论高校国有资产管理的体制创新

1、    论高校国有资产管理的体制创新    我国企业国有资产管理的改革正在稳步进行，而行政事业性国有资产管理的改革则相对滞后。据搜狐网2004年 10月23日报道，到2002年底，全国行政事业性国有资产达 4万亿元之巨。经过几十年的投入，我国高校的国有资产在全国行政事业性的4万亿元国有资产中已占有相当的比例。据统计，到2001年各级政府及高校年度内对自身基建的投入就达到352亿多元，全国高校当年新增固定资产总量达 539亿多元。根据教育本科教学水平评估指标的要求，高校教学实验仪器设备生均应达5000元以上。依此计算，2003年，全国有普通高等学校1552

2、所，在校生110856万人。高校仅教学、实验仪器设备，总值便达550亿元。如果按每年扩招150万人计算，则每年应净增75亿元。高校国有资产是实现其各项教育、科研计划的物质基础，高校国有资产的管理和使用效益已经成为影响教育成本和教育投入产出的重要因素。科学、合理、有效、节约地配置和使用资产，提高使用效益，维护其安全与完整，对于提高高校的办学效益和办学水平具有重要的意义。不可否认的是，我国在高校国有资产管理方面存在着一些不容忽视的问题。例如：高校现行国有资产三权分离的管理体制不能适应国有资产管理发展的需要，国有资产产权界定不明、处置混乱、收益无保障；国有资产财务账目处理缺少统一标准，虚报和漏报并存

3、；高校设备购置缺乏科学论证，资产闲置与浪费现象并存；高校国有资产使用效益评估机制缺失，使资产占用与产出效益失衡等等。针对我国高校国有资产管理制度的缺失和目前的现状，要解决这些问题，必须从以下几个方面对高校国有资产管理体制进行大胆创新。一、完善委托管理制度，试行新的管理模式，制定科学的投入标准。我国公立高校的公有制性质，决定了其资产的所有权归国家所有。资产的所有权、管理权和使用权三权分离，是我国高校国有资产管理的特点。高校既是国有资产的管理者又是使用者，但由于高校干部管理体制等宏观管理体制上的缺陷，高校国有资产委托管理的授权范围被泛化和异化，管理主体多元与管理者缺位状况并存。加强高校国有资产的管

4、理，首先应从改革我国现行的高校国有资产行政管理体制入手。国家作为出资人，是国有资产的所有者，应承担对高校国有资产的宏观管理和监督职能，应主导相关政策的制定和调整。我们认为，国家应进一步明确各级各类高校管理部门的责任、权利和法律地位，明确政府主管部门对国有资产管理和监督的责任，把国有资产的经营效果作为对高校绩效考核的主要依据。相关主管部门也应转变职能，改变国有资产管理机构与资产使用者之间的行政隶属关系，创造实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件。产权明晰是实现资产管理的前提条件，建立与新的国有资产管理体制相配套的事业单位管理体制，保证政府主管部门在国有资产管理中既不“缺位”又不“越位”，是加

5、强高校国有资产管理工作的重要前提。作为行使政府管理职能的行政主管部门，主要应着眼于建立和完善一整套监管体系，包括国有资产保值增值指标体系、考核办法、考核标准，以及国有资产使用的绩效评价体系，以尽可能地减少代理者的“道德风险”和“逆向选择”。要建立高校国有资产管理的院、校长负责制，在领导干部任用时应明确其对国有资产管理的责任，建立高校国有资产委托管理的较为完备的契约关系。主管部门要明确院、校长负责制的具体内容，明确授权范围，准确界定受托者对国有资产的处置权限，对国有资产处置程序的规范等内容。在任期考核和离任审计时，要把其对国有资产的管理工作效果作为重要内容之一。为适应国有资产产权化管理的新模式，

6、对高校领导者的考核不能再延用传统的干部考核标准。对干部考核要充分体现国有资产管理的要求，对没有尽到管理责任或没有完全履行相关契约承诺的要给予相应的处罚；对因个人管理不善等原因造成直接经济损失的，要追究责任并给予适当的赔偿。其次，尝试建立高校国有资产集中统一管理的公司化运作机制。目前，各高校之间国有资产占有存在较为严重的贫富不均现象，有历史遗留问题，但绝大部分是由人为原因造成的。国有资产各校所有制的现状，加剧了资产闲置和使用效率的低下。随着高等教育的快速发展和不断整合，在高教园区组建统一的高校国有资产管理组织，已经成为可能(如成立高校联合教学实验中心)。主管部门可以在充分调研的基础上进行试行，对

7、大型实验研究仪器、设备(例如价值在10万元以上)进行公司化运作和管理，对加入高校联合教学实验中心的高校，在国有资产使用中实行定额补贴。集中管理的模式可以是产权的彻底移交，也可以采用过渡性办法。即在不改变“所有权”的前提下，根据各高校国有资产委托管理的价值总量进行股权界定，享受一定的收益，保护高校的既得利益，让闲置或使用效率低下的大型仪器走出深闺，在更大范围内发挥作用，以实现资源共享。在高校联合教学实验中心服务范围内的高校，因教学研究需要增加大型仪器设备，可统一由资产管理组织申报，财政部门直接列入预算，政府采购部门统一集中采购。在预算资金的安排上，应优先满足高校联合教学实验中心的国有资产购置需要

