从公共决策角度看规划评审

1、从公共决策角度看规划评审【论文提要】:通过对规划评审制度在城市规划决策机制中的定位和 作用进行分析，并就现行规划评审制度中存在的一些问题进行剖析， 提出明确规划评审在决策体系中的地位、强化规划评审的制度建设、 建立合理的评价体系、优化评委的组成和结构、优化评委的组成和结 构等对策建议。【关键词】：规划评审 规划决策 公共政策1. 刖吕城市规划作为重要的资源配置行政许可形式，其决策对象包括城 市规划与具体规划申请。决策类型包括行政决策和专家决策两种，其 中由行政机关为主体的决策类型通常称为行政审查；而由专家为主体 的决策类型通常称为技术评审（专家评审会或技术审查会），即由一 组专家对规划方案进行

2、评议和审查，提出修改意见并给出总体评判的 技术决策过程。决策与执行相分离是现代管理科学的基本原则。我国传统规划体制 中，决策者和执行者都是规划主管部门，这种体制极易导致以行政指 令代替科学决策的弊病。由此，作为独立于行政决策之外的一个决策 形式和环节，规划专家评审近年来在全国各地、各层次规划的审批过 程中越来越普及，也越来越受到政府、社会公众等各方血的认可和重 视。但是，由于对专家决策制度在城市规划决策这一公共决策行为中 的地位、功能以及法定程序等，尚缺乏统一认识和规定，致使许多规 划评审会未能充分发挥其应有的作用和效果，甚至有些规划评审会成 为“举手机器”或“摆设”，起到负面的作用。2 专家

3、决策制度在公共决策机制中的地位与作用所谓公共决策，是指公共组织特别是政府针对有关公共问题，为了实 现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。而城市规划因涉及 土地、空间等资源配置问题，因此规划决策应归属为公共决策的范畴。 随着中国政治体制改革的不断深入，公共决策体制也进行了一系列的 变革，在向民主化、科学化的方向不断推进。过去计划经济体制的高 度集权决策机制亦逐步为公共参与机制、专家评议机制和集体决策机 制所取代，公共决策的参与主体越来越丰富。2. 1公共决策的主要参与主体2. 1. 1行政决策主体。包括两个层次，一个层次是政府组织或领 导人，他们以前是单一决策者，现在已逐步演变为公共决策的

4、组织者 和召集人；另一个层次是政府职能部门，是直接的决策参与者，代表 部门利益，从部门发展角度参与公共决策。不论是政府领导人还是职 能部门，都是行政决策的重要主体。2.1.2技术决策主体。主要指专家，根据各自研究领域的专业知 识和实践经验参与决策，作为行政决策的前提和补充。规划师不能仅 作为技术人员而满足于提供专业建议，城市规划要真正对城市发展起 作用，规划师必须走向决策的第一线参与决策的权力(a.altshler)。2.1.2公众参与主体。包括利益团体和公众代表，其小利益团体 是指因决策而利益受到特殊影响的集团。他们将力求通过参与或影响 决策，以实现自己特定的利益或主张。目前城市中各种利益集

5、团，尤 其是强势利益集团已深刻地介入了城市规划和建设管理决策工作中， 在决定建设项冃选址、开发强度，维护自身权益等方面已拥有不可忽 视的发言权。而公众因受决策的影响作用不同，因此对决策的主张一 般也不同。2. 2公共决策的发展趋势目前，现代公共决策越来越明显呈现出以行政决策者为核心，包括专 家、政府部门及组织、以及一定社会利益团体和公众代表在内的多主 体复合决策的趋势，体现出决策权分散、下移和公众参与的特点。具 体表现在：2.2.1决策权下移、分散：传统行政决策主体将以前独享的决策 权下移，增加其它决策参与主体的决策权力。例如，深圳市依据地方 立法权制定深圳市城市规划条例，建立城市规划委员会制

6、度，并 明确赋予规划委员会对法宝图则和专项规划的审批权，而深圳市城市 规划委员会由29名委员中非公务委员须在半数以上，非公务委员主 要由具备良好专业技术背景的专家组成，通过这些制度设计将规划审 批由原来的纯行政决策转化为行政与技术的复合决策。在此决策制度 下，有良好专业技术背景的专家成为决策的重要主体。2. 2. 2公众和利益团体参与的呼声提高：随着人们民主意识和规 划意识的逐步增强，参与规划决策成为了利益团体和社会公众的普遍 诉求。目前规划纠纷问题的不断增加，从一个侧面反映了社会各界对 参与规划决策的呼声日渐高涨。在此趋势下，规划决策机制已逐步形成公众参与、专家论证、行政决 策的三级体系。每

