高校内部控制现状及存在问题研究

1、    高校内部控制现状及存在问题研究    一、背景随着我国教育改革的逐步深化，我国正实施从高等教育大国向高等教育强国的跨越。国家对高校的教育经费投入不断上升，高校也在校园建设中拓展资金渠道，这些活动使得大量资金向高校流入。由政府拨款、学杂费、银行贷款三项来源组成的高校资金规模正日益庞大。与此同时，高校的经济犯罪案件仍然易发多发。根据中央纪委监察部网站信息统计，2014年39名高校领导干部被查处，2015年53名领导干部被通报，腐败问题主要集中在基建项目、财务管理、物资采购、科研经费、校办企业、招生录取和选人用人七个领域。这些问题如得不到控制，将会影响

2、我国教育改革的进程，有必要采用管理工具来解决这些问题，而内部控制正是这样的管理工具。内部控制作为保证资产安全、提高运行效率和效果的管理工具，需要在高校中应用并不断完善。然而，由于高校的特有经济环境，使得其内部控制起步较晚，目前普遍存在众多薄弱环节。因此，有必要研究高校内部控制现状及存在问题，以便建立健全内部控制体系，提高高校资产安全和运行效率。二、内部控制概念及发展（一）内部控制的概念内部控制是经济组织在经济活动中建立的职责分工制度和业务组织形式，它由董事会、监事会、管理层和全体员工共同实施，通过相互制约的控制活动更好地实现组织目标。内部控制是一种用于执行的活动，它的实施效果表现在财务报告可靠

3、性增加、更加合法合规、运营效果和效率提高。（二）内部控制的发展历程内部控制是在企业经营中发展起来的，它经历了内部牵制、内部控制制度、内部控制结构、内部控制整合框架、企业风险管理整合五个阶段。1目前国内的上市公司中绝大多数都会在年报报告阶段披露内部控制审计报告，内部控制活动对于提高上市公司的内部控制水平、提高风险防范能力发挥了重要作用。然而，由于高校与企业从事的经济活动不同，高校内部控制与企业内部控制有较大差异。首先，在控制目的上，高校是非营利单位，对成本、收益、财务管理相对重视程度低；其次，从研究上看，高校内部控制比企业落后，尚未形成完善的内部控制体系；再次，在关注程度上，高校更关注教学科研成

4、果和学校声誉，相对来说，对内部控制关注度低；最后，在业务方面，高校业务种类繁多，涉及教学、科研、投资、基建、采购、后勤等多种经济活动。由于存在这些差异，高校内部控制需要有专门的规范文件来予以指导。涉及内部控制的规范文件有：2004年发布的教育系统内部审计工作规定，2012年发布的事业单位财务规则、高等学校财务制度、行政事业单位内部控制规范（试行），其中前三个文件只是体现了内部控制的思想，并不能直接应用于内部控制管理活动中，最后一个文件针对高校内部控制中面临的问题提供了全面和专业的指导。行政事业单位内部控制规范（试行）已于2014年1月1日施行，但现实情况表明，高校仍然存在诸多内控薄弱环节，本文

5、将对照该文件，阐述目前高校的内部控制现状及存在问题。三、高校内部控制现状（一）预算管理流于形式高校每年编制收入预算和支出预算向教育部报送，收入预算包括财政拨款、上级补助收入、事业收入、附属单位缴款和其他收入等项目，支出预算包括基本支出和项目支出计划。支出预算几乎要提前一年编制，这时高校的年度发展计划还没有编制，这就造成预算与计划脱节。而预算的调整程序报批时间较长，高校往往会先支出款项再去报批预算调整。预算编制方法过于简单，大部分高校仍按照“上年数+本年增加预算”的方法来编制预算，与实际情况存在偏差。银行贷款以及一些自筹资金作为高校资金的重要组成部分，并没有纳入到预算之中，形成了体外循环。（二）

6、收支管理松散有些高校过多的考虑本校利益，拖欠、截留应上缴的收入，甚至出现将收入用于支出的“坐支”现象，2严重影响了“收支两条线”的管理工作。学校、学院都开设账户、重复开户，增加了财政资金的收缴环节，也不利于审核管理。财务岗位未设轮岗制度，财务人员在一个岗位工作太久，容易懈怠，财务制度容易因循守旧，当工作中出现新情况时，容易出现工作失误。（三）采购归类随意管理混乱高校的采购控制主要依据政府采购法，实行集中采购、公开招标方式。购买、付款、验收的权力分离，有利于减少不良行为。但是在实际操作中，相关人员利用制度缺陷追逐个人利益的行为时有发生，如在申报阶段指定供货商，在招标阶段指定中标人，在验收阶段验收

