论高等教育制度创新的模式选择

1、    论高等教育制度创新的模式选择    摘  要  本文首先介绍了两种基本的制度创新模式：强制性创新模式与诱致性创新模式。在此基础上，提出高等教育基本制度改革应选择政府为主导的强制性制度创新模式，而高等教育具体制度的改革，则应选择高校为主体的诱致性制度创新模式。关键词  高等教育  制度创新  模式选择当前，我国高等教育制度创新开始进入一个“全面深入”的新阶段。政府为主导的制度创新与高校为主体的制度创新，属于两种不同的模式。这两种模式有什么理论依据?在两种模式之间如何进行合理的模式选择?已经成为高等教

2、育制度创新必须回答的理论问题。一、制度创新理论与制度创新模式制度创新理论，制度经济学中称制度变迁理论(“制度变迁”和“制度创新”这两个术语在制度经济学中是交替使用的，考虑论述的方便和使用习惯，全文都统一使用“制度创新”这个术语)，是由1993年度诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·c·诺斯(douslass.c.north)所创立的。虽然这一理论主要用来研究制度创新与经济增长的关系，但是对其它领域的制度改革和创新也产生了巨大影响，对于研究我国高等教育制度创新过程，具有重要的启发意义。诺斯在1973年出版的西方世界的兴起一书的中心论点就是：“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效

3、率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”他指出，推动行为主体进行制度创新的基本动力就是追求收益最大化。制度创新的成本与收益之比对于促进或推迟制度创新起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度创新，这就是制度创新的原则。我国经济学家林毅夫在诺斯等人的制度创新理论基础上，提出了强制性制度创新和诱致性制度创新两种模式。“诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。诱致性制度创新必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。”与此相反，“强制性制度创新由政府命令和法

4、律引入和实行”。“它可以纯粹因在不同的集团之间对现有收入进行再分配而发生。”诱致性制度创新的动力产生于制度不均衡所产生的获得机会，制度创新的主体是经济活动的行为主体。强制性制度创新的动力产生于国家制度效用的最大化，制度创新的主体是国家或代表国家的政府。二、强制性制度创新：我国高等教育制度创新初期的合理选择我国高等教育制度创新初期，选择的是以政府为主导的强制性制度创新模式。这是由这一时期制度创新的动力、主要任务和主体的特点所决定的。理由如下：其一，我国高等教育制度创新的初始动力来源于外部制度环境的变化，主要是政治制度和经济制度的变化。按照诺斯的制度创新理论，外部制度环境的变化会成为制度创新的压力

5、，并成为制度创新的动力。其二，我国社会主义市场经济体制的改革，要求高等教育建立与之适应的教育体制。这就决定了高等教育制度创新初期的主要任务是基本制度的创新，是体制改革。其三，由于我国原先实行的是政府高度集中管理的体制，政府在很大程度上代替高校成为高等教育活动的行为主体，在这种情况下，政府自然成为了高等教育制度创新的主体。政府为主导的强制性制度创新可以有效地发挥政府优势，保证制度创新目标的实现。这些优势在我国高等教育体制改革中得到了具体体现：其一，政府充分发挥了信息和人才优势，保证了决策的长远性和科学性。1985年颁布的中共中央关于教育体制改革的决定和1993年颁布的中国教育改革和发展纲要，成为

6、指导我国高等教育体制改革过程的重要文件，发挥了关键的作用。其二，政府充分利用了行政架构和行政权力，实施强制性措施，促使高等教育制度在短时间内完成了政府所预期的创新，大大地节约了改革的社会成本。例如，以“共建、划转、合并、合作办学和参与办学”为主要途径，实现了宏观管理体制改革的重点突破。其三，政府合理利用了社会调节功能，有效地承担和化解了高等教育制度创新的风险。高等教育体制改革过程中，收费改革、招生改革、办学体制改革、人事制度改革也出现过一些反复，受到过抵制和压力，但政府通过一些有力措施，使这些风险及时得到了化解。到目前为止，一个适应社会主义市场经济体制和高等教育发展的新型的高等教育体制雏型已展