7、一体系和环节对应于不同的参与主体，发挥不同的 作用。其中，公众参与主要体现决策的民主性，行政决策体系反映决 策的综合平衡性，而专家论证评审环节主要强调决策的科学性。2. 3专家评审环节的作用2.3.1理性选择一充当技术安全阀1良一方面，社会公众和利 益团体由于立场的不同以及信息获取的不对称等原因，且受制于规划 专业知识的有限，对于规划成果的理解和认识不可避免地带有一些感 性成分；另一方面，政府部门和组织因行政工作的特点，对技术问题 很难深入研究，因此，有良好专业背景和实践经验的各领域专家，对 拟批准的规划成果就起到了技术协调和把关的作用，可以做出史理性 的选择，充当决策的“技术安全阀” o2.

8、 3. 2公正平等一维护公众利益：专家一方面作为规划决策的技 术监督，另一方面，作为公众的个体一员，其对规划决策的参与，实 质也是公众参与的一个层面（实际上，公众参与、专家论证、行政决 策三个环节的角色作用也各有渗透，专家论证和行政决策中含有公众 参与的成分，行政决策中往往也包括专家技术意见的参与）。此外， 专家由于其独立和超然的角色地位，因此在对公众意见的裁定上，客 观性较强。从深圳规划委员会法定图则委员会几年的运作实践中就可 以看出，作为专家的非公务委员在进行规划决策吋，在保障社会利益、 维护公正平方而发挥了重要的作用。但在我国目前的情况下，专家对 公众利益的维护更多地取决于其自身素质和社

9、会价值取向。要在规划 决策中真正体现公众利益，必须将公众参与机制引入进來，使公众代 表和利益集团有权进行规划决策。2. 3. 3程序合法一体现规则正义：诺贝尔经济学奖得主道格拉斯诺 思指出，“科学决策包括决策程序合法和决策内容正确” 2。因此, 在制定规划决策的有关规则时，应在保障规划决策科学合理的同时， 还要保证规划决策程序的公平合理。目前，将规划专家评审作为规划 决策的一个重耍环节，甚至是必须的法定环节，已见诸很多法规规章 中。例如深圳市城市规划条例，就将规划专家决策机制融入到规 划行政决策屮，形成以深圳市城市规划委员会制度为核心的行政决策 与专家决策为一体的复合决策机制，象烟台等城市，述

10、在城市规划委 员会中专门设立一个规划专家评审委员会，作为规划决策的一个法定 环节，其评审意见作为最终决策的法定依据，体现了通过程序合法实 现规则正义的决策思路。3. 目前规划专家决策体制运作存在的问题3. 1在决策体系中的地位不够明确在我国有关城市规划现行的法律法规中，只有在城市总体规划审查 工作规则中有关总规上报审批前期工作中有关于组织专家提出审查 意见的要求外，其他有关“规划评审”的要求，只是散见于国家有关 部委的“通知”等文件中，而在规划法及相关法规中都没有明确 规定。这样就导致很多规划评审会是“咨询”、“研讨”还是技术决 策不明确，即使明确其为技术决策，其与行政决策的关系如何处理， 其

11、在现行决策体系中的定位又如何，这些定位的不明确，将严重影响 规划评审作为规划决策技术“安全阀”作用的发挥。3.2规划评审制度不够完善作为一种程序化的决策类型，规划评审应由一套法定程序来规范其运 作，使规划的专家决策机制规范化、制度化。而目前，对于各类、各 层次规划评审缺乏法定程序，存在一定的随意性，影响了规划评审的 权威性和时效性。例如规划评审的重点缺乏一个指导性的规定，更多 由评审主持人来掌握，甚至由评审专家任意发挥，有些评审会因纠缠 于一些细枝末节的问题，而导致对关键性问题关注不够。此外，有些 评审前期准备不足，专家尚未了解有关情况就让其仓促决断，致使会 议评审的质量不高、效果欠佳。3.3

12、评委组成不够合理评委的选择对规划评审结果的影响是显而易见的，或者说有什么样的 评委，就会有什么样的结果。冃前很多规划评委完全是由评审组织方 决定，评委往往成为“举手机器”，评审结果易被操控。一方面，评 委选择的合理性有待提高，很多评审专家组成千篇一律，针对性不强, 未能反映项目评审的技术要求；另一方面，评委选择的公平性也有待 提高，尤其是在涉及公众利益重人问题的评议上，评委的确定应当要 体现公平透明的原则，避免暗箱操作。3.4评审标准不够科学 绩效标准指用于比较各种备选方案的尺度，亦可成为决策标准。常用 的决策标准有效益、效率、充分性、公正性、冋应性和适当性等3。 因此，在规划评审中采取怎样的

