非营利性民办高校基金会办学模式探究

1、    非营利性民办高校基金会办学模式探究    摘要：分类管理政策实施后，非营利性民办高校存在的资产属性不清、经费来源单一、治理结构单边、办学特色不彰显等现实问题，对办学模式的变革形成倒逼态势。整合各方资源设立第三方独立基金会，将其作为非营利性民办高校举办者，通过凝聚“公益性”共识、理顺产权关系、完善治理结构、优化支持政策等举措推进基金会办学，从根本上破解非营利性民办高校办学困境，推进高水平民办大学建设与发展。关键词：非营利性，民办高校，基金会，办学模式基金项目：国家社会科学基金“十三五”规划2019年度教育学国家一般课题（项目编号：bia190191

2、）。当前，我国民办高等教育正处于改革和发展的关键时期。随着分类管理政策的推进，非营利性民办高校发展中的深层次矛盾和问题逐渐暴露，办学面临种种现实困境，这些困境既制约着非营利性民办高校的高质量发展，同时也对非营利性民办高校突破现有办学模式形成了倒逼态势。在当前国家大力发展非营利性民办高校的政策导向下，坚持公益性办学方向，探索符合我国国情和办学实际的非营利性民办高校基金会办学模式，符合国家对非营利性民办高校的宏观制度设计和非营利性民办高校发展的现实需求，对推动分类改革真正落地见效、破解非营利性民办高校办学困境、推进民办高等教育高质量可持续发展，具有十分重要的现实意义。一、基金会办学文献综述自199

3、4年国内第一家高校教育基金会清华大学教育基金会成立以来，我国高校教育基金会不断发展壮大，据中国社会组织公共服务平台网查询统计，截至2019年12月，已有609所内地普通高校（其中民办高校115所）在民政部门正式注册教育基金会，且状态呈现正常。随之，国内越来越多专家学者开始关注与研究高校教育基金会的建设与发展问题，产生了一系列研究成果。通过文献调研与梳理，可以发现目前国内的相关研究主要聚焦高校教育基金会功能与作用、教育基金会制度建设与机制构建、中外大学教育基金会比较、教育基金会存在问题与发展对策、教育基金会组织管理、筹资管理、项目管理、投资管理与运作等1234。然而，以基金会作为学校举办主体的办

4、学模式方面研究却较为少见：张善飞等5阐述了德国公法基金会办大学的动因、内涵和特点，及其对我国基金会办大学的启示；熊丙奇6认为西湖大学如能探索成功基金会办学模式，是对我国非营利性民办大学办学与发展的最大贡献；刘金娟7、秦和8等从弥补制度设计和治理结构缺陷、拓展筹资渠道、推动民办高校长远发展的角度，阐述了分类管理背景下非营利性民办高校基金会办学的重要性和必要性，提出了基金会办学的原则性意见和方向性策略；罗先锋9、黄洪兰10在其博士论文中，分别对贵州盛华职业学院基金会办学个案和基金会办学配套制度进行了分析。基于此，本研究聚焦基金会办学问题，通过民办教育新法新政和分类管理背景下非营利性民办高校采取基金

5、会办学模式的现实需求分析，解构我国非营利性民办高校基金会办学的特征与功能，重点就个人或企业举办的民办高校如何变更为基金会办学提出具体路径与对策，以期弥补相关研究的缺乏，并为非营利性民办高校探索适合我国国情和民办高等教育实际的基金会办学模式提供借鉴。二、非营利性民办高校基金会办学的现实背景1.现实困境对非营利性民办高校突破现有办学模式形成倒逼态势第一，长期以来营利性和非营利性不分的民办高校投资办学模式所累积的产权归属问题，始终制约着民办高校的健康发展11，同时也是分类管理改革中困扰非营利性民办高校的根本性问题。理论上，分类管理政策实施后，非营利性民办高校对学校资产拥有法人财产权和收益权，政府可以

6、结合举办者办学绩效、出资状况和以往提取办学回报情况，通过奖励、补偿等形式鼓励举办者捐赠办学。对于新举办的、资产来源清晰的民办高校可以按照上述办法执行，但对于现有民办高校的存量资产，由于投资主体多元、资产结构复杂、原始出资比例不明确等造成产权界定不清、归属不明，再加上地方政府的奖补政策迟迟未能落地，致使许多举办者对于营利或非营利的选择举棋不定。即便有举办者因虑及高额的土地出让金、税费等选择了非营利性办学，也仍然会有延续营利性行为的动机，不愿意放弃对学校财产权、收益权的诉求，进而滋生“浑水摸鱼”或者“搭便车”现象。第二，目前我国绝大部分民办高校都是以学费和住宿费收入为最主要经费来源，依靠办学积累实