8、，使有限财力发挥更大作用。第三，行政主管部门应尽快着手制定不同层次、类型高校的国有资产投入标准。由于缺乏必要的宏观政策指导，高校在规模扩张中处于暂时的无序状态。各校对固定资产的投入出现过度扩张，鉴于高校的公立性质，在固定资产投入来源上又过分依赖贷款，由此带来的风险最终仍会向政府传递，因此，行政主管部门应制定高校的国有资产投入制度，对不同层次、不同类型和规模高校的土地、建筑、设备等相关标准，提出相应的指导意见。尤其要控制财政拨款和预算外学费收入对固定资产的投入比例和速度，严格控制国有资产贷款投入的增长。这样做，不仅可以规范行政主管部门自身的管理行为，有效遏制各主管部门自行组织的各单项工作的重复交

9、叉评比、检查、达标、验收等活动；也为高校的自身健康发展创造了良好的基础，减少了盲目攀比行为，降低了办学成本。二、明确责任，推进高校国有资产校内管理制度的创新目前，大部分高校的国有资产没有校内统一的归口管理部门，设备部门管教学仪器设备，后勤部门负责房屋及一般设备的管理，图书馆管图书杂志，财务部门进行固定资产价值的记账，而大部分资产则分布在各使用单位。所以，高校国有资产既存在管理权、使用权分散现象，也存在管理权与使用权分离现象。这种分散和分离，是造成高校内部国有资产闲置、浪费和使用效率低下的主要原因。另外，高校国有资产管理制度不健全，也使校内国有资产的优化配置和资源共享难以实现。随着国有资产管理体

10、制改革的进一步深入和高校管理体制改革的不断深化，高校国有资产管理将成为各界关注的焦点之一。高校应积极推进校内管理体制的创新，以解决目前存在的各种问题。成立统一的国有资产管理部门。高等学校要尽快成立专门的国有资产管理机构，如国有资产管理处或国有资产管理办公室(简称国资处或国资办)。国资处为专门管理学校国有资产的职能机构，要赋予其在管理国有资产工作中的权威性。要使这个部门具有覆盖全校国有资产管理的职责和权力，使之成为学校国有资产所有权的代表者。只有这样，才能克服学校长期存在的多头管理的弊端。在具体操作上，高校可以由分管校长牵头，由涉及国有资产管理和使用的相关职能部门共同组成国有资产管理委员会，负责

11、对全校国有资产管理的宏观指导和重大问题的决策工作。委员会下设国资处和资产经营公司。国资处负责全校非经营性国有资产的购置、管理、调配、效益考核等工作，学校后勤处、图书馆、设备及实验室管理处、基建处、科研处、产业处、各院系，应自觉接受其业务领导、认真执行国资管理的规章制度。资产经营公司负责对全校经营性资产的管理、监督和收益管理工作。这样，可以有效地解决资产利用率低下的问题，形成对全校资产的合理配置，对非经营性资产转经营性资产进行有效的监督机制。从全国部分重点高校国资委和国资处、资产管理公司运作情况看，这种管理体制较好地适应了当前高校国有资产管理的需要，可有效加强高校国有资产管理工作。加强国有资产的

12、绩效评估，提高国有资产的使用效率。“绩效评估是管理者运用一定的指标体系，对组织的整体运营效果做出的概括性评价”。高校国有资产的绩效评估，目的就是要对高等学校国有资产的运营效果，作出系统测评，综合获取资产运作的效果，为完善高校国有资产管理的各项规章制度，推动资产的合理配置和节约、有效地利用，提供决策参考。目前，在高校内部缺少有效的绩效评估办法，导致了诸如资产无偿占有、资产的无效储备、资产的无序购置等现象。我们认为，高校应尽快实施有效的资产使用效率评估制度，评估办法应包括以下主要指标：房屋资产的合理占有量指标；办公设备的标准占有量：教学没备的最佳占有量；资产的平均使用率；大型仪器设备的单台实际使用

13、时间；实际有效使用时间的成本(通过资产的折旧报废周期分摊)；不同部门的人均占有量、教学单位的生均占有量；资产管理的间接成本(如人员成本、维护保养成本)等等。通过以上指标的计算分析，为各单位、各部门的资产合理配置、全校资产的总量控制、现有资产的使用效率、校内资产资源共享和调配等，提供相对公平合理的依据。试行资产有偿使用制度，探索校内资产管理新机制。高校资产属于全民所有，资产的损失或收益对每一个管理者、使用者而盲，其影响是微乎其微的。也就是说，对每个管理者、使用者而言，按照全民主体分摊原则，国有资产的损失和收益个人所占比重极其微小，这就导致了高校国有资产使用效率低下。例如，一些高校或多或少存在花巨

