俄罗斯公立高等教育经费多元化改革实践_1

1、    俄罗斯公立高等教育经费多元化改革实践     摘要：苏联高等教育经费模式被学者普遍认为是纯粹的由国家包办的官僚控制模式的典型代表。苏联解体以后的二十年来，由于经费的急剧短缺，俄罗斯高等教育领域进行了经费多元化改革。联邦政府的市场方式拨款、地方政府加大的成本分担、学生学费的缴纳、高等学校的企业性活动以及国内外社会的捐赠资助成为俄罗斯高等教育经费的多种来源。关键词：俄罗斯，公立高等教育，经费多元化苏联时期的高等教育经费制度属于纯粹的官僚控制模式，中央政府拨款几乎是高等教育经费来源的唯一渠道。20世纪90年代初，教育经费的严重短缺成为俄罗斯高

2、等教育发展的最大掣肘。为了弥补预算资金的不足，近二十年来，俄罗斯高等教育财政体制经历了一系列深刻变革，而其中多渠道筹措高等教育经费的新格局是最引人注目的一项变革。俄罗斯在经费政策上改变了高等教育经费过去单纯依靠中央政府拨款的做法，努力使经费来源多样化，“所有与教育质量和教育利益有关的个人、组织、企业、社会和国家都要分担教育资金的投入”，1逐步形成了中央政府、地方政府、学生家长、高等学校和社会共同筹集高等教育经费的局面，逐步形成了预算资金大大减少而预算外资金上升为主导地位的高等教育投入新格局。按照亚当·斯密的经费模式分类，可以认为，俄罗斯正从高等教育的纯粹官僚模式向官僚模式、学院模式和

3、市场模式的三种模式混合形式发展。一、市场方式的联邦政府拨款俄罗斯政府在1992年颁布的教育法已明确规定：国家优先发展教育并保证教育拨款，教育经费不少于国民收入的10%。然而，由于经济和其他方面的原因，联邦政府保障教育预算拨款的承诺无法兑现。以2004年为界，苏联解体后的近二十年中，联邦中央政府高等教育预算经费呈现出先降后又稳步上升的轨迹。1992年2003年，教育预算在联邦预算所占的比例除了1992年曾经达到5.86%外，其余年份始终浮动在3.1%4.2%之间。联邦教育支出在国民生产总值中所占的比例仅维持在0.6%1.3%之间。2以1994年为例，在国内生产总值比1989年缩减了一半的情况下，

4、当年投入教育的资金仅为1989年的1/3，国家仅能保证投入培养一名技术专业大学生每年所需经费的1/4。3从2004年起，教育预算在联邦预算中所占比例不断攀升，2006年达到4.7%，2007年为5.1%。而且，在高等教育领域，联邦教育预算的增长更为明显。随着2005年教育的地方化改革，部分中等职业教育机构和几乎所有的初等职业教育机构被划转给联邦主体管理，3，800所初等教育机构只剩下250所属于联邦中央管理，联邦教育经费开始集中划拨到高等教育领域。2005年，高等教育预算占联邦教育预算的比例为70%，2006年至2009年分别占77.0%、77.3%、77.4%、77.6%。2004年高等教育

5、生均预算经费为1.8万卢布，2005年增长到2.56万卢布，2006年增长到3.75万卢布，而2007年达到5.16万卢布。4更为重要的是，在拨款方式上，联邦中央尝试由直接拨款向通过市场化模式拨款转变。首先，从国家一次性拨款到按人头定额拨款。俄罗斯联邦教育法规定，教育机构经费的拨给标准按每个类型和级别的教育机构的生均费用计算。5实名制国家财政券（）的实施就是这一改革的重要举措。这就从根本上改变了以往根据前一年的开支情况对大学的日常经费进行预算的做法。实名制国家财政券实施期间，国家按照高考成绩将学生分为五个等级进行拨款，各等级对应不同的拨款数额。高校获得国家拨款的多少不仅取决于招生的人数，更取决

6、于生源的质量。为了获得更多的拨款，各高校不得不在提升教学质量、学校声誉和吸引学生方面做出努力。其次，从以计划性分配为特征的拨款模式转为以竞争和绩效为基础的拨款方式。教育经费的使用效率越来越多地受到关注，大学的运作绩效成为拨款的依据。正如普京所做的指示，“有所侧重，保证成效显著的学校获得特别资助”。62004年，俄罗斯对评选出的1520所重点高校（ ）和6570所各专业重点高校（ ）给予特殊的财政资助。2009年12月，俄罗斯评选出国立高级经济学院、莫斯科理工大学、喀山理工大学等12所高校作为国家研究性大学（ ），这些大学2009年2018年每年将从联邦预算中获得18亿卢布的拨款。目前，俄罗斯拟