7、现滚动发展，但随着生源数量逐年减少、学宿费上涨空间逐渐缩小，办学成本刚性攀升，民办高校的办学积累能力日渐式微，资金压力不断增大。尽管新民促法规定非营利性民办高校可以获得政府财政扶持，但是从目前三十个省市出台的配套政策来看，还是缺乏生均经费、教师社保补助等持续性、常态化的财政补贴，而政策许可的竞争性、奖励性财政资金，则因办学实力所致，只有少数民办高校在与公办高校竞争中能够拿到少量金额。同时，由于民办高校办学的社会影响力不高，社会及公众对其公益性和非营利性存在质疑，民办高校缺乏吸纳社会捐赠的实力和吸引力；教学、科研和社会服务水平相对偏低，也导致民办高校创收能力十分有限。此外，新法新政关于非营利性的

8、定位及其相关规定，使非营利性民办高校因缺乏资本的可逐利空间，也将逐渐失去社会资本的青睐和投资。由此，非营利性民办高校办学经费不足、筹资能力薄弱的问题将会显得愈发突出。第三，由个人或企业举办民办高校且牢牢掌握学校控制权的办学现状，导致民办高校治理模式单边、治理结构失衡问题难以有效解决。尽管大多数民办高校都设有董事会，但成员构成不合理，人员组成单一，大多数代表的是举办者利益，尤其是在家族制学校中，家族化治理现象严重，众多利益相关者（如教授、学生等）对学校治理缺失话语权，不能通过合法途径影响和参与决策。有些民办高校的董事会直接参与办学，对管理团队干涉过多，决策权、管理权混淆，校长无法独立自主行使教育

9、教学和行政管理职权；有些民办高校监事会、工会等机构不健全，党组织作用弱化，监督机制不完善，决策权力缺乏约束；有些民办高校的章程要件不齐全，权力主体责任不清，根本无法发挥章程应有的自治规范和行为准则作用。这种“出资人控制”的单边治理模式，势必造成内部管理方式粗放，也会衍生出虚假宣传、违规招生、通过关联交易转移资金等不规范办学行为，不利于民办高校的长远发展。第四，发挥体制机制优势打造独特的办学特色，理应成为民办高校的立校之本和强校之路。然而事实上，由于个人或企业举办的民办高校在办学过程中过多考虑经济因素，同时受制于自身的办学水平和办学经验，受制于某些政策性限制和教育行政部门统一化评估指标体系，导致

10、办学定位不契合民办特征、发展路径趋同公办高校，办学特色无从形成。主要表现在：一是出于办学投入与收益的考虑，开设的专业多为办学成本相对低廉的文科或商贸管理类专业，与区域经济发展、市场需求结合不紧密，难以建成特色专业、品牌专业；二是中高层管理人员和高职称教师有不少来自公办高校的退休人员，在惯性思维驱使下，教育理念、人才培养方案、课程设置等简单模仿或照搬照抄公办高校，人才培养同质化现象严重；三是由于分类管理后各地的奖补政策不明朗，加上自身经济实力有限，一些举办者减少或延缓了对学校的持续投入，即使有所投入，也是投向土地、建筑等物化资产，很少会投入到教学、科研、师资队伍建设等方面，导致科研水平低下、教学

11、环节薄弱，教学质量和人才培养水平难以提高。2.新法新政为非营利性民办高校实施基金会办学打开了发展之窗基金会办学是指基金会作为办学主体，利用募集资金创建新的学校，或者从原举办者手中接管举办权，成为学校新的举办者。基金会办学在国际私立高教领域已有众多成功案例，如美国斯坦福大学、芝加哥大学、杜克大学、卡耐基梅隆大学、德国法兰克福大学、汉诺威希尔德斯海姆大学等等，基金会不但在其中发挥着建校之初的主要资金来源作用，更是这些私立大学建设与发展过程中的重要推动力量，甚至常常起到引导者和领导者的作用12。反观我国，目前登记在册的115家民办高校教育基金会均是由高校发起，其功能只在于募集资金、资助学校基础设施建

