争议中的美国社会保障制度改革_1

1、  争议中的美国社会保障制度改革   内容 提要：本文在回顾了美国 社会 保障制度的起源之后，指出了“婴儿潮”老龄化趋势的 发展 所导致的未来美国社会保障体系中老年退休金保障这一社会福利的支付危机。布什总统在其2005年的国情咨文讲话中提出将现行社保制度部分私有化的改革思路，力求以更加“市场化”的方式来改革美国现行的社会保障制度，以根本解决老年退休金保障的支付危机。但是，私有化的改革方案在实施过程中有极大的风险，从而有可能和社会保障制度设立的初衷背道而驰。关键词：社会保障制度，支付危机，私有化，美国一、美国社会保障制度的起源美国的社会保障制度起源于193

2、0年代的大萧条时期，旨在通过建立强制性退休金储蓄制度以帮助那些因丧失工作能力而生活无依靠的老年人。1935年美国国会通过的社会保障法和1939年通过的立法补充奠定了其社会保障制度的基础。此后，美国逐步建立起了一套完善的社会保障体系，其制度范围涵盖了社会保险、社会福利、社会救济。其中最重要的社会保险包括了养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。1937年，按照雇主、雇员以工资收入1%的单方税率开始征收社会安全福利税，要求通过征收社会安全保障税来为整个社会保障体系提供资金。1939年，社会保障体系将范围扩大到包括退休者和死亡劳工的配偶及未成年的子女。到1950年，其范围扩大到包括商业和 工业 以外

3、的行业范围。同时，随着税收金额的提高，其福利程度也进一步提高。伤残医疗保险制度制定于1956年，并在接下来的几年里得到了进一步的完善。1981年，里根总统设立了专门针对社会保障改革的联邦委员会，用以应对社会保障体系出现支付不足的情况。该委员会提出“通过提高社会安全保险税率，并将该体系扩展到民众及非赢利组织雇员的范围，同时将退休者年龄从65岁提高到67岁。”1985年，“独立预算”这一概念出现于社会保障信任法案中，因此将属于社会保障体系的财税项目进行单列，并形成了专门的社会保障预算，以区别于政府其他方面的税收和预算。社会保障被视为美国社会安全的保护器，它一方面保护了其社会生产力的发展，另一方面调

4、节了美国社会各阶层及利益集团的关系。二、美国 目前 的社会保障体系美国的社会保障制度实行的是边收边付(payasyougo)的制度，这些福利金的来源并不是来自于每年的政府一般预算，而是每个月公司雇主和雇员缴纳的薪资税，也就是所谓的社会安全保险税，目前它的税率为12.4%，其中一半由雇员自己负担。政府收到这些税金后会把它放进一个专门的账户，用以支付目前退休人员每月领取的社会福利金。有资格领取社会保障退休福利金的只限于美国公民和工作人口，而每月领取退休金的多寡，则依据工作年数和工作时的薪资而定。由此可见，在该体系下，目前工作人口的薪资税并不会被用作其年老时的退休金，而是发放给现在的退休人口作为其退

5、休福利金。同样地，目前工作人口的社会福利金将由下一代或下下一代的工作人员来支付。为了减缓对未来工作人口的压力，避免工作人口所缴纳的薪资税和发放出去的福利金失去平衡，则要求现在的工作人口，即所谓的“婴儿潮”时期出生的人支付更多的社会安全保障税，.用以规避随着该部分人口即将面临退休而造成的社会保障体系破产的危险。尽管该体系属于现收现付制，但由于它在实施初期的抚养率非常低，并且后来随着抚养率的不断提高，税率也不断提高，所以该体系每年都有相当数量的结余。结余加上投资收益，积累额一直呈较快增长之势。目前每年有近600亿的资金积累，在未来10年里将会增长到每年 1000亿元的资金积累。其所积累的资金主要投

