21温州民间金融改革中的审计职责及路径分析

1、第三届浙江省审计青年论坛二等奖温州民间金融改革中的审计职责及路径-基于国家治理的视角温州市审计局阮晓琼【摘 要】本文针对民间金融尚未纳入金融审计体系的现状，从治理责任出发， 认为民间金融应纳入国家治理范畴，需疏导与监管并举才能实现其“规范化”、“阳光化”,进而围绕国家治理理论、温州金融发展形势及金融审计职责，分析 金融审计参与民间金融监督的理论依据和实践意义，最后尝试提出温州民间金融 审计配合金融改革的若干对策。【关键词】国家治理 金融审计 民间金融 职责 对策审计的木质是国家治理的监督控制系统，在国家治理屮承担重要的责任。“十 二五”伊始，针对民间借贷风波，温州加快推进地方金融体制改革创新。

2、国务院 于2012年3月28日批准实施浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案， 凸显出中央和地方将改革发展温州民间金融纳入国家治理范畴的决心。相应的， 地方金融审计作为国家治理的有机组成部分，应将温州民间金融纳入审计监督体 系。因此 探讨民间金融审计对于温州金融生态健康发展，发挥地方金融审计“免 疫系统”功能，具有现实意义。一、民间金融尚未纳入金融审计体系长期以來，温州巨额的民间资本游荡于金融体系之外，并未与以国有金融机 构为主要审计对象的金融审计联系在一起。1=1前，为顺应民间借贷风波形势下国 家治理的要求，新一轮温州金融体制改革己全面启动，小额贷款公司、民间资本 管理服务公司等大批民间金融

3、机构发展创建，引导民间金融走向阳光化。同时， 也使民间金融纳入审计监督体系成为可能。（-）认识误区一民间金融在形式上不具备审计条件对于民间金融，国内学术界尚无公认的定义，但从法律特征和 金融监管角度界定，通常指相对于国家依法批准设立的金融机构而言，泛 指非金融机构的口然人，企业以及其他经济主体（财政除外）z间以货币资金为 标的的价值转移及木息支付。民间金融较之官方金融，具有灵活、简便、涉 及血广、风险因素复朵等特点。卜面给出两者的特征对照表（见表一）。表一：民间金融与官方金融的特彳if.对照表特征民间金融官方金融资金来源民间资本国有及民间资本市场准入仅少部分经工商登记必须经工商登记交易对手从正

4、式金融部门得不到融资安排能得到止规金融融资安排交易方式非标准化合同性的金融工具标准化合同性的金融工具监管程度一般不在监管范围内金融监管当局的监管范围内灵活性程度高低规范性羌好风险高低温州是全国民间资本发展最快的地区z-,据不完全统计，流动的民间资本 已经达到6000亿，每年以14%的速度快速增长。温州金融审计在2010年开展 对小额贷款公司运行情况的专项审计调查，但从传统审计的形式看，民间 金融一则资金來源是民间资本，并非国有资金；二则交易对手基本 上是从正式金融部门得不到融资安排的经济行为人，比如发生相互借贷行为的农 民，不属于国家审计的对象；三则大多未经政府部门批准，游离于 金融监管体制外

5、，因此未纳入审计监督体系。（二）责任界定一民间金融纳入国家治理范畴民间金融实现了中小企业难以通过官方金融进行融资的资金需求，对经济增 长尤其是民营经济成长壮大发挥了积极作用，但民间金融是一把双刃剑，2011 年暴发的温州民间借贷风波，严重影响经济发展和社会稳定：企业倒闭、老板“跑路”、高利贷纠纷，影响血涉及温州所有银行和人量的高利贷参与者，民间 借贷市场濒于加盘。民间金融虽有別于官方金融，但经营的是金融产品，地方政 府仍需承担其金融风险。据统计，温州全市私营个体企业42. 5万户，大屮型企业只有617户，其余 都是小微企业，小微企业普遍融资难，80%靠民间借贷解决融资问题，温州参与 民间借贷的

6、资木规模约1100亿元，占全市银行贷款的20%。民间借贷风波直接 原因是民间借贷市场高利化导致的企业资金链断裂。但究其根源，则在于金融体 制改革滞后，温州正规金融和民间金融的“双轨”结构存在断层和不平衡现象， 民间资本长期游荡于金融体系z外，各类融资中介缺少有效监管。国家治理的h标是“善治”，善治的首要特征就是责任。在国家整个经 济社会体系中，金融系统处于中枢地位。作为社会的宏观管理者和经济社会发展 后果的最终承担者，温州政府责无旁贷，将民间金融纳入国家治理范畴，逐步把 游离于体制外的民间资本、民间金融活动纳入可控范围内。（三）发展需求一改革民间金融需疏导与监管并举治理的原意为操纵、引导和控制

