治理视域下政府与民办高校新型关系研究

1、    治理视域下政府与民办高校新型关系研究    (二)治理主体职能的重新划分市场经济条件下，政府、社会、市场对经济发展各自承担着不同的分工，发挥着不同的作用，其角色、职能各不相同，相互不可替代。高等教育治理是由开放的公共管理与广泛的公共参与二者相互整合而成的一种新型管理模式，具有治理主体多元化、治理方式多样化、治理结构扁平化等特征。就治理主体多元化而言，不仅包括了政府，还包括了社会其他组织，各种非营利性和营利性组织都能分享政府的权力，都能参与治理，共同承担着教育公共事务治理的责任。而多元主体参与民办高等教育公共治理的核心问题是厘清各个治理主体的相互关

2、系，划清各个治理主体的职能边界，进而实现功能的有效整合与合理发挥，如图1所示。图1 民办高等教育领域中政府治理的主体形态及其职能划分1.政府的职能治理理论强调“政府是有限的政府”。在民办高等教育领域，政府将从具体的、微观的层面退出，把相应的权力交还给社会、市场，切实将从过去主要依靠行政手段转到综合运用立法、资助、培育中介组织、政策引导、信息指导、督导评价等手段对民办高等教育实行宏观管理，3通过实行宏观管理，明确各自职能划分，引导民办高校制定长远发展规划，由直接管理转为间接管理。此外还要规范监督，实时共享信息，做到“透明、公开、公正”，定期对外公布教育的各项方针政策，不定期通过媒体发布民办高校各

3、种相关信息，引导民办高校正确定位，督促民办高校规范办学，并给予相应扶持和优惠。政府对于民办高等教育的功能可以概括为：对民办高等教育事业进行规划，制定民办高等教育政策，对民办高等教育进行财政资助，对民办高等教育进行质量监控及监督评价，实施资源配置以及进行平台建设，以此保障公共需求的基本满足，推动民办高等教育事业的健康发展。在此过程中，既强调简政放权，政府不该参与的不再参与，又强调监管得当，该管的要管得好管得住。在管理方式上，由过去单一式的行政方式，转变为政府、市场和社会组织相结合的方式，充分发挥市场在教育资源配置中的积极作用，更好地发挥社会力量参与办学的重要作用。值得注意的是，政府在民办高等教育

4、治理的过程中，虽然不再是唯一的、绝对的权力中心，但是就治理主体而言，政府在公共治理问题上仍然起着决定性作用，因为政府拥有资源的不可替代性使得政府在治理过程中处于主导性地位。2.社会的职能随着社会的发展，公民意识和能力都有了一定的提高，大量的非政府、非营利性的社会组织开始兴起，参与公共事务的管理并发挥着重要作用，非营利性民办高等教育组织和各种教育社会中介组织则包含其中。非营利性组织是与政府部门、企业相对应的一种组织类型，这三类组织共同组建了完整的社会体系。非营利性组织所提供的公共服务，大多是政府或私人部门不便做、不愿做或做不好的事，在公共服务体系中起着不可替代的作用，它的参与能够有效弥补政府和市

5、场的不足，特别是在纠正市场失灵和政府失灵方面作用突出，不仅能够通过民主程序和公共政策制定过程参与传统上由政府负责的公共事务的管理，而且能够独立承担提供公共物品和管理公共事务的责任。总体来说，非营利性民办高等教育组织和教育中介组织的主要职能和自发调节作用表现在以下三个方面：一是广泛参与提供教育公共服务，以此弥补公共教育资源的不足从而保证教育的公平与效率；二是反映社会公众的诉求，发挥教育在公共管理事务中相应的知情权、参与权、监督权、选择权、表达权；三是发挥在教育中介服务、教育培训、教育评估、教育质量认证、教育研究以及受托管理学校等方面的作用，保证独立性、专业性与权威性，提供志愿性服务等。因此，政府

6、要培育非营利性组织的自我管理能力，把承担的部分公共服务职能让渡给它，形成政府与非营利性组织良好互动的善治态势。3.市场的职能市场主要从事的是一种经营性的活动，营利性民办高等教育组织就包含其中。教育市场是在自主规范发展的基础上，辅助政府和社会，构建丰富多样的教育提供方式，提供多元的、可选择性的教育服务，以此满足社会公众多元化、多样化的教育需求。因此，可以看到的是，由市场提供的教育公共服务职能主要体现在用于满足学生和家长以及社会多元化、多样化选择的需求，同时也可以通过充分调动市场灵活性的优势、发挥人才专长、反映公众诉求、提供专业的评价等服务，应对庞大的教育需求市场，满足公众多样性的教育服务。三、政

