WTO机制下的碳关税探析

1、wto机制下的碳关税探析摘要：美国单边提出的征收碳关税已引起国际社会的高 度关注。碳关税的本质是一种边境调节措施，并不涵盖在wto 边境税调整范围内。碳关稅的征收既违反了 wto的基本原则, 也不符合gatt第20条的“一般例外”。面对美国日益临近 的碳关税征收，我国必须充分运用wt0规则，尽快启动我国 的碳税立法，努力争取全球气候变化谈判话语的主导权，积 极进行应对。关键词：wto；温室气体；碳关税；边境调节措施；应 对策略中图分类号：f74文献标志码：a文章编号：1 002-740809-0104-03'碳关税”是指对未采取相应温室气体减排措施的国家 进口能源密集型和碳密集型产品征

2、收的二氧化碳排放税。 11xx年美国众议院通过的美国清洁能源与安全法案授 权美国政府从2020年起，对未达到美国碳排放标准的外国 产品征收高额关税，即所谓的“碳关税”。xx年美国提交参 议院讨论的清洁能源工作和美国电力法案则规定了 '边 境调节"措施自2025年生效。在联合国气候变化谈判中， 碳关税常被称为“边境碳调整”或“边境税调整”。2然而， 碳关稅一经提出，便引发了碳关税是否合法的争论。本文仅 从wto视角分析碳关税的本质及其合法性，并提出我国的应 对策略。一、碳关稅的本质是边境调节措施全球变暖所引起的气候变化已经成为备受国际社会关 注的议题，如何减少大气层中以二氧化碳

3、为主的温室气体含 量，已经成为全人类共同面临的一个极其严峻的课题。国际社会先后于1988年和1997年达成了联合国气候 变化框架公约、京都议定书等国际条约。基于谁污染谁 治理的原则，对于增加大气层温室气体浓度负有主要责任的 工业化国家，承担主要的减排责任，即"共同但有区别的责 任”原则。依据该原则，公约要求工业化国家在承诺期内将 温室气体排放量从1990年的排放水平平均降低大约,而发 展中国家暂时不承担减排份额。然而，京都议定书存在着诸多严重缺陷。许多承诺 国家的温室气体排放量都远远不能完成任务。作为温室气体 最大排放国之一的美国拒绝签署条约，不愿意承担减少 排放额度的义务。发达国家

4、一方面不愿意承担减排义务，而 另一方面又总是试图模糊发达国家与发展中国家“共同但有 区别的责任”原则，碳关税正是在此诉求下炮制出来的。他 们所谓的法理依据是：一些企业或个人在其经济活动中排放 了大量的温室气体，导致气候变化，引起严重的环境问题, 但这些企业或个人并没有对此进行补偿。为了纠正这种经济 上的负外部性，需要内化这些环境成本，按照“污染者付费” 的原则采取一些措施，促使环境破坏者为自己行为造成的后 果负责，将环境成本内化到其经济活动中去。其主要采取了 温室气体排放的国内稅收机制，对国内碳密集型产业征收 '碳税”。因国内税收机制的运用将会增加发达国家国内碳 密集型产业的生产成本，

5、如果发展中国家不采取类似措施, 那么发达国家的相关产业在国际贸易中将处于劣势。因此, 为了给国内碳密集型产业创造“公平的竞争环境”，并防止 这些产业转移到没有采取减排措施的国家，造成''碳泄露”， 2发达国家选择在边境采取贸易措施，对进口产品，根据 其含有的二氧化碳或产品生产过程中排放的二氧化碳，按比 例征税；同时，对其本国出口的含有二氧化碳的产品，进行 免税或退稅，这种边境贸易措施即为碳关税。所以，碳关税 本质上不是关稅，而是一种边境调节税。他们的法理依据是 美国国内产品既然征收了 “碳税”，就有必要对来自未承担 温室气体减排责任国家的进口产品在边境采取贸易措施，通 过“碳关