7、。长期以来，它与统治联系在一起，“统 治”的一个突出表现就是实行单轨政治，而治理是使公共利益最大化的社会管理 过程，其本质就是国家与公民对公共生活的合作管理舄同样，民间金融要阳光 化、规范化，需要寻求民间金融与政府部门、社会、市场等主体的合作。此次民间借贷风波是温州民间金融改革的契机。一方面要为民间资本架设 完善、畅通的导流渠，加快推进地方金融体制改革创新，从体制、机制上促进民 间金融规范化和阳光化。2011年下半年，温州市政府相继出台金融改革创新行 动方案和加快温州地方金融业创新发展“1+8”政策，探索建立与温州发展相适 应的金融组织体系、市场体系、服务体系、监管体系和风险防范体系，打造地方

8、 金融改革创新试验区、民间金融规范发展示范区、中小企业金融服务示范区和农 村金融服务先行区。另一方面要将民间金融纳入金融监管体系，防范民间金融风险。民间金融存 在不可克服的内在缺陷，隐藏着大量的金融风险，具有干扰信贷政策、扰乱金融 秩序、助长金融犯罪等消极效应，必须加以规范和监管。截至2012年1月，全 市共有各类民间融资相关机构1938家，其中小额贷款公司26家、融资性担保公 司50家、典当行62家，非融资性担保公司117家、寄售行353家、各类投资公 司1330家。2月29日，温州市成立第一家民间资木管理公司，近期还有一家民 间资本管理公司和一家民间借贷登记服务中心试营业，新增的30家小额

9、贷款公俞可平.治理与善治北京：社会科学文献出版社.2000： 8-9司名额也将陆续进行招拍挂。这些民间融资屮介促使民间资本阳光化、公开化, 也为政府监管创造了有利条件o2011年11月，温州成立地方金融监管服务屮心, 负责各类民间融资机构的日常监督检查。但仅依靠日常行业监管，能否实现治理 h标？同时民间金融具有特殊性，不能简单套用正规金融机构的监管指标和方 式，监管绩效又该如何监督和评价？作为国家治理监督控制子系统的地方金融审 计，笔者认为值得深思。家治理理念赋予审计监督民间金融职责2012年1月8 f1,刘家义审计长接受新华社记者专访时再次强调指hh国 家审计机关要“站在国家治理的高度谋划审

10、计，着眼国家治理的冃标部署审计， 围绕国家治理的任务实施审计” o创新发展民间金融是国家治理的重要任务，因 此，地方金融审计应帀绕国家治理的需求，明确定位，发挥特色优势，履行对民 间金融的监督职责。(-)当好金融市场的“维稳卫士”国家安全是国家治理的首要任务，金融安全是经济安全的核心，金融稳 定则是金融安全的基础，直接影响到经济与社会的整体发展。金融审计通过 揭籍和查处民间金融机构违规经营、以牟取暴利为1=1的的地下金融活动等问题， 能有效防范和化解金融风险，推动金融市场可持续健康发展，切实维护金融安全。 同时金融审计具有宪法赋予的独立性和高位监督地位等特殊优势，既能对民间金 融机构进行审计监

11、督，又对银监会、地方金融监管服务中心等金融监管机构进行 审计监督。此次温州金融风波凸显出信贷资金流向、民间借贷等方面存在监管缺 失，需要审计來监督和评价f1常监管部门的管理绩效，以期不断完善民间金融监 管体制，营造安全和谐的区域金融生态环境。(-)当好党委政府的“决策谋士”科学的决策是实现国家良治的前提和保证，金融审计利用其综合监督优势, 为国家治理及时提供决策信息，促进发展，服务金融改革。金融审计若仅限于具 体问题的查处，仍无法解决屡审屡犯问题，犹如共工治水败于“堵”。深化金融 体制改革是解决民间金融问题的治木之策，中央和地方为规范引导好民间资木， 出台了一系列政策措施。金融审计立足宏观，从

12、评价政策制定的科学性及实施效 果的角度出发，能更好的发挥对政府宏观经济管理的监督和决策参谋作用，犹如 大禹治水成于“疏”，促进民间金融深化改革发展。（三）当好社会公众的“理财帮手”民富则国强，民安则国泰，维护民生是国家治理的岀发点。当前温州岀现 的经济金融问题，主要表现为“两多两难”（民间资金多投资难、小微企业多 融资难）问题，民间资金充裕但难以有效转化为有用资本，尤其在民间借贷风波 后，6000万民资该何去何从，资金安全性如何保障，42万家小微企业的出路在 哪里？作为国家治理的重要组成部分，地方金融审计立足宏观，积极评价民间金 融绩效和对民间金融的扶持力度，助推投资和融资z间桥梁的架接，引导

