国人民银行监管一司北京100800）一、21世纪初叶国际银行监管的新趋势（一）从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变20世纪末，金融市场复杂多变，金融创新产品层出不穷，在以下三方面表现得尤为 突出。一是金融衍生产品交易。金融衍生产品一般指传统的金融产品（证券、外汇、权 利等）远期交易的当期契约。金融衍生产品包括资产证券化、远期合约、期货、期权、 掉期等等。其中资产证券化是指银行将流动性较低的资产，转变为资本市场上流动性 较高的证券资产。二是银行网络化。由于网络技术的广泛应用，除了传统的窗口交易 外，国际银行业普遍采用网上交易，

2、调查显示，英美两国的电子银行客户在过去5年 分别增长了 300%和350%。三是屮间业务日益增大。屮间业务是指商业银行不运用或 少运用自己的资金，不增加表内资产负债，利用技术、信息、专业知识、机构网络、 信誉等方而的优势，以中间人的身份为客户提供各类金融服务并收取手续费的业务。 它少表内资产业务、表内负债业务共同构成商业银行三大业务类型。目前，一些商业 银行中间业务收入已成为营业收入的主耍组成部分，占比达到40%,有的高达70%, 如花旗银行等等。较z传统银行业务，上述创新业务在收益更大的同时，风险也更大，且更易扩散， 对金融市 场造成的冲击也更加百接和猛烈。因此，只注重传统银行业务的监管已经

3、不 能全面、客观地反映整个银行业的风险状况。只有”双管齐f“，并巫监管传统业务和 创新业务，才能有效地防范和化解银行业的整体风险。从80年代后期开始，国际监管组织和各国监管当局对金融创新产品和电子银行都 给予了高度关注。1986年，巴塞尔委员会发表了银行表外风险管理的监管透视，对 表外业务的风险种类、风险评估以及管理控制等提出了初步的意见；随着金融衍牛交 易产品的发展，乂颁布了衍生产品风险管理准则、关于银行和证券公司衍生产品 业务的监管信息框架；针対金融衍生产品风险対资本的潜在威胁，他们还发表了巴 塞尔资木协议市场风险补充观定，以及关于市场风险资木要求的内部模型法等。 与此同时，美国、欧盟等国

4、家的监管当局也在监管实务中，针对创新业务和市场条件 制定了一系列的监管法现打操作指引，以加强对银行新业务的监管。（二）从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变合规性监管是指监管当局对商业银行执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。 风险性监管是指监管当局对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管 理水平所实施的监管。传统上，监管者认为只要制定好市场游戏规划，并确保市场参 与者遵照执 行，就能实现监管目标。因此，监管当局过去一直将监管重点放在合规性 方面。但是，随着银行业的创新和变革，合规性监管的缺点不断暴露，这种方法市场 敬感度较低，不能及时全而反映银行风险，相应的监管措施

5、也滞后于市场发展。在上述背景下，国际银行监管组织和一些国家的监管当局相继推出了一系列以风险 监管为基 础的审慎规则。例如，巴塞尔银行监管委员会发布的大额信用风险的衡量 和管理、银行国际信贷的管理、银行外汇头寸的监管、利率风险管理原则、计 量与管理流动性的框架、计算机和电讯系统中的风险、有效银行监管核心原则； 美国联邦金融机构检查委员会制定的很行综合评级体系等等。风险性监管在识别、度 量银行风险的基础上，按照审慎监管原则，提出防范和化解银行风险的监管措施。它 更注重银行本身的风险控制程序和管理水平，能够及时反映银行经营状况，预测潜在 风险。当然在具体监管实践中，合规性监管和风险性监管是无法严格区

6、分的。在通常 情况下，风险监管也是依据有关法规进行的；同时，金融机构违法、违规也就意味着 将产生风险。（三）从分业监管向统一监管传变监管模式是随着银行业的发展变化而不断调整的。本世纪初，西方国家爆发了史无 前例的经济金融危机，原因之一是银行在证券市场和房地产市场的过度投资导致了泡 沫经济。这使他们认识到，在金融监管没有达到一定水平的情况下，银行、证券、保 险和信托等金融机 构的混业经营，极易造成银行资金大量流向证券市场，产生泡沫经 济。于是，30年代大危机后，以美国、日本和英国为主要代表的西方国家实行了分业 经营体制。混业经营体制传统上主要以徳国、瑞士等国家为代表。但h 80年代以来，随着信