7、出台新的高等教育质量评估指标体系，其教育质量结果将作为国家向高等学校拨款的依据。现任教育部长安德烈·富尔先科（ .）指出，“所有通过认证的高校不受所有制形式的限制竞争获取联邦预算拨款教育质量是绝对准则”。7各种类型的高校，包括非国立高校在竞争的基础上获得预算资金。1995年，依靠国家预算的国立和市立高校、收费的国立和市立高校、非国立高校三者获得联邦中央预算的比例分别为86.9%、8.2%、4.9%，而到了2004年三者获得的联邦中央预算比例变化为43.6%、41.5%、14.9%。8二、地方政府加大的成本分担从20世纪90年代初开始，俄罗斯高等教育地方化的实践取向日益明显。为克服苏联

8、时期中央和地方之间权力天平过分失衡的弊端，俄罗斯开始划分联邦中央、联邦主体和市级地方自治机构的边界，重新配置中央和地方的高等教育事权。与这一进程相适应，在俄罗斯高等教育财政方面，改变前苏联时期由国家大包大揽的中央集权的财政政策，促使联邦主体、地区、市一级的政府承担一部分财政经费，以缓解联邦政府压力。随着国家分级预算体制的建立，俄罗斯政府高等教育领域的预算体制分为三级：第一级是联邦预算，第二级是联邦主体预算，第三级是地方预算。一方面，预算收入在向市场经济转轨的过程中，俄罗斯进行了分税制改革。俄罗斯联邦税收体制基本法和税法典将税种划分为联邦税、地区税和地方税，对各级预算收入进行了划分，在理论上使各

9、级政府均拥有了与其事权相对应的财权。俄罗斯联邦教育法对俄罗斯联邦、联邦主体和地方自治机构在预算收入方面也做出了规定：俄罗斯联邦确定教育拨款在联邦收入中的份额，编制联邦教育经费预算，筹集联邦教育发展基金；联邦主体编制联邦主体在教育支出部分及相应的教育发展基金的预算，规定辖区内的教育经费拨款指标，规定地方教育捐税和教育捐款的权利；地方自治机构编制地方教育经费项目的预算和相应的教育发展基金，制定和推行地方教育系统的经费指标，补充设立可促进教育发展的捐税和优惠项目。9这实际上规定了俄罗斯联邦主体和地方的一定教育预算收入自主权。俄罗斯联邦的财政安排实施的是以收定支的做法，这跟很多国家的以支定收有很大不同

10、。联邦中央向联邦主体拨付的高等教育预算经费是按照下列公式计算的：b=（v/n）×ni。其中，b为中央向联邦主体拨付的高等教育预算经费；v指中央高等教育预算资金总量；n指俄罗斯在国立高校就读的学生数量，ni是指在某一联邦主体内国立高校就读的学生数量。从公式可以看出，联邦中央对联邦主体的高等教育拨款是按照大学生数量来计算的。按照这种计算方式，2005年应获得高等教育经费最多的是莫斯科，达到184.2亿卢布，而最少的是马加丹州，只有2，780万卢布。而实际上，莫斯科取得的资金比上述数字还要多112.7亿卢布，而马加丹州比既定数字还少230万卢布。10这样，各地区之间获得的高等教育预算经费差异很大。另一方面，从预算支出来看，地区和地方政府在支付教育经费中的责任大大加强。1996年新修订的俄罗斯联邦教育法第42条规定，“通过竞争考试在国立机构免费接受国家教育标准联邦部分的高等职业教育，由俄罗斯联邦预算资金和俄罗斯各联邦主体预算资金按免费生招收数额（控制数字）拨付经费”。“在俄罗斯各联邦主体实施国家教育标准的地区成分，与此相关的大学生免费上学的费用随之由各俄罗斯联邦主体的预算资金予以支付”。11俄罗斯联邦高等及大学后职业教育法则进一步规定：“国立高等学校教育活动的经费依靠联邦预算拨款。如果地方拨款标准高于国家拨款，则补充拨款标准经费由地方预算解决。非国