英国高等教育财政模式及改革趋势

1、    英国高等教育财政模式及改革趋势    摘要英国高等教育财政模式是学院模式的代表，其教育资源的分配是通过拨款委员会进行的。但近年来，由于受教育大众化、市场化等因素的影响，英国高等教育财政已经进行改单，并以资金来源的多元化、财政自主化等为发展目标。文章通过对现行英国高等教育财政模式和改革趋势进行分析，以期对我国高等教育财政改革有所启示。 关 键 词英国；高等教育；财政模式；趋势；启示英国高等教育发展水平处于世界领先地位，颇具特色的英国高等教育财政运作机制对其发展有很大的促进作用。近年来，受教育大众化与市场化的冲击，英国高校入学人数大量增加，再加上老龄

2、化社会的到来，英国高等教育财政面临挑战，迫使其进行改革。了解英国这样高等教育发达国家的高等教育财政运作模式以及改革趋势，对正处于改革和迅猛发展过程中的我国高教事业发展具有较为重要的现实意义。一、英国大学教育资源分配模式的类型英国学者威廉·g·l(williams g.l.)将政府对高等教育资源分配模式分为三种：第一种是官僚模式(bureaucratic model)，这种模式由中央政府决定大学的相关财务决策，一方面决定教育资源的多少，另一方面制定资源的分配规则。各大学资源的运用程度取决于政府所规定的规则的弹性空间。第二种是学院模式(collegial model)，在这种模

3、式里公共经费分配给各大学后，各大学再与校内各学院通过协商来分配经费。在此模式下各大学机构的财务运作较为独立，可以按照各校需求运用经费。第三种是市场模式(market model)，即大学机构在教育市场中，通过教学、研究与服务的提供获取所需的经费收入。在此种模式下，教育资源的分配主要有教育服务的提供者与消费者共同决定。另一国外学者丹尼尔·c·莱威(daniel c. levy)注：单一部门制(single sector)指大学教育体系中，公立大学教育机构占90%以上，经费90%以上由政府提供。二元部门制 (dual sector)指大学教育机构同时存在公立与私立两种。又可将经

4、费来源是否类似，分为同质型和异质型。对各国的大学教育机构财务来源进行分析后，将大学教育资源分配模式分为四类(见表1)。表1  莱威（levy)的大学资源分配模式模式类型简要说明单一部门制国家集权型(statist)几乎无私人经费支持的大学，传统上经费来自于国家，教育部长在大学经费分配上扮演着重要角色。公共自主型(public-autonomous)几乎无私人经费支持的大学，传统上是由公私部门共同提供经费，但目前则是公共经费占主导地位。大学经费的分配是通过大学与国家间的中介机构来进行。二元部门制同质型(homogenized)传统上公私立大学具有不同的经费来源，后来朝所有大学机构都由国

5、家负担大多数的经费方向发展。因此目前大学教育体系虽是公私并存的二元制度，但彼此实质上的差异不在经费来源，而在于学校传统、经营方式以及发挥功能上。异质型(distinctive)指公私立大学在经费来源上具有明显的差异，私立学校多数依赖私人提供经费，公立学校则依赖公共经费。并可以以私立大学入学学生人数是否超过总入学人数的一半，区分为两类：一是私立大学占少数者(私立大学教育机构学生数占总入学人数10%以上，50以下)；二是私立大学占多数者(私立大学教育机构学生数占总入学人数50以上，不到100)根据以上威廉(williams)的研究分类，英国的大学教育资源的分配模式采用的是学院模式，政府允许大学采取

6、学院式的自我管理，因此形成英国大学的发展是以学院为主的管理特色。其优点在于能维护一定程度的学术自由，其缺点则为各学院协商的结果可能导致保障既得利益者。此外，英国大学教育经费的来源主要由政府提供，但经费的分配是通过政府与学校的中介机构来进行的，并相互签订经费分配公式以资遵循，因此按莱威(levy)的研究分类属于公共自主型。二、英国高等教育资源的分配机制(一)通过中介机构(hefcs)拨款英国大学教育经费分配机制经过几次变迁，目前的经费分配是通过高等教育拨款委员会(higher education funding councils，简称hefcs)这一中介机构来进行的。根据1992年继续及高等教育

7、法案，英国政府将1989年成立的大学拨款委员会 (ufc)和多元技术拨款委员会(pcfc)合并，并按地区成立了三个高等教育拨款委员会(英格兰高等教育拨款委员会、苏格兰高等教育拨款委员会、威尔士高等教育拨款委员会)来负责分配大学以及其他高等教育机构经费的分配。由于英国这三个行政区域的教育体制不尽相同，各拨款委员会方式和运作有所差异，其中以英格兰高等教育拨款委员会 (hefce)的经费分配方式最为完备，下面以此来说明英国高等教育经费分配的运作机制。hefce成立的目标在于建立健全的教育经费补助机制，提升教学与研究质量，以符合国家发展需要。目前hefce、英国教育与技能部(department fo