12、设、学科专业建设、科研活动、奖教金、奖助学金等，基金会办学尚处于起步探索阶段，目前真正做出办学实践的仅仰恩大学、贵州盛华职业学院和西湖大学三所民办高校，且它们在拓展资金筹措、参与学校内部治理等基金会办学模式实施过程中，尚存在着诸多需要探索和解决的问题。造成我国民办高校基金会办学实践明显滞后现状的因素固然很多，但最关键的在于基金会办学的现实需求性、合规合法性和政策导向性上。法律层面，我国基金会管理条例明确“基金会是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而成立的非营利性法人”“基金会依照章程从事公益活动”，教育法和高等教育法都“鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民依法

13、举办学校”。政策层面，中国教育改革和发展纲要（1993年）将“设立教育基金”作为筹措教育经费的一条重要渠道，中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法（2009年）规定对高校基金会接受的捐赠收入实行奖励补助，国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）（2010年）提出要积极发挥基金会等各类社会组织在教育治理中的作用，关于加强中央部门所属高校教育基金会财务管理的若干意见（2014年）明确了高校教育基金会筹资、投资方式和资金管理、使用的规范要求。上述法律与政策尽管明晰了基金会以办学主体身份举办民办高校的合规合法性，但体现的政策导向主要是鼓励和支持学校成立基金会筹措资金、接受社会捐

14、赠，对基金会办学没有明确的说法和具体的支持政策。此外，营利性和非营利性不分的民办高校办学模式与基金会非营利性的本质属性的冲突，民办高校及其举办者既想多渠道筹措资金，又不愿意失去举办权的矛盾心态，抑制了民办高校基金会办学的现实需求。2018年新民促法颁布，规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，从此，民办高校将彻底改变营利性和非营利性不分的办学模式，进入分类管理时代。民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）提出“鼓励社会力量依法设立基金会举办非营利性民办学校”，相当一部分省市出台的配套政策也明确鼓励基金会参与办学。清晰、明确的法律设计和政策导向，打破了基金会以办学

15、主体身份举办非营利性民办高校的桎梏，必将进一步推动新时期非营利性民办高校基金会办学的发展。三、非营利性民办高校基金会办学特征与功能如果将高校设立的、意在募集资金资助教育的基金会称为“大学基金会”的话，那么由基金会作为办学主体、利用募集资金举办的高校，可以称之为“基金会大学”，尽管基金会和高校都是独立法人而非从属关系，但是前者的基金会对高校存在着事实上的“非对称性依赖关系”，而后者的基金会则是高校的举办者，对学校法人财产权行使管理职能，是民办高校的非营利性与社会资本的一种跨界融合。一方面，基金会本身的公益性和非营利法人属性，与非营利性民办高校的本质属性具有天然的内在一致性，能够从体制机制架构、管

16、理、运行等源头上保障民办高校的公益性和非营利性；另一方面，民办高校进入分类管理时代，基金会作为“第三部门”组织参与民办高校的教育治理渐趋成熟，以捐赠产权作为逻辑起点构建的基金会办学模式回应和契合了当前民办教育分类管理改革的新要求。新民促法明确规定，非营利性民办学校的举办者不得从举办者变更中获得收益、办学结余全部用于办学、学校终止时剩余财产继续用于其他非营利性学校办学。这些规定促使非营利性民办学校举办者必须放弃出资资产的所有权和对资产的回报要求，将举办者的资产投入变成了事实上的捐赠，但又没有“捐赠办学”之名分。在这样的政策背景下，要建设真正的非营利性民办高校，作为举办者的个人或企业通过基金会办学

17、模式来实现捐资办学，则能将政策要求、高校发展诉求、举办者捐赠办学愿景很好融合在一起。可以说，基金会办学的独特优势在当前的分类改革中能体现出重要价值。第一，基金会本身的非营利属性保证了民办高校办学的公益性和资产的社会化属性。基金会本身就是不以营利为目的、以满足公众需求为最终目标、具有高度自治性和志愿性的非营利性组织，其产权属于社会公共权益且遵守“非分配原则”，即不归属于任何组织或者私人，盈利不能在组织内部成员之间进行分配，仅是完成组织使命的一种手段。非营利组织的资金主要来源于捐赠和提供服务所获得的收入，捐赠者捐赠行为发生后，被捐赠的资产就属于公共资产，不再属于捐赠者，从而实现了所有权和经营权的分