6、税”增加成本，为其本国国内相似产品创造“公平 的竞争环境”。边境调节稅是对进口产品征收的一种费用，等于国内相 似产品承担的税收，是进口国对进口产品施加的国内税的一 种调整。我们应当承认，边境调节稅措施本身是符合wto体 制的°gatt第（a）条规定：一国可以征收对于同类国内产品或 对于用于制造或生产进口产品的全部或部分的产品所征收 的，与第条的规定相一致且等于国内税的费用。由此可见, gatt允许缔约方在不违背国民待遇的基础上对进口产品征 收与其国内税等值的费用。但是，gat t并未说明何种国内 税可以实施边境稅调整。一般说来，国内税可以分为两种类 型：对产品征稅(间接稅)和对生产者

7、征稅(直接稅)。从gatt 第2条、第3条和第6条的规定看，能够进行边境调节的税 收只适用于间接税。因为间接税能够反映在产品的价格中并 最终转嫁给消费者负担。对间接税进行边境税调整可以体现 一种公平竞争，使出口产品和进口产品能够处于平等地位。 3那么，美国的“碳税”属于边境调节税的范围吗？197 9 年gatt补贴与反补贴措施守则附件(h)规定:可以免征或 退补对于出口品生产的物品或劳务所征收的有限分期累进 间接税，但免征或退补间接税范围限于构成最终制成品全部 或一部分的投入物。1994年wto的补贴和反补贴措施协定 对1979年的补贴与反补贴措施守则附件(h)项范围进行 了扩大，不仅允许成员

8、对出口产品生产过程中的投入所征的 税进行边境税调整，而且对出口产品在生产过程中消耗掉的 原材料、能源、辅料等所征的税也可以进行边境稅调整。该 协定附件2“关于生产过程中投入物消耗的准则”的解释是:“生产过程中消耗的投入物为生产过程中使用的物理结合 的投入物、能源、燃料和油以及在用以获得出口产品过程中 所消耗的催化剂。”所以，可以进行边境税调整的是对那些 已经转化到了最终产品的原材料、消耗的能源、燃料、油、 催化剂征收的间接税，而对那些没有转化或合并到最终产品 中的原材料所征收的间接稅是不能进行边境税调整的。“碳 稅”的税基是化石燃料燃烧中释放的二氧化碳及产品生产过 程中排放的二氧化碳，而二氧化

9、碳并没有转化或合并到最终 产品中去。简而言之，碳关税是针对美国国内产品征收的“碳 税”进行边境税调整的规定，而其国内的“碳稅”并不涵盖 在wto的边境稅调整范围内。二、碳关税的征收违反了 wto规则碳关税的征收违反了 wto的基本原则将碳关税放在wto体制内分析，不难看出美国对wto基 本原则的违反，而正是这些基本原则构成了 wto多边贸易制 度的基石。首先，关于非歧视原则。碳关税若作为国内税收 调节措施适用，则必须适用gatt第3条“国内税和国内法 规的国民待遇”。美国该法案对其国内产业实施排放限额制 度，但大多数初始排放配额是免费分配的，而对来自外国的 产品却强制要求购买排放配额，必然违反

10、''国民待遇”原则； gatt第1条''普遍最惠国待遇”既适用于国内措施，也适用 于边境措施。现今碳足迹、碳捕捉等技术的不成熟性和各国 环保措施、减排义务的不平衡性也难以保证美国在评定特定 产业部门的年度能源或温室气体浓度、发展程度、占全球碳 排放量的比重等标准方面的精准性和公平性，最惠国待遇原 则也很难保障。其次，关于对发展中国家成员的特殊和差别 待遇原则。4碳关税条款显然没有考虑发展中国家在经贸 方面的特殊需要和环保技术的实际情况，该技术法规、标准 及评定程序显然会给发展中国家出口产品造成巨大障碍。碳关稅的征收不符合gatt第20条"一般例外”ga