6、资于安全、低收益的政府长期债券。在2003年，大约有5080万人受益于社会安全保障体系。有大约4700万人接受了老年遗属残疾保险oasdi(退休人员退休金、残疾金和遗属遗孤抚恤金)，有600万人接受了社会保障补助。大约有240万人同时接受了老年遗属残疾保险和社会保障补助。目前，有65%的老龄美国人口从社会安全保障体系中所领取的社会保险金已超过了他们收入的一半。而且，对于 20%的老龄美国人口来讲，社会保险金是其惟一的收入来源。萨沃·瑞克斯(sara rix)曾指出，未来的老龄人口，尤其是妇女，其生活将在更大程度上依赖于社会安全保障系统。但是，随着人口老龄化的加剧，退休人员将越来越多，

7、按照65岁以上老人占全部人口的 7%即标志着进入了老龄化社会这一标准来 计算 ，美国老龄人口在1990年占12.3%，2025年预计占20.7%，美国的人口老龄化 问题 可以说是不可忽视的。2000年美国2064岁成年人相对65岁以上老年人的比例约是4.5：1，而预测到2025年有可能达到2：1，这样将造成纳税人减少而受惠人增多。老龄化的问题带来了赡养老人费用的增加和劳动适龄部分人口物质负担的加重，因此带来了财源保障的危机。根据社会保障署预测，在税率及各种受益条件不变的情况下，由于抚养率因老龄化而上升，到2018年，其收支平衡将被打破，存放于信托基金中的财税积累资金将超出该年度的社会保障支出。

8、10年以后，即到2028年，即使其全部财税收入再加上积累资金及其利润所得，也难以平衡该年度的社会保障支出。虽然积累资金及其利润仍然可以作为财税收入的一部分来支撑该体系，但到2042年，其存放于信托基金中的积累资金将因此而面临枯竭。到那时，在没有积累资金而单靠财税收入的情况下，估计只能支付该体系 73%的支出。根据测算，美国年龄在65岁以上(包括65岁)的人口之比例将很快超过工作人口。这里，有两个方面的因素造成老龄人口与工作人口比例的上升：其一是人均寿命的延长；其二是美国人口从1960年代起，人口出生率一直在下降。这就是说，领取养老金的人口数在增长，而缴纳保险税的人在减少。尤其是1960年代“婴

9、儿潮”时期出生的近8000万人是目前对社会保障系统贡献最大的人群，然而，随着这批人退休期的到来，势必带来社会保障系统负担的加重。据估计，在“婴儿潮”时期出生的大部分人群在2011年将陆续达到65岁。目前学术界对于“婴儿潮”老龄化以及它将要带来的各方面 影响 表现出了极大的热情，许多过去从事增长 理论 研究 的学者都开始研究家庭的生育率变化，以及这将给社会保障制度带来的影响，近三四年中，有很多与“人口”相关的课题正在进行研究，而在过去的20多年里，“人口”问题在 经济 学的研究里并不是一个热门课题。20年来，随着提供社会保障资金的工作人口和退休人口比例的逐渐失调，在目前的法案并没有通过提高社会保

10、险税率来增加财税的情况下，其缺口将必须由政府财政来补足。但由于美国本身居高不下的贸易赤字以及布什总统所宣称的将通过减税来刺激经济增长，美国政府已无法通过削减它的日常预算来填补社会保险赤字。一方面，赤字会带来通货膨胀和财政风险；另一方面，削减社会福利保障则会增加社会贫困，并导致各种社会矛盾尖锐化。所以，解决社会保险赤字的问题，改革现有社会保障体系，这已成为美国国内经济问题中最重要的一项立法议程。由此，美国政界、学术界及媒体舆论引发了一场关于如何进行社会保障体系改革的大争论。现在大多数专家能够达成共识的是，必须对现有的社会保障制度作出调整才能使美国社会保障机制得以延续和发展。根据目前的情况，现在的

11、讨论主要集中在如何解决养老保险金的积累问题上。当然，关于社会保障体系的资金积累问题的改革已不是一个新的话题，它一直存在于社会保障体系改革的过程中，早在1997年就已出现了关于社会保障体系是否应进行私有化改革的热烈讨论。由于政府应当对那些真正需要帮助的老年人提供资助是改革现有社会保障体系主张者的共识，所以现在对于社会保障体系的改革主要体现在关于使养老保险私有化的争论上。加强社会保障总统委员会主席帕尔森曾提出的将边收边付的制度转移到边存边付的制度，这即是布什总统在目前一再强调的将现行制度部分私有化的改革思路。三、布什总统关于社会保障制度的改革方案布什总统提出的社会保障制度部分私有化的思想得到了大多

