论高等教育管理的民主化

1、    论高等教育管理的民主化    摘要：随着高等教育的制度变迁和高等教育管理体系改革的系统化，以“效益”为根本价值取向的高等教育管理模式被证明恰恰是高等教育管理缺乏效益的症结所在。在高等教育管理改革中，开始引入权力下放、政策指导、教育立法、设立中介机构等具有民主取向的基本价值观念，试图通过高等教育管理的民主化运作来实现其宗旨和目标。本文从三个方面论述了高等教育管理的民主化运作：民主化取向的确立、民主化运作的基本框架及社会支持环境。关键词：高等教育；管理；民主化我们知道，管理所要解决的特殊矛盾是把有限的资源分配给难以满足的目的，这是管理这一社会现象区别

2、于其他事物的本质特征，高等教育管理的任务是合理调配和使用有限教育资源，以达到实现为国家培养更多更好的人才、创造更多更好的科研成果的目的。因而，高等教育管理常被人们认为具有这样的特质：一是高等教育管理的本质就是协调高等教育系统有限的教育资源投入与高效益地实现高等教育总目标的矛盾，它的最高目标是“效益”；二是为了确保管理效益的实现，必须有一个权力主导中心，强化和完善高等教育法规定的权力运行机制。然而，时至今日，随着高等教育的制度变迁和高等教育管理体系改革的系统化，这种以“效益”为根本价值取向的高等教育管理模式被证明恰恰是高等教育管理缺乏效益的症结所在。以至于一些高等教育家开始重新考察高等学校和高等

3、教育机构的组织特征及其对管理的要求。人们发现，传统的高等教育管理忽视了民主因素的影响和加入，以为通过管理技术和量化方法就能解决所有的高等教育系统的问题，而对“作为有组织的无序状况和松散结合的高等教育系统”以及“作为一个政治系统”的高等教育管理的管理目标、管理对象以及管理过程等缺乏系统的深思和反省。这样，一味地追求高等教育管理的社会效益和经济效益，却反而效益低下。人们开始对高等教育管理机制进行反思，开始引入权力下放、政策指导、教育立法、设立中介机构等具有民主取向的基本价值观念，试图通过高等教育管理的民主化运作来实现其宗旨和目标。一、高等教育管理民主化取向的确立：从历史规律到内在需要（一）政府与高

4、等学校关系视野中的管理民主化随着高等学校的社会作用越来越大，政府对高等学校不可避免地要强化管理，但是，高等院校历来有自治和自由的传统，对来自政府的干预有一种本能的抵制，特别是当政府行为过分干预高等院校事务时，这种抵制就变得更为强烈。故高等教育管理新体制的建立和完善，关键在于找到政府宏观管理和大学自主办学的结合点。在现代民主社会条件下，这一寻找最佳结合点的过程需要借助于民主才能有效地实现。从政府对高等教育的管理来说，由于高等教育具有学术性强、专业学科门类多的特点，政府在行使高等教育管理权力时，必须尊重高等教育的发展规律，给高等学校以学术自由和必要的办学自主权，避免过多地的行政干预，任何专制都会导

5、致高等教育发展的停滞不前或大步后退。同时由于社会对高等教育的需求具有多样性，不同地区、不同条件和历史背景的学校是不同的，这也要求政府不仅要处理好中央集权和地方分权的关系，更要给予高等学校适宜的办学自主权，以利于各个高校办出自己的特色，主动了解社会对高等教育的要求，适应社会的不同需求。从高等学校的角度来看，高等教育要适应社会需要，为社会发展服务，就必须向社会开放，积极争取社会包括政府对高等教育发展的支持。把自己的发展和政府管理放在整个社会大系统的背景中来加以考察和认识，要吸取社会民主力量参与高等教育的管理，动员全社会的力量来促进高等教育的发展。可见，政府与高等学校的关系中，政府的作用是进行宏观控

6、制和协调，为学校创造良好的环境和条件，通过财政的、政策的导向和法规的约束，引导学校主动积极地发展。一句话，要用民主化的机制搭建政府与高等学校关系之间的桥梁。（二）高等教育管理权力分配视野中的管理民主化高等教育政治模式认为，高等院校都是政治化了的机构，高等教育是一个多种价值观不断冲突、不同权力和利益不断更替的场所，组织中拥有不同的价值观和利益各异的群体，围绕决策这一交易过程达到各自的目标。这种模式注意到了教育管理中权力分配和决策过程的复杂性。其中权力分配无疑是高等教育政治模式的核心内容。尽管各国高等教育的权力重心不尽一样，但是，一般将高等教育系统权力分成三大层次：（1）扎根于学科的权力。这种权力