14、资购置的设备长期闲置、形同摆设，校内资产缺少资源共享机制，使国家投入资金购置的教学、科研设备成为部门的“私有财产”，各单位、各部门之间不计成本地互相攀比，只求为我所有，不求为我所用，造成资产使用效率低下。针对高校目前存在的问题，我们认为可以试行校内资产的有偿使用制度，打破现有管理模式，成立实验中心，变单位所有、部门所有、个人所有为中心所有，建立校内国有资产市场化管理机制，实行市场化运作。例如，把资产分为房屋、办公设备、教学实验设备、专用设备、服务型设备等。在满足正常办公和教学、实验需要的前提下，测算制定各类资产的人均标准占有量定额，考虑到存在专业特点等情况，在人均定额中可以剔除大型仪器的影响因

15、素，对实际占有量超出定额的单位收取资源占用费。对不同类型的资产，实行不同的管理办法。可以便于集中管理的尽可能实行集中管理，如计算机和大型教学实验设备等均可实行以集中管理为主的办法。目前，部分高校实行的实验中心、计算机中心等管理体制，把全校计算机和大型仪器设备统一集中管理，可有效解决重复购置和效率低下的问题。对一般教学设备，可控制人均占有量，根据占有量的高低实施补贴或收费；对办公用房等紧缺资源，实行总量封顶的办法加以调控。通过核定人均定额和超额占用付费的办法，有效调整各单位、各部门之间的资源占有比例，对各单位、各部门的内部资产管理起到指导和促进作用。三、完善现行财务制度，适应高校国有资产管理需要

16、加强预算管理，完善增量控制机制浪费，这个很具普遍性而又远未引起人们足够重视的社会现象，在高校的国有资产管理和购置中也同样存在，其主要表现之一为决策型浪费。其根源在于，高校的仪器设备购置计划制定过程缺乏必要的参与性和规范程序，随意性较大。决策性浪费在我国普遍存在。据有关部门统计，全国每年由于设备潜能未能充分开发利用而造成的国有资产流失、浪费达360多亿元，令人触目惊心。高校的国有资产同样存在闲置和浪费现象。据世界银行调查，上世纪90年代，我国部分高校的教室利用率只有60。有关机构的统计也显示，我国高校仪器设备20处于闲置状态。有的高校的精密仪器设备、行业专用设备，年均使用率仅为20以下，还有的进

17、口仪器设备因配套问题，购进后一直不能投入使用，长期闲置。更有甚者，有些进口设备直到报废，还没有打开过包装箱，造成了国有资产的贬值与使用价值的隐性流失。因此，加强预算管理，完善增量，确定机制，是重要措施之一。高校建立国有资产购置与教育事业经费预算协调统一的管理制度，是克服资产重复购置、闲置浪费、使用效率低下；促进高校国有资产合理、有效、节约使用的关键所在。根据教育部高等学校办学条件的评估指标要求，以部颁指标为高校控制国有资产存量和增量的预算基础。在保证教学、科研需要的前提下，以办学成本和国有资产使用率为基础，通过年度经费预算的编制，合理控制国有资产的存盘和增量。在实践中，对教学设备购置应坚持以规

18、模增量决定资产增量，在预算编制时以本年度净增学生数为依据，安排设备和图书购置资金计划。完善现行财务制度，加强高校国有资产的日常管理。高校的固定资产具有自身的特征，核算起点从几元一册的图书资料到几十万元一台的大型精密仪器，规格品种繁多。验收入库、盘存、报废等环节若出现一点问题，便很容易造成固定资产账、物、卡不符。针对存在的问题，首先，在会计制度方面，高校的会计制度应准确反映国有资产净值，会计核算中应计提国有资产折旧。高校现行的“高等学校会计制度”中没有计提国有资产折旧的规定，因此在核算过程中都不考虑国有资产的折旧问题。使固定资产从购置到报废只能反映原值，从表面上看固定资产与固定基金相对应，但实际

19、上具有相当程度的虚假性。这种会计制度，无法反映国有资产在使用过程中的损耗，更无法掌握资产的净值。因此，有必要增设“累计折旧”科目，使固定资产的净值直接反映在账面上，使高校的会计信息更加准确，从而为领导决策提供一个真实、有参考价值的数据。其次，在资产退出方面，改变高校现行采用资产到期报废和报损的方法。由于资产的使用寿命未与所进行的教学科研和使用过程中所产生的效益相结合，使用者对资产的珍惜程度比较薄弱。随着科学技术的快速发展，教学和科研所需设备的更新换代速度明显加快，技术落后、低效质劣的设备加速退出。有必要改变目前闲置、报废资产的管理模式，制定高校国有资产新增和退出制度，以满足各个层次的不同需求，使高校国有资产在不断调整中始终保持最佳构成和技术的先进性。第三，在制度建设方面，要加强国有资产的日常管理，建立健全资产管理制度。据统计，至2002年底，江苏省省属高等学校的资产已达1804亿元，其中固定资产就达1189亿元，占资产总额的66，