13、民营企 业冋归实业、民间资本理性投资，以强化公共受托责任的有效落实。（四）当好民间金融的“保健医士”拥有强健的“体魄”是维护金融安全的基石，是国家实现良治的重要保障。 当前温州正处于新一轮金融体制改革的攻坚阶段，民间金融普遍底子薄、管理弱， 且其“经济人”利益自我维护的倾向，不可能将自身在管理中所存在的问题彻底 地加以揭示。审计作以外部“独立人”以第三者专业的眼光审视民间金融，犹如 医生体检，通过检查发现病害或易受侵害的薄弱点，再分析病因，最后开岀药方 或提出建议，促进其依法经营，加强管理，提髙核心竞争力，充分发挥审计“免 疫系统”功能。、温州金融审计参与民间金融监督的若干对策思考随着金融体制

14、改革的不断深化，温州金融审计应围绕国家治理的要求，配合 温州国家级金融综合改革试验区的创建，积极探索民间金融审计监督，充分发挥 金融审计预防、揭露、抵御的“免疫系统”功能。（一）制订金融审计办法，建立民间金融审计的长效机制温州金融审计要进入民间金融监督这一全新的领域，首先要确立民间金融审 计的法律地位。曲温州市政府出台温州市金融审计暂行办法，明确民间金融 审计对象和内容，推动建立有效金融监管体制。1配合温州金融体制改革的进度，明确审计对象。将“地上”民间金融， 即将温州行政区域内依法取得经营业务许可的由地方政府管理的各类新兴金融 行业全部纳入审计监督范围，包括小额贷款公司、融资性（非融资性）担

15、保公司、 典当行、寄售行、民间资本管理公司、民间借贷登记服务屮心、股权投资公司、 各类投资（管理、咨询）公司等。2. 体现民间金融特色，明确审计重点内容。一要关注新兴金融行业经营行 为的真实性、合法性、效益性，揭露风险和违法违规问题；二耍关注新兴金融行 业发挥的积极作用和发展中的困难，审查相关政策尤其是扶持政策的合理性和落 实情况；三要发挥高位监督职能，从“为管理审计”转到“对管理的审计”，对 地方金融监管服务中心等部门监管绩效进行监督，以促进监管部门有效履职；四 耍承担对社会审计机构出具的相关金融审计报告进行核查、指导和监督责任。（-）加强多元监督的合作体系建设，尝试构建大金融审计模式治理强

16、调合作管理理念，要求金融审计“独立”但不应“孤立”。民间金融 审计尚处于探索阶段，有赖于上下级审计机关协同配合;有赖于包括“一行三会”、 地方金融监管服务中心、社会独立审计、内部审计在内的整体金融监管体系的合 作。一要争取“上下联动”，加强上下级审计机关的沟通和指导。要充分利用各 种资源，吸取上级及同行的经验，以提高金融审计业务能力，锻炼地方金融中计 队伍。二是实施“内外联动”，促进三大审计力量成果利用。应充分利用社会审计 每年对民间金融组织出具的年度审计报告，尝试聘请社会审计人员参与国家审计 项发挥具资源丰富的优势。民间金融规模小，普遍不规范，可逐步引导帮助 建立内部审计，以实现三大审计力量

17、的联动监督。三是推动“左右联动”，实施联合审计机制，充分发挥人行、银监、地方金 融监管中心、公安、监察等相关职能部门的作用。相比正规金融，民间金融更为 复杂，孤立的金融审计模式在防范风险、维护国家金融安全方面显得力不从心。 因此，应积极与相关部门协同开展审计项目，形成资源共享、优势互补的监督合 力。（三）“寓服务于监督”，关注民间金融审计公共受托责任的完整和履责到当前，二元金融结构发展不协调，民间融资活动潜伏的金融风险仍不容忽视, 对地方金融审计提供特色审计服务的需求ri益增长。地方金融审计更应由单纯的 管制向捉供风险管理的服务转变，成为地方金融改革创新的参与者，提供公共审 计服务。1. 加强

18、专项审计调查。相对审计来说，审计调查可以在更大范围内对存在 的普遍性、倾向性、苗头性问题进行专门调查，实现目标上的宏观性、对象上的 广泛性、工作上的规范性和时间上的及时性等多方面优势，这是当前金融审计限 于民间金融审计法律地位尚耒明确的体制下可以充分灵活利用的。要对审计调查 屮反复出现的问题和普遍岀现的问题，要注意探索其屮的规律，提出改进的方法, 促进有关的制度日趋完善，更好地为宏观管理部门决策服务。耍把审计调查视为 推动民间金融绩效审计的有效载体，有利于作出有效的审计建议，反映金融监管 的绩效，对在金融安全和金融运行质屋方面作出正确评价。2. 提升审计建议质量。对民间金融的审计，关键在于提出改进意见和规划 设想，为被审计单位发现并解决产生问题的背后根源和深层次因素。审计建议着 眼于未來的经济活动和管理工作，预防性、建设性作用更易于发挥，可收“卜自 成蹊”之效。尤其是在民间金融审计法律适用有争论、审计风险较高的情况下， 审计建议可以弱化矛盾，提高审计效率，使审计顺利实施。因此，地方金融审计 要用足用好审计建议权，不满足于就事论事的一事一议，而立足于服务丁大局决 策、民生关注的针对