7、源于早期学术行会的历史传统，在思想上得到“学术自由”学说的支持；在功能上，它是基于专业知识以及对促进批判、创造和发展科学的需要。受历史和各国高等教育结构的影响，这种权力的实施程度是不大相同的。这种权力之所以有较大的市场，主要为尽量避免过度官僚化给高校学术发展带来的负面影响而坚守着自己的阵地。（2）（院）校权力。这种权力起源于英国高等教育的董事会制度，由捐资办学者、专家学者以及民意代表组成的学校董事会逐渐成为最高的权力机构。其目的和意义在于打破行会控制和官僚控制的旧模式，使高等教育与社会取得更为密切的联系。在另一些不实行董事会制的高等教育系统中，不同群体的利益也积极通过政府部门来协调。从总体来看

8、，院校权力越来越成为一支重要的力量，它要求高等教育管理必须以整体观分析和对待高等教育系统，兼顾系统的开放性和民主性。（3）政府权力。只要政府承担高等教育的某些责任，高等教育管理权力分配中就必然有政府的一席之地，尽管政府干预的程度因各国的传统和政治制度呈很大差异。但从发展趋势来看，随着政治体制的改革和高等教育投资渠道的多元化，高度集中的中央权力正在朝多样化方向发展。可见，高等教育系统是一个充满利益和权力冲突的政治系统，政策的制定和实施往往是三种权力协商或妥协的结果。任何独裁的“一言堂”，都有可能损害高等教育的学术价值。权力的过分集中会削弱一个系统的功能，使人感到无能为力，工作效率很低。因此，只有

9、充分发扬民主，分配好职权，才能保障高等教育权力机制的健康、有序运行。（三）学术管理和行政管理对立统一关系视野中的管理民主化在高等教育管理系统中，不仅存在着行政管理，更有大量的学术管理。一是学术管理要坚持学术自由的原则，这是繁荣学术的最基本的条件。在学术上有了不同意见，只能通过开展充分自由的讨论，逐步取得共识。学术问题只能用学术标准来评价，强调科学性，不能采取行政决断的方法。而行政管理则强调按少数服从多数的原则，适时做出决断。行政管理的重大决策，强调可行性。二是学术管理要根据不同学科、专业的特点采取不同的方法，不能一刀切。从总体上说，学术管理应该采取多样化的管理方式，不能用统一的模式。而行政管理

10、则强调发挥学校的整体功能，往往采用集中和统一的方式，用政策法令、规章制度来统一和协调各方面工作的行动。三是对学术事务的决策和管理，要依靠学者，要尽可能地吸收教授进入决策机构或参与有关决策的讨论，实行民主管理。而行政管理则主要实行一种“科层式”管理，从上到下的逐级指挥和布置，强调下级服从上级，层层贯彻执行。由于学术管理和行政管理具有不同的特点，又由于学术管理和行政管理始终是纵横交错，难以截然分开，更由于高等学校本质上是一种学术机构，因此，高等教育管理必须充分体现学术自由的特点，离开了民主与自由，学术性活动便无法开展。（四）高等教育发展的内在需要视野中的管理民主化对高等教育管理实行民主化运行机制有

11、着特殊的重要性。从高等教育管理对象的特点来看，在高等学校，教师和学生既是管理对象，又是管理主体。教师和学生都是从事学术性很强的教学、研究或学习。学校的培养目标、教育计划、教学大纲等，要靠教师去实施；教学内容、教学方法的改革，要靠教师自觉地去探索和实行。同时，也要靠激发学生的主动性去积极地配合，自主地进行学习。充分调动教师和学生的积极性，让教师和学生参与管理，这对于增强内聚力，增强对领导管理者的理解和信赖，对于及时改进管理措施，提高管理的有效性，都富有积极的意义。从高等学校管理的复杂性来说，在高等学校一般都设有许多专业和课程，涉及教学、科学研究、思想教育、后勤等许多方面的管理，以及校内校外关系等

12、各方面的工作，具有极大的复杂性。高等学校的领导者不可能完全懂得所设的各专业、各门课程及各方面的管理工作。从这一意义上说，管理必须依靠调动广大教师职工的积极性，集思广益；必须注意听取教授所在专业、学科领域里的意见，保证有关决策的正确制定；同时也应认识到由于教授们在学术上的权威性，在师生中有一定的影响，有学术权威参与的决策，更能够得到广大师生的拥护和信赖，有利于决策的实施；教授们高尚的人格和儒雅的言行对学生有潜移默化的影响，让教授积极参与学校民主管理，有利于培养学生的社会责任感。二、高等教育管理民主化运作的基本框架高等教育管理民主化运作的基本框架，主要包括建立参与型的高等教育管理决策架构，实施程序