7、现在我们面前。实践证明，以政府为主导的强制性制度创新是成功的，对强制性制度创新模式的选择是合理的。但是，政府主导的强制性制度创新也有其不足的一面，表现为以下几点：1.内部规则与外部规则相割裂，形成“内外两张皮”，制度创新环境僵滞。高等教育体制的改革主要还是适应外部规则(市场经济体制)的需要，但是高等教育的内部规则(运行机制)并未得到根本的改变。高校基本上还是按照政府和教育主管部门的行政命令和规章制度行事，高等教育内部的纵向行政约束与经济社会的横向市场约束形成“内外两张皮”。这种情况导致两个后果：经济和社会的影响难以进行高等教育制度创新过程，不能与市场经济体制改革同步，难以满足市场经济体制改革的

8、需要。统一的政策和发展模式，极大地限制了高校之间的竞争和教育资源的优化配置。这种模式从经济学分析，高校制度创新过程由本应是重复博弈(repeated game)的过程变成了一次博弈(onetime game)过程。在重复博弈中，高校自身作为最大利益的追求者，为实现其利益最大化就必须使高校成为一个效率很高的组织。为此，高校必须围绕着这一目标来确定和调整组织的规则和制度，以追求实现制度建设的最优状态，而追求制度最优的动态过程，其实质也就是对制度进行创新的过程。多次博弈往往需要很高的交易费用，因此政府更愿意采取一次博弈的方式。一次性博弈过程中，在强大的外部压力下，高校缺乏讨价还价的机会，制约了高校进

9、行制度创新的空间，增加了制度创新的成本和风险，制度创新环境僵滞，影响了高校制度创新的活力。2.政府强势与高校弱势相对，形成“大政府，小学校”，高校制度创新乏力。政府虽然致力于淡化政府集中控制和纵向约束功能，强化高校的主体地位，但由于强制性的创新过程，政府的强势地位不仅没有减弱，反而得到了加强，形成“大政府”形象。相反，高校一方面能够真正行使的办学自主权不足，另一方面长期以来形成的行政管理模式，习惯于服从，习惯于自上而下的改革，而不善于进行自主创新。再加上高校的内部管理体制上存在行政权力强于学术权力，行政权力不能有效地代表高校制度创新的需要，形成“小学校”和“弱学校”的形象。高校自主的制度创新显

10、得特别艰难，一些改革措施也容易受到各种抵制，导致高校制度创新乏力。政府强势与学校弱势的现实，使得政府不敢放权，担心一放就乱。这样一来，高校由于缺乏相应的自主权，制度创新的空间变得更小，由此形成恶性循环。3.政府偏好和信息不对称，导致“政策失败”，制度创新难以深入。“维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败。”政府偏好和信息不对称是导致“政策失败”的重要原因。以政府主导的制度创新，主管部门制定正确的规则和制度的前提是获得足够的有关高校实际的信息，但政府不能直接管理高校事务，无法掌握具体信息，两者之间存在着“信息不对称”问题。政府的决策和制度就只能从自身的偏

11、好或利益出发进行制度安排。这种制度创新要么不能适应所有高校的实际情况，要么只能停留在表面或流于形式，制度创新难以深入。正因为如此，高等教育价值理念、人才培养模式、教学和课程改革、学校内部管理制度等改革，虽带有政府推动的痕迹，但这些具体制度创新的进展缓慢，难以深入。三、诱致性制度创新：我国高等教育制度创新深化的现实选择虽然高等教育内部制度创新环境还不完善，但有两个因素大大地促进了高校主体地位的提高，为高校为主体的制度创新打下了基础。这两个因素是：高等教育市场规模的扩大和教育资源配置方式的转变。2002年政府财政经费占高校财政经费收入的47.4，高校自筹经费和社会捐助收入达到52.6，首次超过政府

