高校法制化改革浅论

1、    高校法制化改革浅论    摘要：依法治国和构建和谐社会自八届人大四次会议提出以来，已经过去十多年了，相关领域的改革早已进行得如火如荼，而高校法制化的进程却依然没有什么大的进展，文章从高校法制的本质内涵入手，剖析影响高校法制化进程的各种内外因素，提出从高校的法律主体地位、权力配置、权力救济等方面合理构建高校法制化的途径，探讨对当前高校法制化改革的实践意义。关键词：高校，法制，改革党的十八大提出了全面深化改革的决定，全社会的改革正处于攻坚的关键时刻，而作为社会的一个重要组成部分的高校，其改革也早已成为必然，在依法治国日益成为全社会的共识之时，高校的法

2、制化改革也必然地被提上了改革的日程。一、高校法制化改革的内涵及现状1.高校法制化的内涵。何为高校法制化，高校法制化本质是什么，这是我们首先要搞清楚的问题。法制化是指一种正式的、相对稳定的、制度化的社会规范，在解决问题时可以用法律来规范和约束社会行为，做到有法可依，依法办事。法制化第一层面是人的观念层面的改变，人们要转变过去的义务本位思想，向主动争取自己的法律权利思想转变。第二层面是法律制度层面的规范，要制定合适的法律，让各方的权利都能得到保障。第三层面是操作层面的正义，程序的合法，法律要有可操作性。只有真正做到以上三点，我们才可以说我们做到了法制化。同样高校要做到法制化，我们认为也要有三点：一

3、是人们对高校的认识、思想观念的改变，这里的人包括高校内部的所有人，如老师、员工、学生等，还包括与高校有关系的外部人员，如相关的所有和高校有联系的政府部门。他们所有人的思想观念都得有法制化的观念更新才行。二是有完备的与高校相关的立法，所有高校的改革所遇到的问题在法律上都能找到相关法律规定和解释。三是要有可操作的合法程序，包括相应的救济措施，如果制定的法律制度没有可操作性，权力就失去了制约的手段，权利就会无法保证。所以说高校只有真正做到在管理、人事、分配、学术上都有法可依，人们转变思想观念，知道依法争取自己的权利，权利侵害了知道正确的救济程序，政府也依法行政，减少人为因素对高校的影响，这才能称得上

4、真正意义上的高校法制化。2.我国高校目前法制化的现状。1985年5月召开的全国第一次教育工作会议及中共中央关于教育体制改革的决定的提出，拉开了我国高等教育体制改革的序幕；1993年2月国家教委关于普通高等学校内部管理体制改革的意见下发，为我国高等教育改革的试点阶段，首先在北京工业大学、首都师范大学、华东化工学院等高校进行了试点，直至在部属的36所高校全面开展内部管理体制改革；从1997年到党的十五大召开，为高等教育改革的推进深化阶段，2000年6月中组部、人事部、教育部印发了关于深化高等学校人事制度改革的实施意见，先后在武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、厦门大学、东北师范大学等5所高校试点

5、，推行教师聘任制和教育职员制度改革。虽然经过20多年的改革，制定了一些改革的文件，进行了一些高校的试点，但由于没有明确可行的改革目标、方向和配套条件，没有触及高校管理体制改革的核心，即学术权力、政治权力、行政权力的配置，所以在人事与分配制度上的改革也没有什么根本突破，高等教育的改革依然整体落后于经济体制的改革，已不适应当前社会经济发展的需求。二、高校法制化改革的目标和要求1.明确高校的法人主体地位。长期以来，我国大学管理的模式在按照前苏联的体制进行管理，中央人民政府高等教育部必须与中央人民政府各有关业务部门密切配合，有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导，高等学校只是国家教育方针政策的实施