8、r education and skills，dfes)与英国大学三者间的关系如图1所示。首先就hefce与dfes之间的关系而言， hefce为半官方机构，但彼此并非主从关系，dfes对hefce的决策会给予相当程度的尊重与信任， hefce必须定期通过相关资讯，以及大学的经营报告书的呈现，与dfes部长讨论来年英格兰大学教育机构的财务发展趋势，并就大学教育的经费需求向 dfes部长提供建议，但政府对高等教育的实际拨款金额则需议会投票后才能决定。当议会决定拨款后， hefce与dfes将通过财务备忘录来规范彼此的义务，依照财务备忘录的规定，hefce需就经费的分配向dfes负责。此外，dfe

9、s会对hefce致拨款指导信函，使其了解教育当局对与公共经费运用的期望。其次，hefce就与各大学的关系而论，目前对英格兰境内133个高等教育机构，以及270个提供高等教育教育课程继续教育学院提供经费补助。hefce会将来自dfes的财务备忘录转给各大学教育机构，并负责传递各项文件及通知。而各大学则需向hefce提出学校的经营策略规划，对hefce的要求作出回应与建议，以及显示出对所获得的公共经费的运用绩效。也就是说，依照财务备忘录的规定，各大学机构对由hefce所支付的经费负有责任。(二)关于hefce的教育经费分配目前英国高等教育拨款委员会的经费分配项目主要包括三大项目。一是教学经费；二是

10、研究经费；三是特别经费。大约在每年1月，拨款委员会就教育大臣所宣告的经费总额，来决定分配到教学经费多少。接着按教学经费进一步分为核心教学经费和边际教学经费。前者是指委员会针对大学机构一整年教学活动所给予的补助，可提供学校财务运作的稳定性；然而大学教育机构要获得此项补助，必须维持一定的学生入学数。后者是建立在竞争的基础上，是对教育机构招收额外学生、发展公共建设，以及支援特定教学活动所提供的经费补助。英国大学研究经费的分配采取二元系统，主要来自于高等教育拨款委员会与各研究委员会。就 hefce而言，其研究经费的提供是有选择性的，目的在于让各高等教育机构能通过教育经费的竞争，参照国家或国际的标准而有

11、卓越的表现。目前英国所花费的研究经费约占世界的5%，但发表的研究论文的比重却占将近10%。究其原因，主要为英国政府所实行教育资源分配程序与研究成果制度紧密结合的策略所致。以19992000年度为例，hefce所提供的研究经费总额为8.6亿英镑。主要分为两大项目：第一为与研究品质有关的经费(quality-related research，qr)共约8.4亿英镑，约占经费总额97.7%；第二为一般研究经费(generic research，gr)共约2千万英镑，仅占研究经费的2.3%。从此种研究经费的分配比重可知，hefce非常重视研究质量，hefce每隔4 5年会进行一次研究评检，各大学机构中

12、各学科领域所提出的研究成果的质量评检是通过审查来完成的。评检报告中将各大学的学术研究成果在每一个受评单位中分为七个质量等级，各单位再依获得质量等级高低，来决定其所能得到的研究经费多少。总之，当前英国高校公共经费分配方式，是采取公式决定分配于各大学教育机构经费的多少，考虑的因素包括：学生的种类与数量、教学项目，以及研究数量与质量等。hefce的经费分配虽然是依教学、研究以及相关活动分开计算，但最后分配给各校的金额是采取整笔补助的方式。三、英国高等教育财政改革的趋势近十几年来，由于大学教育大众化与市场化趋势的到来，英国大学入学人数显著增加，加上老龄化社会到来，英国政府财政日益紧张，迫使高等教育财政

13、不得不进行改革，英国政府和高等教育机构采取了一系列的措施，总体上看，呈现出以下几大趋势。(一)资金筹措渠道趋于多元化资金匮乏是全球高等教育面临的共同问题，英国也不例外。近些年来英国政府为缓解教育资金不足，积极倡导高等教育机构筹资渠道的多元化。例如，1998年起，英国各大学改变了对本地及欧盟成员国学生免学费的政策，开始征收每年约1000英镑的学费，相当于平均学费的四分之一。目前英国高校的财源主要包括委员会拨款、学杂费、研究补助与契约收入等。根据英国高等教育统计处所公布的资料，19992000年度英国大学院校的财政总收入127.8亿英镑，其中高等教育拨款委员会的补助51.5亿英镑，占财政总收入的4