11、tt第2 0条是关于“一般例外”的规定。在第2 0条 列举的各项例外中，与气候措施相关的是项“为保护人类、 动物或植物的生命或健康所必需的措施”，以及项“与保护可 用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或 消费一同实施”。根据wto争端解决实践，主张gatt第20条 例外的一方，必须证明碳关税符合或项，并且满足第20条 序言的要求，即"不在情形相同的国家之间构成任意或不合 理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制”。1.碳关税的征收不符合第20条或项条件。美国标准汽油 案专家组报告已确认清洁空气是可用尽的自然资源。在此基 础上，碳关税是否符合或项的关键是，是否为保护人类、

12、动 物或植物的生命或健康所"必需”，或者与保护可用尽的自 然资源'有关”。首先，碳关税很难满足项''必需”的要求。 在wt0争端解决实践中，“必需” 一词历经多个案件的解释 与修正。在最近的巴西翻新轮胎案中，上诉机构总结道，在 判断某一措施是否“必需”时，须考虑若干相关因素，特别 是所涉利益或价值的重要性、措施对达到政策目标的贡献程 度和对贸易的限制。如果初步结论是肯定的，则必须再将该 措施与可能存在的贸易限制更小，但对达到目标有同等贡献 的替代措施进行比较，之后才能做最终确定。虽然气候变化 非常重要，但至今尚无权威研究成果证明碳泄露的严重性。相比之下，碳关税

13、的贸易限制作用是显著的。美国总统奥巴 马也表示，应当有“除关税之外的其它方法”保证公平的国 际竞争环境。其次，碳关税也难以满足项"有关”的要求。 在加拿大鮭鱼案、美国标准汽油案和美国虾及虾制品案中， 专家组和上诉机构报告澄清，假若一项贸易措施的“主要目 的”是保护可用尽的自然资源，便构成款所指的“与保护自 然资源有关”；判断“主要目的”的标准是措施与保护可用 尽的自然资源之间存在某种"实质联系”。而若判断是否存 在"实质联系”，必须要审查涉案措施的基本结构和设计与 其追求的政策目标之间是否存在紧密和真实的手段与目的 关系。虽然表面上碳关稅与气候变化和碳减排有关，但

14、法案 条款的基本结构和内容表明，其根本的政策目标是保护国内 易受贸易影响的能源和碳密集产业，竞争力是首要考虑因 素。其第768节项款字面上强调碳关税的宗旨是将碳泄露降 至最低，但未要求任何部门撰写碳泄露报告或规定任何衡量 方法，字里行间关注的仍是各国气候措施成本差异导致的竞 争失衡。贸易集中度是确定碳关税产业适用范围的资格标准 之一，评估和实施碳关税与生产成本的变化具有内在联系, 但与是否发现碳泄露无关联。透过上述因素，很难说碳关税 与防止碳泄露、应对气候变化之间存在紧密和真实的手段与 目的关系，从而构成所谓与自然资源“有关”的措施。2.碳关税不符合第2 0条序言条件。第20条序言旨在防 止滥

15、用例外。即便碳关税符合或项，若要获得豁免，还须证 明碳关税的实施符合第20条序言，即未在情形相同的国家 之间构成任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变 相限制。在美国标准汽油案、美国虾及虾制品案中，专家组 和上诉机构裁定，如果在寻求单边措施之前，未尽善意努力 缔结双边或多边协定，或措施的实施缺乏灵活性，将构成任 意或不合理歧视。关于对国际贸易的''变相限制”，wt0争端 解决实践中形成的三项标准是：其一，涉案措施是否已被公 开，若未公开，将视为构成变相限制，但若已经公开，则不 必然做相反推定；二是根据措施的设计、架构和结构，考察 其实施是否具有保护目的；三是措施的实施是否