7、不严格，这些都会造成高校利益的损害。政府采购法明确了“集中采购目录”和“采购限额标准”，但有些高校通过分拆采购项目等方式规避政府采购。但在实践中，非政府采购业务缺少监督，通常权力集中在几个人手中，采购行为内控不到位，采购的价格不合理、质量没有保障的情况比较常见。（四）资产管理缺乏足够重视许多高校的管理层更关注货币资金的管理，而对固定资产、无形资产等长期资产缺乏足够的重视。高校的资产管理通常由几个部门并行管理，如财务部管理货币资金，资产管理部管理科研资产，后勤部管理宿舍、食堂，各部门如果不能及时沟通核对，很就容易造成责任不清、管理混乱的局面。部分高校没有形成资产管理与预算管理的结合，容易造成资产

8、的重复购置和超量购置。由于资产管理制度落实不到位，账实不符的情况普遍存在，购入、接受捐赠、竣工后的资产未入账，毁损后未核销的情况比较常见。由于学校内部实行资产终身制，各院系只追求资产数量的增加，对于存量资产疏于管理，资产的使用难以达到物尽其用。（五）合同没有统一管理高校普遍没有建立合同管理部门，经济合同的签订往往由各院系完成，这造成了合同管理的混乱。由于缺少管理，哪些经济活动需要签订合同，在什么情况下才可以签订合同并没有规定，这就无可避免地出现了应签订未签订、违规担保等情况的出现，给学校带来潜在的经济损失。高校普遍缺少对经济合同履约情况的实时监督，容易出现对方未能按期履行合同的情况。（六）内部

9、监督独立性和权威性不足内部监督由内部审计部门完成，该部门归校级领导管理，与其他部门并行，其人员来源于财务部门。由于审计部门地位并不高于其他部门，其独立性和权威性受到限制，审计活动往往流于形式，审查一些管理层安排的经济活动，而对于并行部门的经济活动也往往披露一些不太重要的问题。高校的管理层对于内部监督重视程度不够，不去完善和执行内部监督，对于查处的问题，也往往不予公布，私下处理。四、完善内部控制的措施（一）完善预算管理预算管理的目标是通过整合目标和资源，经过合理预测，对下一年度教学、科研、经营需要的经费做出计划和安排。为使预算与来年的年度发展计划匹配，高校应建立专门的预算工作委员会，统筹安排各部

10、门提交的年度发展计划与预算。预算工作委员会由校领导、财务处、审计处、纪检处、各学院负责人组成，下设预算工作办公室管理各院系预算员。预算编制委员会的权利包括：审议批准学校的新一年发展计划、审议批准预算草案、批准预算调整方案、确定预算员的绩效考核方案、监督预算执行情况。预算工作办公室作为常设机构，完成预算草案、预算调整方案、预算员绩效考核方案的拟定以及提交预算执行情况年度总结。各院系预算员负责本部门预算的信息收集及进度监督的执行。3预算的编制方法要突破传统“增量预算”和“零基预算”固有模式，积极探索新的预算编制方法。比如采用与绩效相关联的绩效预算编制体系，通过一年预算的运行来评估预算子项目投入产出

11、的绩效，核算投入产出比，对于比率低的几个子项目，在来年的预算中予以削减，以促进各部门使用预算来计划、管理、提升教学科研能力。将预算的执行效果加入各院系相关负责人的考评中，对于预算执行效果好的给予考评上的鼓励，对于预算执行效果差的给予考评上的惩戒，最大限度的调动各院系在预算工作中的积极性和创造性。（二）完善收支管理关闭不必要的银行账户，在学校内实行二级的“收支两条线”管理制度，将学校内收支都纳入到收支管理之中，减少并努力消除体外循环资金。通过票据加强收入管理，教育事业收入逐笔开具行政事业性统一收据，经营性收入开具经营税票，代收往来款开具资金往来结算票据。细化收入和支出的核算，将收入支出细分到二、

12、三级科目，以便清晰的反映资金的来源和去向。（三）完善采购管理采购业务内部控制的主要目标是通过建立采购管理体系，在按时按质完成采购任务的基础上降低采购成本，提高采购效率，争取付款的有利条件，降低付款风险，增强采购的主动权。高校应建立采购管理办法，对于采购行为是否列入政府采购作出明确的标准，对于评标采用的标准和程序予以规定，对采购人和评标专家的行为作出禁止性规定，对于投标单位的资质作出审核办法，对于采购项目的申报、批准、公示、评标、选标、合同签订、货物签收、查验、款项支付、售后服务等环节负责人和应完成的工作任务予以指导。在规范采购部门行为规范的基础上，应建立采购的监督体系，纪检部门负责招投标过程中