13、决策标准，以及对呈交的公众意见采 取怎样的评定依据，成为规划评审的核心问题。但是，由于规划学科 自身发展水平的限制，以及相关的制度性程序未能确定，因此在许多 规划评审中，无法按照有效的绩效分析进行评定，而更多地是依赖于 主观的经验，使得决策的科学性有待提高。4. 完善规划评审制度的对策建议4. 1明确规划评审在决策体系中的地位城市规划耍从技术成果转化为法律文本，须经过两个必耍程序：一是 专门的技术论证，代表一个国家、地方的最高水平的专业论证，通常 要求集体审议、个人负责；二是公众参与，因涉及公众的问题，受益、 影响的人是公众，所以要经过公示。由此，规划专家评审并不是规划 决策过程中一个可有可无

14、的环节，而是城市规划从技术成果向法律文 本转化的必耍程序。因此，应在现有的法律制度框架下，清晰界定专家评审环节在决策体 系屮的地位，将其作为一个法定程序由相关法规明确下来，并明确其 与行政决策之间的关系。现阶段可考虑将其定位为行政决策前的技术 把关，其评审结论作为行政决策的法定依据，在其与行政决策的关系 处理上也可将其纳入现有的行政决策中，形成技术决策与行政决策的 复合决策制度（如深圳规划委员会制度）。4.2强化规划评审的制度建设通过相关法规的制定明确规划评审的法定程序，明确评审时机、 评审前期准备、评审专家选择、评审组织、评审程序以及评审结论的 使用（特别是少数意见的反映）等操作性细则，规范

15、规划评审的运作。 其中很重要的一点是程序的公正,事先必须议定规则，防止中途变换 规则。同时，应逐步建立对评审专家的监督制度，特别是对涉及重人 利益分配的规划评审吋，更应加强对评审前与评审后的监督，从制度 上来确保评审的公正性，而不能仅仅信赖于评委的道德自律和职业信 条。4. 3建立合理的评价体系从公共决策研究角度来看，技术可行性、政治可行性、经济可行性和 行政可行性是对政策冃标产生较大影响并会如期发挥作用的四种主 要制约因索4,因此，对规划成果的评审可以从这四个方面进行分 析。其中，技术可行性包括两方面，是是否具备使规划目标实现的 技术手段，二是在现有技术条件下实现目标的可能性有多大。经济可

16、行性强调可用资源的可能性，是方案占用经济资源的可能性，二是 实施方案所花费的成本和取得的收益。政治可行性包插规划的公众可 接受性、回应性、合法性和公正性等方面。行政可行性是指行政或管 理的可操作性，从目前规划实施的情况看，许多规划实施效果不理想, 行政可行性效果较差是一个主要的影响因素；同时，随着社会经济水 平的提高，经济可行性有时也得不到应有的重视，近期北京奥林匹克 主体育馆发生的方案修改就体现了规划评审中经济可行性的重要性。 为提高规划评审的效果，建立合理的评价体系非常重要，需耍对规划 方案的以上四个方面进行通盘考虑，部分因素，例如经济可行性还可 进行量化的考量，以提高决策的科学性。另外，

17、不同层次规划的评价体系与重点也是不同的，在评审时也应有 所侧重，具体说来，影响城市宏观发展的规划评审应主要侧重其技术 性功能，强调技术合理，而直接涉及公众利益的规划评审要偏重其价 值性功能，强调公平公正。因此，二者在评审专家选择、评价体系、 评价重点等方面都应当有所差异，以达到最佳的评审效果。4. 4优化评委的组成和结构要真正实现规划评审技术“安全阀”的作用，要对专家选择机制 进行优化。一方面，专家的组成要多元化，由于城市规划涉及领域较 广，因此可在专家组成上，更多地考虑社会、经济、公共政策等相关 学科人员的参与，综合决策；另一方而，专家的构成要有针对性，应 针对项目的层次、类别，选取专门领域的专家参与，以提高规划评审 的针对性。4.5加强评审的透明度作为规划成果从技术文本向法律文件转化的法定程序，规划评审 的标准、程序、结论以及评委选择等都应公开，例如在评委选择方面, 可通过建立专家库、从专家库随机挑选人员参评的办法，以避免内定 评委、暗箱操作的行为，增加评委选择的透明度。深圳规划局就建立 了多达数百名的规划评审专家库，在开评前一天随机挑选，从实践情 况看，效果还比较理想。另外，在评审的表决程序方面,可通过一人 一票制、记名投票等规则的设立，进一步提高表决的透明度，真正做 到公正、公开，在条件成熟时应推行评审“集体决策，个人负责”制 度，评审会议应公开，并有完整的会议记录