7、息技术的发展和竞争的加剧，传统业务不断受到侵蚀，银行开始突破货币市场展业的 限制向资木市场和 保险市场渗透，一些实行分业经营的国家便转向混业经营体制。英 国、日本分别于1986年和1996年通过相关法律，打破分业经营界限，实行混业经营体 制。美国在1999年通过了金融 服务现代化法案，也开始进入混业经营时代。与此相适应，一些国家调整了监管机构，实施了统一监管。例如，英国、澳大利亚、 日木、韩国、卢森堡、匈牙利和墨四哥等。统-监管体制是指由统一的监管主体对从 事银行、保险、证券不同类型业务的金融机构实施统一监管的一种制度。实行统一监 管体制有多方而的原因：其一是金融机构的多元化发展程度；其二是金

8、融监管水平； 其三是金融自由化和金融创新的发展程度。总之，监管模式是根据本国的国悄决定的。 分业经营和监管有其长处，混业经营和监管也有其优势，一切都以时间、地点、条件 为转移。采取何种模式都不能离开木国国情。（四）从一国监管向跨境监管传变随着经济一体化和金融全球化的发展，银行不断向海外拓展业务，出现了一大批跨 国金融集团。一方面，银行的海外分支机构越来越多，其业务收益来自海外的比重口 益提高；另一方而，电了银行的发展使得监管当局很难判断具交易是在国内还是国外 完成的，离岸金融业务的拓展也使得部分银行机构偏离于监管视野之外。以花旗银行 为例，其海外分支机构遍布世界100多个国家，海外业务收入已接

9、近其总收入的一半。为了有效监管商业银行的境外业务和离芹业务，各国监管当局逐步实施了跨境监 管。跨境监管是指将一家银行的境内外机构、境内外业务进行并表监管。根据巴塞尔 有关文件规定，对一家跨境很行的监管须在母国监管当局和东道国监管当局之间进行 合理的监管分丁和合作。一般地，母国监管当局负责对资本充足性、最终清偿能力等 实施监管，东道国监管当局负责对所在地分支机构的资产质量、内部管理和流动性等 实施监管；同时，两国监管当局要就监管的h标、原则、标准、内容、方法以及实际 监管中发现的问题进行协商和定期交流。经验表明，加强跨国监管可以有效地防止出 现银行监管的真空。二、对我国银行监管的儿点启示应该说，

10、我国银行监管在过去儿年取得了突破性进展，并已得到许多国家的广泛认 同。但与发达国家相比，我国的银行监管仍有较大差距。面对21世纪银行监管发展 的新趋势，我们应立足于我国经济、金融发展水平，借鉴国际上的最佳监管实践，结 合自身特点，逐步探索出一套符合我国国情的行之有效的银行监管观念、方法和工具。（一）在加强银行监管的基础上，鼓励银行创新随着我国商业银行法、保险法和证券法的颁布，以及证监会、保监会的 设立，我国已经确立了分业经营、分业监管的体制。在今后一段时期我国仍将维持这种 分业 格局。但为适应金融机构参与世界竞争的需要，我国应在经过一定审批程序后， 适当放宽银 行业务范围，允许金融产品的适当交

11、叉与渗透。目前，屮资商业银行屮间业务某本处于起步阶段，规模小、范围窄、收入少。四家 国有独资商业银行中，中间业务主要集中在传统的劳动密集型业务上，比较多的主要 是结算性中间业务、代理收付业务、咨询和调查见证业务。这些业务缺乏高技术含量, 难以产生高收益。1999年 度、t商银行、农业银行、中国银行和建设银行中间业务收 入占全部营业收入分别为115%、0 9%、3 94%、108%o因此，为迎接加入wto后的挑战，必须大力推进我国商业银行的屮间业务。在审慎监管的前提下，明确 中资商业银行在现有法律框架下开展中间业务的种类，鼓励中资商业银行进行金融创 新。1 鼓励发展网上银行业务。口前，网上银行业

12、务在我国己呈蓬勃发展z势，但还 未形成稳定的利润来源，业务品种、技术手段和风险管理能力还很有限。因此，应尽 快出台网上银行业务管理办法，明确审批程序和监管原则，推动商业银行网上银行业 务的发展，提高服务水平和风险管理能力。2 在有效监管的前提下，允许商业银行扩大结算性中间业务、银行卡业务、代理 性屮间业 务、证券基金等的托管业务、担保性屮间业务等。同时，适当允许商业银行 开办投资咨询、财务顾问等风险小的投资银行业务；允许商业银行代理部分证券、保 险业务，包括开展代理保险、证券托收；担任保险公司的财务顾问；银行和保险公司 之间通过相互拆借、债券回购、国债买卖等方式融通资金等等。同时，规范中间业务