7、府与民办高校新型合作伙伴关系(一)政府“治理”框架下的合作伙伴关系治理理论除了强调重新定位角色、转变管理职能、改变管理方式外，更注重的是各利益相关者之间自愿平等的合作，注重通过洽谈、协商等方式共同构建合作伙伴关系实施对公共事务的管理，其实质是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。4它打破了社会科学中二分法的传统思维模式，把合理、有效的管理看作是相互合作的过程，强调管理就是合作，主张在政府、社会和市场之间建立起平等协商的合作伙伴关系。在治理视野的框架下，政府与民办高等教育的关系发生了巨大变化。首先，这种关系在总体上是平等的、合作的、制衡的，其共

8、同目的在于充分实现民办高等教育的公共价值；其次，二者之间不是传统行政管理中服从式的单边关系，而是多边关系，在责任和权利等方面呈现出非均衡的多元关系；第三，由于民办高等教育发展的公益性与营利性矛盾的存在、共同治理和合作治理的诉求，维系政府与民办高等教育关系的纽带和形式突破传统的政策安排、计划管制等，需要第三种力量和第三种方式的介入与协调；第四，民办高等教育发展与多个政府部门相关联，治理视野下不能政出多门，必须建立新型的政府治理方式；第五，营利性民办高校和非营利性民办高校各有其独特的利益诉求，与政府的关系各有差异。治理视角下对于不同类型的民办高等教育实行分类治理的具体情况如图2所示。图2 多元主体

9、治理关系与结构(二)合作伙伴关系的特点第一，地位的平等性。区别于传统行政管理中管理者与被管理者的“不平等性”，在治理过程中，各个群体间是相互独立的利益主体。政府、非营利性民办高校、营利性高校三者之间的关系是平等的，都因其独特的功能架构而拥有专业的服务资质，非营利性高校广泛参与提供教育公共服务，弥补公共教育资源的不足，帮助政府缓解压力，而营利性民办高校适度参与，以此满足社会公共多元化、多样化的教育需求，它们与政府相互协作、互相配合、共同合作，在地位上与政府构成一种平等的、互助的、相互调适的关系。第二，关系的契约型。区别于传统行政管理中的“强制隶属性”，治理是为了满足不同利益主体的多样化需求，任何

10、有能力、有资质、能够提供有效服务的组织和个体都能成为治理的主体，参与公共事务的管理。因此，治理主体间的关系不再是单纯的管理与被管理的关系，而是一种服务与被服务的关系。各利益主体基于服务契约而存在，从而呈现出非行政性的扁平特点。例如，“政府购买教育服务”就是一种典型的契约式关系，政府提供资金，民办高校承接服务，二者构成民事合同关系，以法律准则约定彼此双方的行为。这种特有的法律意义的契约关系，第一次将双方放在了平等的位置上，双方约定的契约关系成为规范彼此行为的准则，双方都必须按照这个约定准则处理彼此的关系，不再由政府一家独裁。第三，参与的互动性。区别于传统的“管制”行为，治理强调各利益相关者通过合

11、作、协商、确立共同目标等方式，对公共事务进行管理，是一个彼此都有参与、上下互动的动态管理过程。在协商合作的逻辑下，政府不再一家独大，包揽所有公共事务，其他利益相关者也会参与其中，通过协商、洽谈以及确立共同目标等方式，共同参与公共事务管理。由于各个治理主体之间是一种平等的、相互依赖的合作关系，因此政府主要通过规则制定、诉求反映渠道的畅通来“了解民意，体察民情、满足民需”。政府在治理过程中，仍然处于主导作用，民办高等教育组织仍然需要接受政府的合理规制和监督。为此，要实现这些主体之间的良性互动，寻找积极合作的方式，强化政府责任，促进民办高等教育领域中政府治理目标的实现，就需要政府正确选择治理工具，健全各种治理关系。参考文献：1靳晓光，巩丽霞.民办高校内部治理模式探究j.现代教育管理，2016，(4)：36.2郑扬波.治理视域下我国民办