6、者，也不存在法律框架范围内的地位、权利和义务。直到中共中央关于教育体制改革的决定和中国教育改革和发展纲要、中华人民共和国教育法、中华人民共和国高等教育法的颁布，规定了高等学校设立的条件和标准，高校法人的法律地位才有了法律依据。民法通则第三十七条规定，事业单位自成立之日起，具有法人资格，依法需要办理法人登记，经核准登记，取得法人资格。中华人民共和国教育法第三十一条规定，学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格，学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。法律上第一次赋予了学校教育机构的法律地位和法人资格。2.厘清高校与政府、教师、学生之间的法律关

7、系。自治与控制历来是大学与政府博弈的焦点，在政府包揽一切的惯性思维下，如何界定政府管理职能，预设政府权力，放权于高校，确立各自相对独立的法律地位，让权力在法律范围内回归其自身属性。政府对教育的治理是一次公共教育权力在政府、市场、社会、学校之间的更大范围的转移1。对于高等学校的内部管理来说，体制冲突与机制矛盾从来就没有平息过，教师是高校发展的决定性力量，是办学的主体，但长期以来教师没有获得应有的公正对待的法律地位，学校长期以来形成的对教师的管理是类似行政行为的管理，二者地位完全不对等。同时在高校内部还有一种被严重忽视的学生权利，在精英教育与传统集权教育模式下，学生是教育的对象、管理的对象，是教育

8、活动的客体；在大众化教育阶段，学生既是学校的“产品”，又是学校的交费学习者，由于法律制度的缺失，学校与学生、教师的矛盾冲突日益突出。所以，正确厘清高校与政府、教师、学生间的法律关系，对高校法制化的进程影响巨大。3.高校法制化改革的远景目标。中华人民共和国高等教育法第十一条规定：高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。由此可以看出，依法自治是高等院校的必然的权利，从中世纪的学术行会性质的独立自治大学，到近现代的牛津法和剑桥法颁布后，成立了政府控制下的牛津、剑桥大学，大学一直在权利自治与法治中寻找一种平衡，大学自治解决了以教授治校为核心的学校与政府之间的力量平衡，大学自治是社会、政府、学

9、校、文化、民主理念等多种因素对大学重新塑造的结果，其合法性来自于表达各方主体利益的民主性，民主管理的结果就是建立了公正合法的各方利益表达机制，而自治权利的改革首先是办学自主权的下放，扩大大学的办学自主权，扩大高校的招生、专业设置、人事、经费、对外合作等权力，并形成制度化。任何一种制度离开民主就不能成为先进的制度，民主是现代政治的重要内容，实行民主管理是现代大学制度的保障。自主办学以民主管理为条件，民主管理以自主办学为目标，两者相互联系，有机统一。三、高校法制化改革的途径和架构1.建立符合现代大学教育的法人制度。在整个社会转型期，结构转型作为一种巨大的无形力量，将以它特有的方式规定着社会发展趋势

10、和资源配置的方向，这种力量用国家干预和市场调节都是无法概括的2。高等学校作为社会环境的一个重要组成部分，不得不为了适应社会的整体环境，而走出象牙塔，走向社会，进行适应性领域的转型。原先政府总揽高校一切事务，把高校当做教育类事业单位性质的组织来管理，已不能适应当今社会的发展状况，高校法人制度的形成奠定了高校办学自主权的落实，明确了高校在民事活动中的权利与义务，为学校的建设与发展提供了可靠的法律保障，界定与协调了高校与政府、社会、市场的关系，使国家对高等教育事业的管理在法律框架内有章可循，从教育的“人治”转向为“法治”。2.科学配置行政权力与学术权力。行政权力原本是政府机关中行政人员为实现组织目标

11、，按一定的规章对自身组织和人员进行管理的权力，但高校长期受国家行政管理干预的影响，在高校内部也存在着一套履行行政管理职责的行政机构和人员，他们也存在行政权力，并在长期的行政权力泛化过程中，占据学校的决策权力，并凌驾于学术权力之上，造成学术权力虚化，学术权威被行政地位权力所代替。学术权力是学术人员所拥有和控制的权力，主要是教授从事教学、科研、学术职称评定等方面的权力，由于科层管理的倒金字塔结构，学术权力被压榨在行政权力的最底层，限制和削弱了学术权力的创造和发挥，所以我们必须正确配置好行政权力与学术权力的分配，搞好两者的问题平衡与综合协调，真正实现校长行政治校、教授学术治学的良性互动，使学校的行政