18、离。这也从源头上保证了举办者进入高等教育领域的资金有且仅有捐资性质，摆脱了个人或企业举办非营利性民办高校的潜在逐利性。此外，当非营利性民办高校终止办学（退出办学）时，基金会可以接受该校办学过程中所形成的国有资产、社会资产、捐赠资产，并作为法人，能够独立高效地保障剩余资产继续用于其他非营利学校办学，健全了非营利性办学的退出机制。第二，基金会的公益性增加了公众的捐赠信心，为非营利性民办高校可持续发展提供强有力的资金保障。由于我国民办高校特殊的发展历程，大部分非营利性民办高校经费来源渠道单一，获得的社会捐赠微乎其微。基金会作为民办高校的举办者，其本身的公益性及运作过程要求财务透明、公开，能更好地监督

19、、规范基金会所创办的高校，帮助学校树立良好的社会形象，消除先前举办者借非营利性之名享受优惠政策、牟取盈利或资本寻租现象，为学校多渠道获得社会力量出资以及社会捐赠提供了法律上的保障和声誉上的正本清源，同时也为政府的财政资金投入非营利性民办高校消除了政策障碍和担忧国资流失的思想顾虑。此外，基金会作为良好的资源整合平台，以公益慈善为纽带，凝聚社会爱心，通过公募或者非公募基金的方式广泛募集社会资源和资金，拓宽民间资金进入民办教育领域的筹资渠道，为非营利性民办高校的高水平发展解决资金问题。第三，基金会治理的规范性有助于完善民办高校治理体系，促进民办高校治理能力的提升。作为非营利组织，基金会特殊的产权结构

20、决定了其治理模式是各利益相关者“协同治理”模式，内部治理强调自治性和独立性，具有独立的内部管理机构、制度体系和治理程序，不受其他组织的控制，但同时接受政府监管、注册会计师审计、基金会信息公开等多种方式的外部监督。基金会本身高度自治、规范化和专业化的运作要求有助于完善其所举办的民办高校的治理结构，提高办学透明度，保障办学体制与管理机制的内在统一和协调性，推进非营利性民办高校治理体系和治理能力现代化。厘清举办者与高校两个主体的治理边界将改变目前民办高校“出资人控制”的单边治理结构，剔除所谓的资本权力部分，实现决策权与执行权的有效分离，增强权力行使的透明度和可操作性，形成多元共治、分权制约、权责对等

21、、利益相关者共同参与的现代大学治理体系。第四，基金会与民办高校治理边界清晰，能保证民办高校办学自主性，激发办学新动能。基金会举办的非营利性民办高校主要遵照捐赠者意图而实现教育服务的公益目的，受政府和市场的干预较少。捐赠人将财产捐赠给基金会后，在基金会内部治理中不享有任何特殊权利，受益人、政府和社会公众则对基金会拥有一定的监督权。基金会的治理机制直接决定了其举办的非营利性民办高校成为自治的治理主体。相比个人或企业举办的民办高校，基金会作为举办者能更明晰学校产权和办学权之间的边界，能够有效实现举办者与办学者分离，能更加充分尊重和保障民办高校的自治权利和办学自主权，从而使民办高校解脱一直以来对举办者

22、的依附关系和政府主管部门的隶属关系，成为独立的办学主体，自主享有办学权利、履行相应的义务和责任。在民办教育分类管理改革的新时期，拥有办学自主权的非营利性民办高校能够更加充分发挥民办体制机制优势，面向市场配置资源，自主协调各方面关系，灵活高效地回应社会需求、应对各种挑战，激发办学新动能，开创独具特色的发展道路。四、非营利性民办高校基金会办学模式构建分类管理改革实施后，新建的非营利性民办高校基金会办学模式可以参照西湖大学的办学模式，先在民政部门注册基金会，再由基金会捐资举办非营利性民办高校的程序进行设计与运作，本文不再赘述。这里重点探讨在新法新政框架下存量民办高校如何将原先的个人或企业作为举办者的