12、数人的认同。他在2005年2月2日的国情咨文讲话中提到了如何推进社会保障制度改革的诸多细节。其改革的中心议题就是使养老保险私有化，即现有雇员通过建立“个人投资基金账户”，将他们从工资收入中支付的部分社会保险金(即2%的社保税)转入到这个账户，而个人原来交纳的其余4.2%和雇主负担的那部分社保税仍按原来的渠道用于支付社会保障金。这样一来，部分的社会保障金交给了个人支配，可用于投资购买股票和各类债券以获取收益，当然同时也承担风险。该项改革措施将从根本上改过去的边收边付制为边存边付制，其结果是美国居民的未来个人养老保险金将从两个渠道取得：一是传统的社会保障体系；二是来自于个人投资基金账户的投资收益。

13、对布什该项改革计划持赞成态度的人认为建立个人账户有如下优越性：一是建立个人投资账户可以使其持有者有机会寻求回报率更高的机会，其预期给付将会高于传统制度下的给付水平；二是建立个人账户将有利于实现基金积累，因为属于个人账户的资产将不得用于非社会保障目的的投资；三是个人账户可以为社会弱势群体提供更多的保护，低收入者可以有机会利用目前工资税的一部分建立个人 金融 资产。在布什总统所倡导的改革计划下，为了降低投资股票或各类债券所带来的风险，对于个人账户内的资金投向将会有一些限制，甚至政府会出面保证最基本的投资收益。正如布什所言，政府将会建立一个基本的、有效的安全标准以确保投资获得稳定而有保障的收益。然而

14、支持布什的一方却并未对如何建立该标准的细节进行阐述，由此看来，该项计划如何实施还不甚明朗，同时也并未指明由谁来制定保证最低投资收益的标准。然而，布什支持者仍一致认为通过个人管理其部分社保资金的方式优于现有的社会保障体系所带来的投资收益。转贴于 尽管从现行的 社会 保障体系转变到布什所提出的改革方案执行的转型时期，会出现由于部分社会保障资金转入个人账户而造成的资金短缺，但布什已指出，他将会使用财政盈余来填补这一短缺，直到其开始在市场导向下的良好运行。然而，是否有财政盈余本身就是一个无法确保的承诺。四、布什改革方案的 问题 所在尽管布什在国情咨文中专门阐述了为什么建立个人账户是进行社会保障制度改革

15、的较好选择，但其改革方案存在着一些明显的问题。首先，私有化的改革将使美国社会保险制度的整体支付能力受到严重削弱。无论从长期看还是从短期看，由于社会保障基金的一部分收入转移到个人账户，其结果是带来传统社会保障体系的整体收入下降，因此，社会保障体系的财政条件将不可逆转地恶化，并且，社会保障基金流失的数额将会超过受益人被削减的养老给付数额。所以，私有化制度将会带来更大的财政缺失，要填补这个缺失，就必须削减给付，或是提供大量的政府转移支付。其次，这项改革计划将有可能带来大多数美国人养老金的减少。近两个世纪以来的 历史 数据表明，在考虑了通货膨胀的因素以后，股票市场有平均6.8%的回报率。布什支持方表示

16、，对于由股票、公司债券、政府债券构成的较为保守的投资组合将会产生4.6%的投资回报率，而且只要个人投资基金账户有3%的投资回报率，其资金收益就会优于现行的社会保障体系的资金收益。股票相对于政府债券的较高收益率作为社会保险制度私有化改革的最主要的支持依据，在美国学术界也是意见不一，这也引起了普通民众的极大关注。简而言之，这种收益率之差被称之为“股权溢价之迷”(prescott and mehra，1985)，即股票的收益率之高超过了可以用其本身具有的风险来加以解释。这个由2004年诺贝尔 经济 学奖得主普雷斯科特及其合作者梅拉在 20年前就已经提出的“谜”，至今仍然没有得到完美的解决。其中一派意