12、管理和学术研究同步协调发展。3.建立和完善学校与学生、教师的法律关系与权利分配。目前我国高校在学生管理过程中，形成的关系主要有两类，一类是基于受教育权而产生的宪法权利，属于公权范畴，学生和学校、教育行政主管部门之间的纠纷，应适用行政诉讼。另一类是涉及学生交费住宿、饮食、财物和人身安全等人身财产方面的内容，此类纠纷大多属于民事争议范畴，应当适用民事诉讼。教育法第42条规定：受教育者对学校给予的处分不服的，可以向有关部门提出申诉。对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，可以提出申诉或者依法提起诉讼”。而教育部在普通高等学校学生管理规定中对学生提出了校内申诉和行政申诉两级申诉体系，现实中因为学校

13、和教育行政主管机关只受理学校对于学生作出的取消入学资格、退学、违纪处分的申诉，对其它如评奖评优、颁发毕业证书或学位证书等决定是否可以申诉，法律却无法明文规定，界线模糊，使学生的权利无法从申诉、行政复议、行政诉讼中得到合法保护。同样教师的法律地位也是不太明确，首先中华人民共和国教师法将教师规定为履行教育教学职责的专业人员，明确将教师排除在公务员法之外，而依据最高人民法关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定，学校与教师之间因辞退、辞职及履行聘用合同所发生的纠纷，适用劳动法的规定处理，并将人事争议仲裁作为提起民事诉讼的前置程序，从此规定可以看出，法律将学校和教师框定在民事诉讼的私法领域，

14、显然学校与教师的关系并非单纯的劳动合同关系，仅靠私法救济是不足以保护教师权利的，由于教育的公共性与公益性，学校和教师之间的合同并不完全具有全部私法的特性，相反它还具有一些公法领域的公共特性，对这一范围内的权利保护应当受公法的调整，我们应当在法律上完善具体的规定，使教师在申诉和复议后可以提起相对应的民事诉讼或行政诉讼，使学校、教师、学生的权利都能得到法律上的保障。“在我国，设立多元化的、公开公正的能够让高等教育的不同利益主体参与的纠纷解决机制是必要的。”34.完善学校、教师、学生的权利救济渠道。不管是大学的办学自主权还是学生的受教育权、教师的学术权、教学权、受聘权，“有权利必有救济”这一古老的法

15、律原则早在英国1703年“阿什比诉怀特案”中得到确立4，所有权利如果没有救济就没法得到保证。长期以来政府对高校的家长式作风管理过程中，对高校直接用行政手段进行过多的干预，使高校的办学自主权受到极大限制，使高校失去了自由的力量，而变成了政府行政化的附庸，高校也失去了发展的动力，同时高校自身也在长期的教育管理学生、教师过程中，形成了包办一切、包管一切的做法，不重视教师和学生权利的保护，而教师和学生的权利因为法律制度不建全、不完善也根本无从救济。所以我们要从高校法人制度入手，限定政府的权力，使高校作为法人拥有完全的教育自主权，政教分离，使行政权力与学术权力各自在法律框架内运行，高校作为一个高度自治的组织，应当在其内部寻找最好的正当程序保护，然后再运用建立起来的完善的教育申诉制度，发挥行政内部救济机制的效用，最后再将司法审查作为所有权利的最后保护屏障，唯此方可建立起对学校、教师、学生全方面的权利保护和救济体系。随着市场经济的高速发展，政治体制改革的推进，人们对高等教育的认识发生着巨大的变化，高等学校本身与社会、政府、教师、学生的关系也在不断变