14、0.3%；学杂费收入28.7亿英镑，占财政总收入的22.5%；研究补助与契约收入19.7亿英镑，占15.4%；捐赠与投资收入2.9亿英镑，占2.4%；其他收入25亿英镑，占19.5%。尽管英国高等院校的财源结构日益趋于多元化，但比起强调市场机制美国来说，仍有差距，因此进一步扩大资金来源渠道是英国高等院校财政改革追求的目标之一。(二)大学财政的自主化与经营管理的企业化传统上英国政府对大学内部各事物的运作，一直给予较大的自主空间。在财政方面，英国各大学虽然在经费方面大部分来自政府，但政府对大学的财务经营采取只补助，不控制的原则。对于大学的公共经费的分配，是通过政府与大学之间补助委员会来进行，以减少

15、对大学的干预程度，维持大学的自主传统。而在机构内部资源分配与政策制定上，英国大学通常都设有一个正式的管理组织，被称为委员会、董事会或者是评议会，具有财务、立法行政等控制权力。近年来由于大学教育大众化与市场化的趋势，使得大学机构面临了一些新的问题。由于大学传统上以学术为主的经营方式，已逐渐无法适应环境变迁所带来的各种挑战，因此许多大学经营者开始引进企业管理理念。其主要目的在于，通过企业多元理财、成本效益、管理效率、绩效指标、绩效责任、质量保证，以及策略规划等观点的强调，进而提升学校的经营绩效。过去精英型的高等教育阶段中，英国各大学多由教师兼任管理者，尤其是牛津、剑桥等传统大学内部运作型态，相比其

16、他大学而言更强调学术性的组织、特性与管理。但是，随着大学教育大众化与市场化时代的来临，传统管理方法逐渐无法控制市场的多变性，因此基于竞争市场对生产效率的强调，英国大学教育机构的运作方式开始改变，越来越强调企业化的管理方式，对大学经营效率越来越重视。(三)促使资源分配的合理化资源分配合理化是英国高等教育财政改革的另一大趋势。1980年代中期以前，拨款委员会对各大学经费补助的计算过程并不公开，因此各大学机构无从知道其拨款依据如何。20世纪80年代中期后，英国研发出经费分配公式，并使其分配制度公开化，甚至将经费计算标准出版公开，让每所大学不但能知道其运作过程，也可以依照公式大略算出其每年可能获得的补

17、助金额。这样可防止经费分配过程中的暗箱操作，确保经费分配的公平、合理。而在研究经费分配上，英国高校研究经费分配按照评检结果，根据结果的等级高低进行分配，严格的教育评检制度防止经费分配随意性。此外，近两年来为了确保学生入学机会平等，防止家庭困难的学生辍学，英国政府加大对困难学生的支持力度，与1994年相比，1999年进入大学的来自低收入的一般家庭的少数民族新生增加了15%。20012002学年，入学的全日制新生将进一步增加4.5万人。预计到2010年，30岁以下的适龄人口中，将有50%的人获得接受大学教育的机会。 四、启示严峻的财政挑战和高涨的入学压力是世界高等教育所面临的共同问题。目

18、前，我国政府正加大高等教育投资力度，努力形成以国家财政拨款为主，税收、学费、服务收入、社会捐赠等为辅的多渠道筹措办学经费的格局。通过提供奖学金、贷款、助学金、困难补贴、学费减免等途径，进一步完善学生资助体系。同时，扩大高等教育招生规模，提高大众化水平也是我国高等教育改革的重点。学习国外高等教育界应对财政挑战、缓解入学压力的有益经验，对推动我国高等教育改革有积极意义。1.加强学校与社会、企业的合作，拓宽资金来源，形成多元化的经费筹措渠道。经费不足严重困扰着我国高等教育的进一步发展，在知识经济时代，充分利用高校智力优势、密切校企关系是缓解财政紧张、增加经费来源的有效途径。2.改革财政管理模式，从直

19、接管理向间接监控转轨，赋予高校经费使用的自主权，拓宽高校的发展空间。建立科学、合理、严格的高校机构，将评估结果与高校经费分配挂钩起来，防止经费分配过程中的不公正因素。3.引入竞争机制，建立公开、透明的经费分配机制。让各高校通过竞争获得研究、发展经费，从而进一步提高高校的教学、研究水平。目前，我国政府在这方面尚存在较大差距，需要进一步完善。4.引入企业化管理经营理念，促使高校管理注重经营绩效，防止教育资源的浪费。5、通过贷款、设立奖学金等各种途径，完善学生资助体系，促进教育机会平等。参考文献  1higher education statisticsebol.hesa,2000，http：www.hesa.ac.uk. 2  文新华.  英国政府的教育政策及其对教育的管理ebol.http：20010827/2088