论欧洲大陆国家的参与式大学治理

1、    论欧洲大陆国家的参与式大学治理    利益相关者群体的每位成员都有自己的大学观与利益诉求。大学监护人（外部委员会）首先看到的是社会反响，因此对他们而言，大学就是回应社会质询、国家质询、市场质询的一所社会学院。大学行政当局则更加注重效率、成效和优势。他们认为，大学是一个建立在劳动分派基础上的，按照效率明晰、标准规范运行的大型公司。教师群体则关注学术价值的维护与推行。对他们来说，大学是一个探寻新知识、创建新知识、维护新知识，并把它传递给未来专家与学者的机构。对大学生而言，他们要获得良好的教育与文凭，以便未来在劳动力市场上获得竞争力，但他们对大学生活也

2、很感兴趣，因此对他们而言，大学是一个发放具有权威性文凭的组织，也是一个在四年或更多时间内打发空闲时间的地方8。为此，欧洲大学对利益结构进行了调整，即改变以往以政府这一利益相关者占主导地位的治理结构，形成了四类利益相关者治理结构。也就是要建立一个平衡机制，使各方面力量能够在协商的氛围下充分表达自己的意志，于是欧洲大学形成了经典的参与治理模式（见图1）。图1欧洲“参与式大学治理”经典模式9至于该模式如何决策，这取决于四类利益相关者各自的职责、权限与分工。例如，学术决策上外部管理委员会及行政人员原则上不干预学术问题，行政决策上教师代表也不直接参与大学的战略决策与财务决策。大学生可以被邀参与大学生活的

3、讨论，部分大学生还可被邀参与教学过程组织，但他们不参与战略问题与财务问题的决策。显然，在利益相关者之间也要找到一种平衡，因为他们当中的每个人都有自己的大学观，并紧盯着自己的利益。赫尔辛基大学就是这种模式的典型代表。1991年赫尔辛基大学推行三方协商制度，即三方利益相关者群体代表平等参与大学管理。三方利益相关者包括终身教授群体、科研人员群体、大学生群体，另外行政当局本身就是管理方，不存在参与问题。大学共同体三方主要人员的关系是垂直的，即教授隶属系主任和校长，研究人员隶属于系主任与校长，行政管理者隶属于行政长官与校长，大学生隶属学生会。除了三方协商和约机制外，各种委员会、临时工作组、临时项目研究组

4、也保证了大学功能的发挥，在某种程度上大学所有员工都参与了大学管理。这一制度的目的之一就是实现各方权利的平衡，首当其推便是加强校长与系主任的权力，削弱教授在战略决策中的作用。大学改革将摒弃旧有制度。在旧制度里，大部分问题的决策权都集中在由教授组成的上议院手中，而由行政人员（系主任、副系主任，校长、副校长）组成的下议院则隶属于上议院。在新管理模式中，诸如终身教授代表、中层教师代表、其他工作人员代表（含研究人员、教师、服务人员）、大学生代表等各方利益代表都应被推举到大学管理委员会、系管理委员会、部（处）管理委员会等机构中任职。这就意味着在所有管理委员会机构中教授只占三分之一的名额，其他职位由非终身教

5、师、工作人员及大学生担任。同时，校长阵营的权力得到巩固，而系主任在财务决策上拥有更多的权力。1991年赫尔辛基大学法854/1991开始推行，这部法律的目的就是削弱终身教授的权力。随着时间的推移，大部分上议院人员失去了与行政人员接触的兴趣，如今其作用仅为听取所呈示的报告。总之，完美的“参与式大学治理”模式在终极决策上顾及了每个利益相关者群体对大学的不同理解，并综合考虑利益相关者群体的多种利益、多种价值及各种关系。当然，在外部治理结构中政府应发挥主导作用，只不过由于社会力量的参与，政府在参与大学管理时必须考虑其他利益相关者的意愿并与之进行协调，最终达成各利益相关者共同治理大学的局面。10（二）从

6、“强政府弱市场”模式向“强市场弱政府”模式转变当前，欧洲高等教育治理模式正在从以往的“强政府弱市场”模式向“弱政府强市场”模式变革。这种模式变革实际上是调整外部治理结构，改善大学与政府、市场的关系。首先，政府从微观管理转向宏观调控，对大学的管制越来越少，政府以利益相关者身份参与大学治理。对于大学在特定的环境下被允许做什么等具体性事务，欧洲各国政府的描述性规制越来越少。政府只通过外部委员会参与大学治理。大学董事会拥有的自治权力越来越大。譬如，拉脱维亚的高等教育机构就享有很高的自治权，其高等教育机构的行政管理实际上是处于无政府干预的自我管理模式下的。大学可以灵活使用经费，自行设置学术结构和课程内容

7、，自主雇佣和解聘教职工（必须符合最低的任职要求），自行设置薪酬（符合政府最低的薪酬标准），独立决定入学学生规模（政府根据此数量设置教学空间）和学费标准。斯洛伐克的法律也规定其高等教育机构（hei）为自治公共机构，学术评议会是最高决策主体。欧洲大学治理越来越深入践行着多方“共治”的理念，即广泛的外部利益相关者的参与。例如，葡萄牙大学评议会中非大学人士的最高比例可达15%；丹麦、立陶宛、荷兰和奥地利等四国大学的董事会中甚至还有外部主席。11其次，大学与市场的联系正在加强。欧洲大学之间以及与产业部门的科研合作持续加强，政府、产业部门资助或者合作经费支持的共同研究模式正在欧洲各个国家被倡导。增强大学与

