论高校制度建设的原则及运行机制

1、    论高校制度建设的原则及运行机制    摘要：在深化教育改革、实施依法治校的背景下，加强高校制度建设必然摆到重要议事日程。合法性、正当性、民主性与可持性是高校制度建设的基本原则；科学性设计、利益性博弈、程序性正义与有效性监督是高校制度建设的运行机制。关键词：制度建设，理念，原则，运行机制在我国高等教育的改革进程中，目前已步入提升内涵与强化特色建设的新阶段。在这样一个特殊的发展背景下，高校制度建设的建立、完善与有效运行，不仅是实现高校法治化管理的必然选择，也是推进高校民主决策与可持续发展的根本保障。因此，把握高校制度建设原则，建立高校制度建设机制，具

2、有重要的现实意义。一、坚持制度建设的基本原则（一）合法性原则所谓高校制度建设的合法性，就是指制度本身的合法化过程。“高等教育制度的合法化是连接高等教育制度过程中的制度制定和制度执行两个关键环节的连接纽带，高等教育制度只有经过合法化过程，才能够有效地进入制度执行阶段，未经合法化过程的高等教育制度很有可能难以执行或者即使得以执行也有可能偏离预先的制度目的。”（朱平，2010）这就是说，高校制度建设的合法化过程是制度得以良好运行的内生性条件。高校制度建设的合法化主要体现在三个方面。一是制度依据的合法化。制度是高校个体行为与集体决策的依据，但制度的设计必须遵守或不能突破一定的底线，即制度的形成须以宪法

3、、法律及相关教育法规为“底线”。无论是制度草案的拟定、条款的选择，还是制度文本的审议与通过，均应从源头上保障制度建设的合法性。二是制度内容的合法化。制度内容就是构成制度体系的若干实体规则，它是高校个体与决策者所必须遵守的行为准则。只有保证了实体规则的合法化，制度建设才具有实际的意义。各种实体规则的指导思想或总体原则必须结合高校科学发展的实际，充分体现以人为本理念，重点解决在高校学术活动、管理活动中出现的行政法律关系、民事法律关系、教育教学法律关系和劳动人事法律关系。三是制度运行的合法化。制度运行的合法化是防止个人、机构或组织恣意行为的程序性保障，也是确保制度贯彻实施的基础性条件。因此，只有坚持

4、高校制度建设的合法化，才能使制度建设步入法制化的良性运行轨道。（二）正当性原则制度建设的正当性主要是指制度本身或内涵的可接受性。一种真正良好的制度必须遵循立法规律，能够让其成员深刻体验。高等教育制度建设的根本目的，是实现高等学校的全面、协调、可持续发展。这一根本目标分解为制度实施时，则要求学校的任何一项制度，无论是规范性条款，还是激励性条款，都应当以维护高等教育参加者的根本利益为宗旨。无论是对制度建设的理念阐述，还是对制度建设的原则分析，都不难得出结论：强制性的规范只是制度的表层效用，自发性的激励才是制度的深层效用。制度建设的正当性原则是通过程序和实体两个层面加以体现的，即程序正当性与实体正当

5、性。程序正当性主要体现为制度建设的法定性和公开性，是保障制度可接受性的外在性要素；实体正当性具体表现为制度内容即权利与义务的目的性与伦理性，是提升制度可接受性的内在性要素。因此，高校制度建设的成功与否及其衡量标准，在很大程度上取决于制度的正当性与目的性。（三）民主性原则所谓高校制度建设的民主性原则，就是指制度建设必须坚持或做到成员对制度制定的知情权、参与权、监督权、建议权，制度建设的过程也是成员广泛参与、部门共同参加的过程，其显著特征是围绕民主而进行的各项程序性活动。“民主管理是现代大学制度的要件之一，应加强学校的民主制度建设，健全各种学术机构，鼓励广大教师参与学校管理。同时，强化学术民主，健