16、已构成任意 或不合理的歧视。只要构成其中任何一项，碳关税就不能根 据第20条获得豁免。当前正处于联合国气候变化谈判的关 键时期。在减排目标、技术转让、资金支持、监督机制等关 键问题上，各国正处于交换、磋商和调整谈判立场的阶段。 推行单边主义的碳关税，只能使多边谈判形势复杂化，而决 不是在尽“善意努力”缔结多边协定。美国在力推碳关税的 同时，未相应地强调碳泄露的衡量与评估。即便总统认为碳 泄露已通过其他途径充分缓解，或碳关税不能解决碳泄露, 非经国会两院同意，也无权放弃采取碳关稅。这使得法案第 76 8节关于碳关税旨在降低碳泄露的“宗旨”陈述缺乏可信 度。换言之，只要发现重大碳泄露与征收碳关税之

17、间缺乏直 接和内在联系，就难以摆脱变相限制国际贸易的嫌疑。综上所述，碳关税保护本国产业竞争力的考量超过了对 碳泄露等减排措施有效性问题的关注，不符合gatt第2 0条 的例外规定。三、我国对碳关稅征收的应对策略充分运用wto规则依据gatt第20条引言的规定，我国反对相关成员对我 国实施有指向性的碳关稅措施。当前，我国全球货物出口贸 易额占据首位，很大程度上决定了我国必然会遭遇最大数量 的贸易救济纠纷。在美国清洁能源与安全法案中就有要 求美国国家环境保护局局长每年向国会汇报我国和印度是 否已经采取了至少和该法案规定的一样严格的温室气体排 放标准的规定。因此，有理由相信部分国家很可能会对我国 实

18、施有指向性的碳关税措施，对此，我国不妨依据gatt第 20条引言对于正当适用要求的规定，即wt0成员援引例外的 一方需证明相关措施的实施不得在情形相同的国家之间构 成任意或不合理的歧视，或构成对国际贸易的变相限制，积 极予以应对，坚决维护我国的自身权益。依据gatt笫20条 项的规定，要求相关成员方证明没有其他替代措施与gatt 相符或与gatt不一致的程度更低。如前所述，碳关税应在 实施上符合gatt第20条项的规定，否则就违背了 wt0的规 则。gatt第20条项的要求可以分解为三个方面：首先，是 否存在同样有助于目标实现的替代措施？其次，该替代措施 是否与gatt相符或与gatt不一致的

19、程度更低？最后，该措 施是否可为成员合理采用？ 5我国可以要求对方证明其所 采用的碳关稅措施与其他措施相比与gatt的不一致程度是 最低的，即该措滋除了因产品内涵碳含量不同而给予不同的 税收待遇之外，不能再基于其他因素而对相关产品给予差别 待遇。依据gatt第20条项的规定，反对相关成员不对国内 产品施加限制。有的国家可能仅仅针对进口产品施加碳关税, 而未对同样的国内产品施加类似税收。根据gatt第20条项 的要求，对进口内涵碳产品所课征的碳关稅，不论在适用范 围、稅率水平、计税方式上均应能体现促进碳减排的最终目 的，而且此类措施还应与对国内生产或消费的限制措施一同 实施。这也为我国的立场提供

20、了很好的依据。反过来说，如 果相关成员对其国内产品也施加了同样的税收，那么国内产 品的价格上升，也有助于提高或者至少不会降低我国国内产 品的竞争力。尽快启动我国的碳稅立法尽管碳关税在世界上并无征收范例，但碳税已在不少国 家开征。碳税最先在北欧国家实施，瑞典、挪威、芬兰、丹 麦和荷兰是先行者，并于1992年由欧盟推广。目前已有阿 尔巴尼亚、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、意大利、 荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等国家开征碳税或气候变化 相关税。6同时，一些发展中国家也开始考虑征收碳税， 如南非xx年提出的向排放二氧化碳的工业企业征税的计划。 7我国应对发达国家征收碳关税的一项重要对策，就是借 鉴国外有关碳税立法的成功经验，尽快启动我国的碳税立 法，构建起我国的碳稅法律制度。如果我国先在国内对高耗 能产品征收碳稅，美欧等西方发达国家再在其进口环节对我 国高耗能出口产品征收碳关税，就会构成双重征税，这是违 反美欧与我国达成的关于避免双重征税的国际协议的。 目前我国已经与欧美等主要发达国家都签订了这种协议。同