12、经费投入。市场规模的扩大使高校必须提高实力进行生源竞争；经费收入结构的变化，使高校对经费收入的配置产生相当大的自主性。市场规模和资源配置方式变化对高校的意义非常重大，直接的结果是高校成为真正的竞争主体和行为主体。高等教育体制改革和创新作为一种外部规则的变化，是整体性的制度创新，它需要高等教育活动内部规则的变化，需要高等教育具体的、个性化的制度创新来深化。这种具体的、个性化的制度是以高校为载体来运行的，因此，也必然要以高校为主体来进行。高校制度创新的基本动力来源是市场竞争。这就需要高校在教育理念、培养制度、教学制度、教师制度和管理制度等方面进行制度创新。以高校为主体进行的制度创新，属于诱致性制度

13、创新，这是高等教育制度创新深入的现实必然选择。最近，一些高校围绕提高竞争力，开始进行人事制度改革，受到本校师生和社会各界的广泛关注。这些改革都是以高校为主导的诱致性制度创新，从中可以分析出诱致性制度创新的一些特点。1.诱致性制度创新是以高校为主体的创新过程。2002年7月6日国务院办公厅转发国家人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见，这个意见的基本精神是在事业单位(包括大学)推行合同聘任制。这是中山大学、北京大学等高校进行人事制度改革的政策依据。值得注意的是，意见是建议性的，而不是强制性的，主导人事制度改革的不是政府而是作为行为主体的高校。这反映了诱致性制度创新与强制性制度创新最大的不同，

14、在于主导制度创新的主体不同。在诱致性制度创新过程中，高校则处于强势的位置，负责制度改革的决策、组织和实施。政府相对处于弱势的位置，并不直接干预高校所进行的创新过程，政府的职能主要是放宽限制、营造环境，提供激励。2.诱致性制度创新是一个“多次博弈”的渐进过程。中山大学和北京大学的人事制度改革方案的出台，在校内外引发激烈的争论，支持的意见与反对的声音都很大，其中最根本的原因是现有利益格局的改变。制度创新的过程就是从旧的利益平衡被打破到新的利益平衡重新建立的过程。“诱致性的制度创新过程存在一个相互谈判妥协的过程，因此，诱致性制度创新过程，也被称为多次博弈过程。只有通过多次博弈才能达到一种新的制度均衡

15、。”高校师生和社会各界对人事制度改革提出的各种意见和争论，既反映了高校内部群体之间利益的博弈过程，也反映了高校之间、高校与社会之间利益的博弈过程。因此，大家在谈论和表达自己的意见时，不能仅局限于个人利益，还要考虑学校整体利益、长远利益。高校制度创新的内在动力是高校自身发展和应对外部竞争的需要。高校的具体制度既要反映大学理念，符合大学的逻辑，又要满足高校应对外部竞争和发展目标的需要。这就决定了高校的制度创新过程是一个渐进过程。3.诱致性制度创新过程是一个“由点到面的制度扩散过程”。北大人事制度改革不仅引起人们对人事制度的关注，还引起了对大学理念、教师地位、学术自由、行政管理等方面的广泛讨论，真正是“牵一发而动全身”。有很多人认为不应该只改教师晋升制度，应该整体改，或者先从其它制度入手。这实际上是一个制度创新的路径问题。制度创新是一个消费时间、精力和资源的过程，而且，具有不同经验和在结构中具有不同作用的个人，他对不均衡的程度和原因的感知也不同。因此当发生不均衡时，制度创新过程最大可能是从一个制度开始，并只能是渐渐地传到其它制度安排上去。也就是说，以高校为主体的诱致性制度创新是一个“由点到面的制度扩散过程”。随着对诱致性制度创新特点的深入了解，人们会正确地看待高校制度创新过程中产生的矛盾和争论，从而促进高校制