13、的举报、投诉、跟踪调查、查处，审计部门监督工作流程是否严格执行，对于投标单位的资质审查，落实供货单位切实履约。财务部门对于资金支付按照审批流程和合同规定支付。资产管理部门对于采购物品的分配、查验予以监督，对于资产的售后服务予以管理。（四）完善资产管理资产管理的目标是存量资产的安全与完整、配置合理、使用合理、管理高效、处置规范。高校应构建三层资产管理机构框架：第一层为高校资产管理委员会，第二层为资产管理办公室，第三层为各院系资产使用部门。资产管理委员会的工作职责为制定本校资产管理办法、建立资产管理评价体系、拟定中长期资产投资计划、重大产权变动的决议、资产管理部门人员任免考核奖惩。资产管理办公室负

14、责采购物品的签收、验收合格、安装调试、使用记录归档和处置登记，协调管理全校资产，清查资产、考核和检查使用情况。资产使用部门负责记录资产使用情况、汇总数据，定期提交资产使用报告。4优化资产的配置制度，对于容易移动的资产由各院系领取，对于成套设备建立实验室分配给各院系。打破资产的“终身使用制”，建立共享资产制度，成立共享资产管理部门，对于长期闲置的资产收回学校，由学校对各院系开放，计时收费。对于已过使用期限无法使用的资产做报废处理，可转为实验材料发挥剩余价值；对于长期闲置在学校内没有使用价值的资产，做转让处理。（五）完善合同管理合同管理的目标在于，通过对合同签订、履行、变更、解除等事项的控制和规范

15、，确保合同有效执行，对违约风险及时识别和处理。应建立合同管理部门，统一管理全校合同的签订和履行，设置合同专用章，加强合同的拟定管理、档案管理。合同管理的业务流程涉及五个部门六个流程，五个部门分别为合同管理部、业务部门、法律专家、财务部和主管领导，六个流程为策划调查、拟定合同文本、签署合同、变更合同、资金结算和归档。5设置合同签署的权限，加强对合同对方资格、资信和履约能力的调查，保持对履约进度的监控，一旦发现违约风险增加及时向主管部门提示。每份合同都要设置管理人，办理该合同支付、收款、核对、审批和纠纷处理。建立合同评价制度，对于合同签订和履行中出现的问题及时总结，更新合同管理制度，逐步提升合同管

16、理能力。（六）完善监督机制为提高内部审计部门在内部控制中的监督作用，应提高内部审计部门在学校的地位，由专业能力高、品行端正的校级干部担任领导职位，保持其独立性和权威性。严格按照内部审计实务指南第4号-高校内部审计的规定，内部审计人员不低于教职工总数的2，内审队伍应由具备经济、管理、法律、建设工程、信息系统等方面专业素质的人员组成，并具备必要的职业资格。6通过对内审人员的培训，增强其专业能力，在工作中形成学习型组织，不断积累和提升监督水平。内审部门应通过日常检查和监督，评估内部控制实施的效果，发现内部控制的缺陷，通过开展专题会议来推进内部控制的执行和更新，促进学校内部控制体系的完善。激发全员参与

17、的热情，发挥教职工内部监督的作用，鼓励教职工在专题会议中或以邮件形式向内审部门提供改进建议。鉴于高校职务犯罪易发多发的现实，本文期望完善高校内部控制来增强高校资产安全性和运行效率。高校内部控制在理论和实践上均落后于企业内部控制。我国2012年出台的行政事业单位内部控制规范（试行）是第一部完整论述行政事业单位内部控制的规范，可作为高校建立内部控制的指导文件。参照该文件内部控制风险评估的项目，分析高校内部控制的现状，可发现诸多不够完善的方面。本文在分析高校内部控制现状基础上，提出了完善方案，以期改善、解决存在的问题，但鉴于高校内部控制从总体上仍处于发展的初级阶段，目前的完善方案也处于初级阶段，仅希望起到抛砖引玉作用，作者也将在今后的工作和研究中进一步探索高校内部控制的完善和体系建设方案。参考文献：1高飞.a高校内部控制体系构建研究d.安徽：安徽大学，2015.2谢爱香.高校“收