6、全校务委员会、学术委员会制度，确保专家学者参与学术事务决策的权力落到实处，健全专业委员会和学科委员会制度，使教学和学术权力发挥得以落实。”（杨天平，2010）这就是说，在高校制度建设中，唯有坚持民主性原则，才能真正实现民主化的教学、民主化的学术研究、民主化的管理。高校制度建设民主性原则的落实，一靠民主化的参与，二靠民主化的协商。首先，在高校制度建设中，成员应当依照民主性原则，自觉、自愿地参与到规则的产生和权利的分配中去，以制度建设的主体身份参与制度建设的全过程。以自身的活动影响改变制度建设的进程，而非被动接受或强制受束。其次，民主化争议与讨论即民主化协商，是高校制度建设中民主性原则的重要体现。

7、制度建设的过程，是一个民主讨论、民主协商、民主决策的过程，是成员各方相互表达、相互沟通、相互争取、相互妥协、达成一致的互动过程。这种互动，意味着双方必定是在争执、对峙、冲突之后，最终达成双赢，这正是民主的魅力所在。因此，在高校制度建设过程中，没有民主参与或者缺少民主决策而形成的制度，是难以求得成员的一致认同的。（四）可持续性原则高校制度建设的可持续性原则，是指制度建设的整体性、协调性、效率性、稳定性等系统性要素的有机统一。高校制度建设是一项涉及教学、科研、管理的系统性工程，制度的制定必须严格按照法定、合理、科学、正当的要求去设计，制度的运行必须体现可持续性，即保持相当程度的稳定性，防止制度权威

8、的缺失。高校制度建设可持续性必须体现两个统一。其一，制度建设的可持续性是动态与静态的统一。制度不能朝令夕改，具有稳定性，这是制度的静态一面，同时，制度不能形同虚设，具有适应性，这是制度的动态一面。事物发展的规律及人们对事物规律的认识限度决定了制度的滞后性。这就要求制度必须符合并适应事物的发展规律，必须随着高校改革的新形势而不断修正，以应对高校发展过程中出现的新情况、新问题。因此，高校制度建设在以全局为出发点，以稳定为基本要求的同时，必须从制度发展、延续的角度，考虑制度建设的系统性与长期性。为了实现这一目标，必须建立健全制度建设过程中的程序性配套制度和具体实施细则，使得高校制度建设不再是静态的制

9、度宣誓，而是一项动态与静态有机统一的系统工程。其二，制度建设的可持续性是公平与效率的有机统一。制度的运行必须遵循事先设计的程序，不能“跨越式”发挥作用，这是制度建设的公平原则所决定的，但是，从制度建设的整体性上看，制度的高度程序化又是实现制度效率的良好途径。因为“公平在法律上从来都具有极为重要的意义。公平常常被人们视为法律的基本精神，不论这个法律是实在法还是超实在法的理性法。法律范畴内的任何规则、准法律规则或者法律之外的行为规范和裁判准则都应当以公平作为基本的价值依据和价值目标”1。因此，高校制度建设，一方面要按照现代管理的要求，在制度制订与运行过程中要体现效率，但另一方面必须充分体现制度的基

10、本价值依据即公平，做到公平与效率的有机统一。二、着眼制度建设的运行机制（一）科学性设计制度运行的合法性论证，主要是解决制度的有效性问题，即某项制度的出台是否存在法律依据，如教育法、教师法等。更进一步说，在制度的合法性论证中，主要是论证制度的原则与内容是否符合权利义务对等原则，是否凸显权利至上与学术自由理念，是否体现行政权力与学术权力制衡原则等等。制度运行的正当性论证，则是从伦理价值的范畴，对制度能否有效运行展开论证。这一论证的最直接标准，就是制度是否体现正义的价值诉求。正义的制度才能够被制度的相对方所“信仰”，在此基础上建立起来的制度体系才具有长久性。在以正义为基础的正当性考量中，如果制度能够

11、进一步体现自由、平等、开放等深层价值理念，使制度的参与者普遍感受到制度的公平、稳定与效率，则这种制度建设一定是成功的，必定能够为人们自愿尊重与服从，进而有效地实施、运行。（二）程序性正义程序正义是制度评判的重要指标，是好制度得以形成、坏制度得以废除的根本，更是一项制度有效运行的基石。程序性正义强调在制度的创设和运用过程中所涉程序的正当性。其主要体现为程序的全程性、公开性、参与性和公平性。为了实现制度的有效运行，必须使制度建设全过程具有程序性，形成伴随制度设计、形成、运行全流程的制度化程序。“在法理社会中，实体法自身代表了人类追求的崇高目的，程序法则是实现这一崇高目的的运演过程。因此，如果把法律