13、 收费市场，明确商业银行对中间业务进行收费的权利，减少中资商业很行开展中间业 务可能受到的不必要干扰；明确商业银行中间业务费率标准。kjp31中国银行业协会 成员间耍协商确定收费费率，防止恶性竞争。k jp33 在加强监管的基础上，允许商业银行研究和适当开展金融衍牛业务和资产证券 化业务。如前所述，金融衍生产品的有效运用可以降低银行风险，而资产证券化则能 够提高银行流动性。随着我国金融市场的发展、利率自由化和人民币可兑换进程的加 快，商业银行还可以研究 开展即期、远期、外汇期货等外汇交易类业务。（二）在注重合规性监管的同时，逐步向风险性打合规性监管并重的监管方式过渡与发达国家相比，我国金融业的

14、市场化程度较低，银行违法违规的现象比较普遍。 因此，合规性监管仍将是我国银行监管的重要内容。但鉴于银行风险的巨大破坏力， 我们应逐步过漩到风险性与合规性监管并重的监管方式。具体而言，有以下几个方而:1 调整监管思路，实现从”事后化解“到“事前防范”的转变。合规性监管执行规定 在前，监管在后，偏重于事后化解。这种事后评价银行风险的监管措施，较为被动， 纠正成本也较高。风 险监管则是根据银行资产质量、资本充足性、流动性、盈利性以 及内部管理的评价，提髙监 管耍 求，偏重丁事前防范。它能够及时地有针对性地提出 监管措施，最大限度地减少银行风险带 来的损失。我们应当在督促银行加强h身风险 管理的同时，

15、逐步推行风险监管。2 以防范风险为基础，建立风险评估指标体系和早期预警系统。按照事前防范的 监管思路，我们应着手建立商业银行风险评估指标体系。该体系应包括银行面临的各 类风险和识别依据，各项参数及其相互关系，以及具体指标和适度值。可选择部分银 行进行试点，待指标体系得到有效检验后再逐步推广。与此同时，要建立商业银行风险早期预警系统。该系统应该给出各类风险的具体特征和 度量 风 险程度的方法，以及针对不同风险和风险程度应采取的监管措施。监管人员通 过早期预警系统可以及时发现风险，并能够找到适当的监管措施。3 确定监管周期，实施动态、持续监管。在现实经济、金融活动中，风险随时随 地都可能发牛。凶此

16、，我们要实施动态、持续监管。应根据资产规模、业务特征和风 险管理等因素，确定银行监管周期，在每一周期结束后对银行进行综合评级和风险评 估，并作出下一周期的监管计划和具体安排；同时，跟踪监控上一周期发现的问题， 检査其改进情况。（三）建立监管机构z间的协调机制，加强对金融集i才1和混合业务的监管目前，国际上监管模式主要有两种：一是设立单一监管机构，如英国、韩国、口木 等;二是仍实行分业监管，但赋予其中一个监管机构附加的权利，发挥主导作用，以 确保监管的畅通和有效。我国h前仍将实行分业经营，但已有部分金融机构进行混业 经营（如光大和中信集团等），而且金融机构z间的业务交义己越來越多，迫切盂要各监

17、管主体之间的密切合作。目前，从这一实际出发，后-种做法比较适合我国的现状。 我国应从以下三个方rfri建立监管当局之间的交流与合作制度。1 加强人民银行、证监会、保监会高层定期会晤制度。h前，三大监管机构之间 已建立了高层定期会晤制度，就一些重大问题进行磋商。今后应进一步加强和完善这 -制度，针对国内金融机构的多元化发展和金融不断创新的状况，提出在现有分业监 管体制下促进金融机构发展的重大措施。同时，要进一步研究对外资金融集团在华设 立的从事银行、证券、保险等不同业务的分支机构的监管政策。2 建立监管机构之间的信息交流和共亨机制。在高层定期会唔制度框架下，应建 立监管机构z间的信息交流和共享机

18、制。监管机构z间要及时通报从事综合业务的金 融机构内部管理和风险状况，对于风险控制不力和已形成风险的机构，耍共同探究解 决办法。监管机构之间要从全局出发，充分共享有关监管信息。3 对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团，实施联合监管。在信息交流和共 亨的基础上，三家监管机构必要时应该组织对从事混业经营的中资和外资金融集团的 联合现场检查，从整体上对金融集团风险进行分析与评价。（四）加强与国际监管组织和外国监管当局的合作1 广泛、深入地研究国外银行业及其监管的最新成果。如前所述，银行监管随着 银行业务的发展而不断发展，出现了许多全新的监管思路和监管方式。因此，我们必 须跟踪国际银行监管的发展趋势，结