13、化的高等教育管理模式，推行柔性化的制度建设。（一）建立参与型的高等教育管理决策架构民主管理意味着集思广益，集中大家的智慧，使决策更正确，更符合高等教育发展规律。因此，管理客体对高等教育管理决策的参与成为高等教育管理民主运作的逻辑起点和核心内容。高等教育管理决策中的民主主要体现为管理客体对管理决策的参与和影响，是客体将自己的利益转化为决策问题，或者在高等教育管理决策中表达自己利益的过程。在西方，民主管理通常是通过董事会、教授会、审议会或师生代表会等形式，参与制定一系列规章制度，严格进行管理。（二）实施程序化的高等教育管理模式高等教育管理曾一度等同于行政管理，这反映了高等教育管理在一定历史阶段主要

14、是以行政管理的方式来表现自身的，在现代高等教育管理中，行政管理仍然是一个重要的方面，但是学术管理在高等教育管理活动中异军突起。由于学术管理和行政管理始终交织在一起，很难划分，因而这个领域的运用民主机制最能体现高等教育管理的特点，它主要通过两种形式来体现：1、高等教育管理过程的程序化高等教育管理过程是以知识为中介的人际关系活动过程，从静态结构上说，高等教育管理程序是教育权力运行时间和空间的表现形式，而其动态的实现过程，则体现教师、学生、管理者三边相互交流的活动过程。其管理过程的综合性和复杂性，要求在管理中将管理对象从单纯的被管理对象转变为可以通过管理程序制约管理者的参与性力量，从而实现对管理权力

15、行使过程的参与，使教育权力依靠集体的力量和民主的机制来推动其管理过程的有效运转。高等教育管理过程的程序化正是现代民主精神的制度化。现代高等效育管理程序主要有：董事会、评议会、学位委员会与学术委员会等制度。2、高等教育管理手段的非强制性即淡化高等教育管理的行政命令色彩。主要体现在政府要通过规划、立法、拨款、评价等手段进行客观调控，引导高等学校建立自我发展、自我约束机制，而不要进行过多的直接的行政干预。（三）推行柔性化的制度建设民主管理意味着要在民主的基础上建立合理的规章制度并严格实施。民主管理和严格实施规章制度两者是相辅相成的，但在高等教育管理中，更要注重制度建设的宽严度。今后的高等教育管理应转

16、向一个灵活的、更多回旋余地的教育制度化建设，以便容易适应变化中的环境。三、高等教育管理民主化运作的社会支持环境（一）以法治为基础的民主管理体制的确立对于教育法律、法规在教育管理中的作用，各国看法不尽相同，一般采取中央集权制的国家强调法律法规的作用，并采取一系列法律措施干预教育事务。而在采取分权制的国家在法律执行上，严格区别教育内部事务和外部事务，区分管理的权力性质和非权力性质，其主要依据是将宪法规定的学术自由引申为包括教育自由，允许国家权力干预教育的内部事务，必将侵犯教育的尊严。虽然他们对法治的作用力程度有异，但有一点两者是相同的，就是他们都承认法治对教育民主体制建构的作用。如果说专制体系是以

17、人治为特征和保证，那么民主的实现必须以法治为基础。国家高等教育运行机制的民主行为规范只有写进法律，民主才能体现权威性的价值理念；民主只有上升为国家法律，并且在法律具有至上权威的情况下，才能实现其在国家和高等教育系统中的主宰地位；高等教育权力只有用法律形式加以确认和保障，才能从应然形式转变为实然形态；高等教育管理系统的民主渠道，只有以法律程序的形式表现出来，才不至于被随意逾越或废止。因此，民主的高等教育管理只能是法治型，只能运作法律手段加强调控和管理，依法保护高等教育领域各行为主体的合法权益。（二）科层、市场和学术团体三者有机结合的运行机制培育虽然各国高等教育的管理模式各不相同，但根据世界高等教

18、育的管理经验，要使高等教育在当今竞争的环境中，发挥最大作用，提高效益，必须使科研、市场和学术团体的管理机构有机地结合起来。一是三者的有机结合运行打破了以行政权力为基础的上下高度统一，使高等教育从对国家权力的依附中相对解脱出来，市场协调，学术团体表达的是一种与政治或政府权力完全不同的形式，它竭力要求高等教育摆脱来自政治权力的家长式干预，力求保持更多的不受政治权力控制的自由民主活动空间。说到底，高等教育系统中知识的权力应该是最基础最核心的部分，知识的占有者和研究者理应有更多的发表意见的自由，对于所处的组织的管理权力的行使应有相应的发言权。知识的权力不应该完全成为行政权力的附庸，这是高等教育管理民主化的客观要求，也是高等教育系统作为学术机构健康发展的保证。（三）以公开为基础的信息传播系统的发展民主社会的存在是以信息公开为前提的。现代高等教育管理从一个侧面可以说是信息管理，信息是理性沟通的基础，而理性的沟通又是民主前提，高等教育管理是管理者与管理对象的交互作用过程，在这个过程中，管理部门的决策、管理、服务行为，公众的参与、表达和监督行为都必须以一定量的管理信息为前提，同时，这些行为自身又转化为管理信息，成为更加繁杂的管理活动的基础，不以真实信