12、实体界定为人类追求实质合理的规范化的话，那么，法律程序则是所追求的形式合理的规范化。”2因此，在制度设定之初，就应当以制度性的程序规范来完成制度的创设，并依此程序性要求进行制度的运行。同时，应将制度的程序性制定过程向全体成员公开。对于高校制度建设的参与者而言，制度性程序的公开体现了程序的正义性本质，以公开的方式指明了制度建设中对正义的根本性追求。程序在确保制度创设规范、有序的同时，程序所特有的公开、透明的内在要求，也使成员能够形成对制度的充分预期，并防止混乱的任意行为，从而有效协调成员个体与组织整体之间的关系，并就制度实施达成一致，形成合力。结合高校制度建设实际，必须制定关于制度提案、条款设计

13、、效果评价、表决实施的严格程序规定。彰显制度设定中的正义，才能使制度的有效运行成为可能。（三）利益性博弈高校制度建设的实质就是对多元化利益主体（个体与团体、行政主体与学术主体、内部主体与外部主体等）的各项权利、义务进行程序化预设，并进行严格规制。为了保证制度建设所形成的一系列制度、规范的有效运行，制度内容必须考虑多元化主体的利益需求。换言之，制度的形成与运行过程就是各种利益主体的利益博弈或均衡过程。虽然高校利益主体是多元化的，但从总体上看，主体之间的利益博弈主要发生于各级管理层面的权力主体与多样化学术主体之间。在高校发展与改革过程中，“作为行政权力和学术权力主体的高校行政人员和教师群体都是理性

14、人，实际上都有追求自我利益最大化的冲动。面对高校资源的有限以及发展目标的多样性选择，两类主体都会从自身群体所在的立场来进行战略选择”（章晓莉，2009）。由于目标资源的有限性，必然形成主体之间的竞争，如果是有序的、良性的竞争则有利于高校的改革与发展，如果是无序、恶性的竞争，则必然阻滞高校的改革与发展。毫无疑问，行政主体是强势的，而学术主体是弱势的，只有用制度对两种权力的行使范围和程序进行设定，划分合理的边界，才能保障学术权力的合理行使，并防止学术权力行政化；相反，如果不能够通过制度对这一过程实施管理，势必导致两种权力的模糊、相互混淆，以致相互冲突。因此，高校制度有效运行的内涵主要是实现各类利益

15、主体尤其是行政主体与学术主体之间的利益共享、有序共生。唯如此，才能确保科学的制度决策，保证决策结果的理性和有效运行。（四）有效性监督任何制度的有效运行，都不能缺少对制度本身的有效监督，高校制度建设也不例外。要使高校制度建设所形成的各项制度具有可操作性，就必须使制度在运行过程中体现公正原则，设立制度运行的监督机制。制度运行的有效性监督主要体现在三个方面：其一，确立监督依据。也就是建立监督制度，为实施制度监督设定依据。制度建设的关键，在于制度的运行，制度建设的成功，除了良好的制度设计，另一个重要的条件就在于制度能否有效地运行。监督作为确保制度运行的一项重要手段，同样必须通过制度的形式来予以体现和规

16、范。将监督制度作为高校制度建设的一个重要组成部分，由制度来进行监督的授权，设定监督的机构，明确监督的职责。其二，遵循监督程序。也就是对制度设立的本身进行有效监督，确保制度本源性正义。制度运行的基本前提就是制度的制定和存在，因此，制度设定中的监督，同样是确保制度有效运行的重要一环。有效的制度设立监督，以严格的设立程序为基础。在事关高校基础建设、财务制度、行政管理、学术规范等重大制度的设定中，必须通过透明、开放的程序，实现全体成员的有效监督，确保制度本源的合法、正义，实现制度的有效运行。其三，注重监督过程。也就是对制度的实际运行状况进行监督，以实现制度调整效益的最大化。在制度运行过程中，要充分发挥高校内部监管部门、师生员工的监督作用。纪委、监察、审计等专项职能部门，要积极、有效地参与制度执行监督活