8、商业体之间的紧密合作关系，有利于解决制约大学发展的财政问题。例如，芬兰于2001年颁布了“新大学行为法”，其主要目的就是为了加强大学与产业部门的交流，同时增强大学教职工的职业流动性。与此同时，欧盟积极支持大学科技孵化器的发展，通过免税来鼓励大学教授或大学生创业，采用跨学科、多学科的学术计划与组织形式以促进大学科学的发展。12三、欧陆大学治理改革的成效、问题与启示欧洲大陆国家高等教育领域改革的结果是大学的管理模式在外部愈来愈接近美国所采用的模式。以完成教育、科研效率为最高指标所开始的大学变革，其所取得的成效包括：（1）产生了教育服务市场（人为创建的）；（2）大学间的竞争开始加剧；（3）行政权力得

9、到强化；（4）成立外部委员会并取代教育部直接监管大学；（5）教授群体的寡头权力遭到削减。13尽管欧洲大学的治理模式跟风美国且具有外部相似性，也取得了一定的成效，但其并没有达到美国大学的治理效果（如世界大学排名方面），原因在于它们之间存在的一些基础性区别。一是制度上的区别。美国大学相比欧洲大学排名靠前是有历史原因的，主要是美国大学与欧洲大陆大学所处制度体系有所不同。美国的大学时常处于市场竞争中，其通过各种办法获得最优秀的员工、教授与学生，争取校友及捐助者的更多财经投入。美国大学的组织自治不仅获得了竞争环境的支持，而且还被竞争所强化，这种竞争既有围绕学生的竞争，也包含了高质量的科研竞争。发生在美国

10、大学里的任何一项改革都是由学术共同体引发的。正是学术共同体，而不是政府在回应社会及教育服务市场的质询。在欧洲大陆，大学与政府之间长期以来存在着紧密的一体化关系。在高等教育领域是政府在引发改革，而不是市场。政府支持大学并制定竞争规则（也就是创设一种人为的准市场情境），但是当国家或地区最好的大学急需政府支援时，这种制度因缺乏融资机制而无能为力，致使大学为获取高等教育领域的某些项目资金而频发明争暗斗。此外，大学还不得不参与由国家机关提议的各类竞赛。总之，在这种制度下，人为创设的“市场竞争”引发了官僚竞争，从而迫使大学相应地制定自己的发展战略。当今社会随着竞争的不断加剧，欧洲教育系统制定大学的比较标准

11、已迫在眉睫，期望借此评出最好的大学，于是便产生了教育效果与学术绩效评价制度。例如，在学术杂志上发表论文的数量成为定量评价指标，而质量标准则是毕业生的水平要求。在大学里推行新举措不可避免地要求组织发生相应的变革，大学内部权力逐渐转向管理人员与行政人员，由他们来监控评价体系，维护评价标准。总之，由政府引发的新一轮战略发展规划热潮迫使大学进行改革，而根据竞争力大小进行拨款的制度又迫使大学改变内部关系状态，并尝试采用新的管理风格。二是学术市场的区别。欧洲大陆国家的大学与美国大学不同的是，其改革是在人为创设市场的情况下进行的，此时财经资源控制在国家手中，这严重影响了大学之间的竞争机制并滋生了一定的问题。

12、第一，国家（以各部、委面目出现）制定了竞争指标与规则，而这些指标与规则常常是相互矛盾的，并且阻碍了大学制定统一的、最优化的市场行动战略。第二，学术准市场竞争的首要目的是争夺国家资金。这意味着大学是为更好地适应这些规则与指标而展开竞争，而不像美国学术市场那样去争夺优质资源、优秀教师和优秀科研人员。三是权力分配上的区别。改革后欧美大学在管理权分配上的差别仍然是人们关注的焦点。欧陆国家的政府仍然监管着大学的工作，协调大学发展的各部代表进驻到大学管理委员会。此外，改革没能事实上削弱教授阵营，他们在大学管理中仍然发挥很强的作用。我国大学作为高等教育系统的重要组成部分，其治理结构也存在很多问题。中华人民共

13、和国成立后，我国大学治理结构主要照搬苏联模式，而苏联模式又是建立在对法国、德国模式借鉴之上的，因此，我国大学治理模式或多或少有着欧洲传统大学治理模式的影子。如在外部治理结构方面，大学（主要指公立大学）与政府之间存在严重的依附关系，体现在办学权上，是以政府计划式模式为主；在管理权上，主要依靠行政手段、行政命令；而且大学与其他利益相关者之间的关系较为冷漠。在内部治理结构方面，表现为大学决策机构、执行机构、监督机构的权力失衡；校与院、系权力分配的不合理；学术权力和行政权力的失衡等。如果说欧洲大学在治理改革中将权力向行政方转移，那么中国大学的治理改革则需要将权力向学术方转移，这应是欧洲大学治理与中国大学治理变革的主要区别。参考文献：12018欧洲大学排名eb/ol.（2018-10-21）.2345913e : m. .: , 2016: 17, 16, 16, 20, 12, 23.6约翰·s·布鲁贝克.高等教育哲学m.郑继伟等，译.杭州：浙江教育出版社，1987：2