17、见认为股票的高收益率来自于美国独特的历史地位，即本土从未遭受外部攻击，因此这种过去实现的高收益率仅仅是一种“幸运”，在更长时间里将回归到一个较低的水平。因此他们怀疑过去的股票高收益率难以重复和继续。虽然有学者如坎贝尔指出这种论据不具有说服力，因为他的 研究 发现许多 工业 化国家，包括多次经受战火洗礼的欧洲国家，同样存在显著的“股权溢价”(campbell，1999)，但是仅就最近四五年股票市场低迷徘徊不前的状况来说，实现36.8%的年收益率并非易事，让普通民众难以认同支持私有化的学者的观点。这点也是行为 金融 学家所强调的。他们用行为金融学的两大支柱，即“心理偏差”与“有限套利” 理论 来加

18、以解释。他们认为，即使“股权溢价”在将来仍旧继续，但短期的股票低收益将使得普通民众怀疑这种可能。因为大多数人都受到所谓的“小数定律”的制约，这是一种典型的“心理偏差”，意指人们往往习惯于把近期发生的事件看作是一个长时间事件的代表，认为短期发生的事件将延续到长期(thaler，2005)。而套利者由于受到多种多样不可预见的风险以及短期业绩评估的压力，不能让市场在短期回归理性(shleifer，2000)。况且，股票的高收益率只是一个平均的概念，具体到个人或基金，由于操作股票账户的能力千差万别，即使对于同一时间段内从事股票操作的个人或者基金来说，在什么样的点位入市和出市都会因市场的瞬息万变而结果迥

19、异。这样一来，即使私有化实现了高收益率，也会导致一部分人受益增多，而另外一部分人受益减少甚至受损。因此，布什改革计划将可能会破坏建立社会保障制度的宗旨。随着养老保险给付标准的削减，对利益的重新配置已难以确保低收入群体生活的保障。第三，布什改革计划不符合大多数人的收益习惯，支持者中富有者众，贫穷者寡。根据行为金融学家的理论，人们通常会将股票投资和社会保险置于完全不同的“心理账户”之下，人们愿意拿出一部分资金去博取一朝富贵的股票投资，但更愿意留下一部分资金确保晚年生活的万无一失。大多数人是不希望打乱人们心中惯常的心理账户的划分，把原先设置的无风险的收益方式转换成风险极大的收益方式的。特别是，富人的

20、心理账户中除去社保收入外通常还有其它项目作为生活的稳定来源，而退休养老金却往往是穷人惟一的晚年保障，从长远来看，穷人相比之下更不愿意承受社保私有化这样的冒险。仅从投资能力来讲，富有经验的投资者才有可能是利益的最大获得者，而他们往往是财富的较大拥有者，因为他们有可能已具有丰富的投资经验。所以，高收入者更倾向于选择个人直接控制部分养老保险金，更有可能支持布什的改革计划，而低收入者最终将只能依靠被削减的养老保险金来维持生活。第四，前面论及的“股权溢价之迷”，在过去的20年内都没有在理论上得到完全解决。限于篇幅，我们不能一一叙述，这里仅特别提到一点，即“婴儿潮”与未来股价变化之间的关联，就可以看出问题

21、的复杂性。“婴儿潮”这批人口在工作期间积累了相当数量的金融资产，如股票与各类债券。当他们进入退休阶段后，通常会出售持有的金融资产并以其收入来保证生活质量。但在未来的20 40年内，这些大规模的出售行为，以及与之相伴随的，由出生率下降带来的较小的市场购买力，会给股票和债券市场带来什么样的 影响 呢?深刻 分析 将发现问题并不那么容易回答。以沃顿商学院的西格尔(j.siegel)为代表的一派意见认为，这种行为将给金融市场带来灾难性的影响，而解决的办法惟有依靠 中国 、印度等 发展 中国家对美国进行大规模的投资。而反对意见则认为这样的担心是没有根据的，因为绝大多数的金融资产仅仅掌握在占人口比重不大的富人手里，他们并不需要依靠抛售来维持生活，同时发行股票的公司也会通过增发红利来减轻抛售压力。两派意见均认为现有理论不够完善，即使在解释过去发生的现象上也不能给出圆满的回答，因此对于未来的预测也充满了不确定性，因为私有化的改革方案与未来的