23、办学模式变更为基金会办学。1.凝聚“公益办学”共识，明确基本思路首先，非营利性民办高校的举办者要坚守教育初心，明确办学使命，对民办高校的公益性内涵和非营利性定位有准确把握和清晰认识，对办学有强烈的使命感和教育情怀，能将社会效益放在首位。其次，举办者、基金会的捐赠者、学校管理团队、师生等利益相关者要凝聚共识，建立共同愿景，明确学校办学理念和发展定位，突破路径依赖，系统谋划学校发展战略，系统推进与之相适应的内部治理结构、资源配置方式、办学特色凝练等改革创新，使学校决策层、执行层的运行与学校办学目标、定位相吻合，保障社会公益责任的实现。再次，基金会办学模式目前在我国尚处于起步阶段，改革路径要符合国情

24、、有现实适用性。2.厘清资产权属，整合各方资源首先，明确产权关系。清晰而完整的产权是民办高校实现分类管理、构建现代大学制度的核心内容。如果民办高校举办者选择转为基金会办学，笔者建议在选择分类登记之前，先行清产核资，把民办高校的现有资产按照“举办者投入、政府补助、受赠、收费、办学积累等分类登记，核算办学结余，在举办者变更前摸清家底，明晰存量资产所有权，厘清资产状况及实际使用状态。其次，整合各方资源设立基金会。随着国内经济的高速增长、民间财富的持续积累以及企业社会责任意识的不断增强，越来越多的企业家愿意投身到捐资助学上来。民办高校的原举办者作为基金会发起人，通过自身多年办学积累的人脉、社会关系或由

25、业务主管部门出面，汇聚一批有教育情怀的企业家共同出资成立公募或非公募基金会，由基金会出面与原举办者签署捐赠协议，承接民办高校的举办权。原举办者通过基金会这个平台真正实现捐资办学，同时也保证了新投入民办高校增量资产的“公益”属性。3.优化治理结构，健全监督机制基金会举办的民办高校要实现其真正的公益性和非营利性，就必须重建其内部治理结构，借助基金会多元办学主体力量和利益相关者共同治理的合力，实现学校控制权的社会化、多元化和透明化。一是完善董事会决策机制。严格董事选聘和履职管理，对产生办法、身份限制、任职资格等作出具体要求和规范，确保人员来源的多元化和专业化，避免出现“利益集团”。董事会职责权限方面

26、，应明确议事规则和权力边界，与学校管理团队保持良好的“决策距离”，发挥其宏观决策、遴选校长、筹集资金、协调外部关系等职能。二是确保校长自主行使管理权。明确校长和其管理团队的工作职责，健全目标责任制及激励考核制度，保障校长以独立的办学理念、卓越的学术水平和高超的管理能力实行科学管理。三是发挥党组织的政治核心作用。建立党委书记进入决策机构、参与学校重大问题的决策机制，督促学校依法治校、诚信办学，确保党组织的政治领导地位。四是健全内外监督机制。监事会制度是民办高校内部重要的权力制衡机制。监事会负责检查学校的财务状况、维护师生利益，对董事、校长的履职行为进行监督；同时还可以发挥工会（教代会）、纪检审计

27、等基层监督机构和外部第三方机构的作用，对学校内部治理、运行效率等开展评估和考察，提供科学合理的建设性反馈。4.完善政策支持，优化外部环境当前正处于新民促法出台而相关实施细则、地方配套政策尚未落地的窗口期，不少民办高校举办者对分类管理改革有困惑、对举办者权益保护有疑虑，从而等待观望、踌躇不前。为此，要积极引导，让举办者意识到由个人或企业举办转为基金会举办，在解决办学资金困境、保证办学公益性方面更有作为。地方政府需要切实回应民办高校举办者的诉求，在塑造良好外部环境上加大力度，提供明晰的、可操作性的政策安排。一是落实捐资激励政策，鼓励存量民办高校实施基金会办学。如果民办高校原举办者选择非营利性办学，且愿意将举办者变更为基金会，则可以视作为终止办学，按照新民促法中“存量民办高校选择非营利性办学，终止时可以给予出资者相应的补偿和奖励”的规定，在其与基金会签署原先投入资产捐赠协议时，通过“一校一策”的方式对原举办者实施奖励与补偿。这样其原先投入就完全实现了学校所有，原举办者不再享有学校存续期间的财产权和终止办学时剩余资产的索取权。新民促法之后的所有投入均属于捐赠投入，不再是资本投资。由此，可以厘清非营利性民办高校办学性质与投资办学之间的历史遗留问题。二是落实税费优惠政策。企业或个人通过基