我国民办高校章程文本表达现状研究-基于105所民办本科高校章程的文本分析

1、    我国民办高校章程文本表达现状研究基于105所民办本科高校章程的文本分析    4.内部权力运行不规范。我国高校建立现代大学制度，必须建立决策、执行和监督三权既相互制约又相互协调的内部权力结构，同时要形成决策科学、执行顺畅、监督有力、运转高效的运行机制7。从我国民办高校章程文本表达角度，本研究将“e内部权力运行”维度细化为3项内容要素，其中得分较高的是“e1董（理）事会议事规则”，得分较低的是“e2校长办公会议事规则”和“e3学校学术委员会（或学位评定委员会）议事规则”。要素“e2校长办公会议事规则”，在105所民办本科高校中仅有20所在章程中进行

2、了表述。这说明民办高校大多数对校长办公会议事规则并没有给予足够重视，而这与所有高校均高度重视的董事会议事规则形成巨大反差。根据高等教育法第四十一条规定，“高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议”。此外，民办教育促进法第二十四条对校长职权做了明确规定，民办教育促进法实施条例第二十一条明确“民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权”。因此，校长办公会是校长依法履行职权而经常性组织召开的重要会议，会议讨论、研究和决定学校教育教学、行政管理等工作的主要事项，部署学校日常工作任务，需要在章程中予以明确表述。要素“e3学校学术委员会（或学位评定委员会）议事规则”，是所有20项章程内容要素中得分最

3、低的，仅有8所高校在章程中进行了表述。通过之前分析可以看到，在105所民办本科高校中，有84所高校在章程中对“d6学术委员会（或学位评定委员会）的组成原则、负责人产生机制及职权”进行了描述，但却仅有8所高校章程中有学术委员会（或学位评定委员会）议事规则的相关表述。这就会造成学术权力的行使难以落地。此外，对于本维度的关键词“会议议事规则”，按照各类会议动态开展流程，本研究认为可分为“会前筹备”“会中议事”“会后落实”三个重要环节，可再进一步细分为10项会议议事规则要素，即：“会前筹备”环节可细分为会议频次、会议通知、会议召集人、会议召开人数条件、会议请假制度等6项要素；“会中议事”环节可细分为会

4、议决议投票原则、一般事项议事规则、重要事项议事规则等3项要素；“会后落实”环节可包括会议记录事项1项要素。如果按照这个定义来审视民办高校章程中已有的议事规则表述，均存在不完善的问题。5.民主监督机制不健全。民主权力是民办高校多元性权力中除行政权力、党委权力和学术权力外的重要一极。本研究将“f民主与监督”维度细分为3项章程内容要素，分别是“f1教职工代表大学地位、作用及职权”“f2学生代表大学地位、作用及职权”“f3教师、学生权益的救济机制”，均是现阶段民办高校章程中容易忽视或弱化的内容要素。要素“f1教职工代表大会地位、作用及职权”得分82分，有23所民办本科高校在章程中未予以表述。我国教育法

5、高等教育法民办教育促进法民办教育促进法实施条例以及学校教职工代表大会规定等均对此有明确的规定，所有的民办高校均应依法建立以教师为主体的教职工代表大会，保障教职工参与民主管理和监督，但从民办高校章程实际文本表达来看，即便有相关表述，也大多是法律法规的简单复制，大部分高校只是明确了教代会的地位、作用，缺少职权和议事规则等内容。要素“f2学生代表大学地位、作用及职权”得分仅13分，即仅有13所民办本科高校在章程中有相关描述。学生是高校的重要利益相关者，教育部2005年2月颁布的普通高等学校学生管理规定第四十一条明确“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。”

6、教育部2011年7月颁布的高等学校章程制定暂行办法第十二条也明确指出：“章程应当明确规定学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护学生通过学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”可见，该要素应该是民办高校章程重点补充完善的内容之一。要素“f3教师、学生权益的救济机制”得分88分，有17所民办本科高校在章程中未予以表述。而这一要素是广大师生最为关注的章程内容之一，教育法高等教育法民办教育促进法教师法劳动合同法高等学校学生管理规定等对此已有很多明确规定。2016年12月国务院颁布的关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见对民办学校师

7、生权益保障又做了进一步强调。因此，在民办高校章程中应进一步对这一要素加以细化明确。四、改善民办高校章程文本表达的几点思考通过对上述105所民办本科高校章程文本的实证研究发现，我国民办高校章程的文本表达普遍存在章程内容要素不齐全、章程个性特色不突出、内部权力结构不均衡、内部权力运行不规范、民主监督机制不健全等五个问题。解决这些问题，应以国家对民办学校实施非营利性和营利性分类管理为契机，进一步加强民办高校外部制度的有效供给，健全民办高校的内部治理结构，完善民办高校学术组织的作用发挥机制，实现民办高校章程与内部具体规章的有效衔接。1.加强民办高校外部制度的有效供给。从制度供需的角度来看，伴随国家各级

8、政府部门对公办高校制度供给的不断加强以及办学投入与扶持力度的不断加大，近年来我国公办高校发展的内在制度需求不断得到满足，而民办高校的发展却受到了“制度非均衡”的较大困扰。表现在两个方面：一是制度供给不足，即外部制度供给不能满足学校内在制度需求，如民办高校的法人性质、分类管理、产权制度、等方面尚存在诸多亟待解决的问题；二是制度供给过剩，即一些政府部门的制度冗余导致政府不同部门之间的制度互相矛盾，一些过时的制度仍在发挥作用，未能及时清除或变革，如土地、税收等优惠政策的落实问题。民办高校发展中面临的这种制度非均衡现象，导致政府部门提出的诸多政策得不到有效落实，民办高校在章程文本相关表述上无所适从，无

9、法发挥承上启下的制度作用，给民办高校生存与发展带来严峻挑战。针对制度供给不足问题，政府要及时修订完善关于民办高等教育的各类法律法规规章，避免无据可依，并加强对民办高校章程制定和执行情况的检查监督。针对制度供给过剩问题，政府一方面应重点解决由于法律法规规章间相互矛盾而长期得不到贯彻落实的制度，消除时滞性制度安排，实现有效性制度供给；另一方面要避免对民办高校在专业设置、招生收费、人才培养等方面过严过细的要求，激发民办高校自身建设现代大学制度的内生动力。2.健全民办高校的内部治理结构。改革完善高校治理结构与制定学校章程是相互依存的，高校治理结构的改革会给章程制定提供动力和内容；章程又会成为高校治理结

10、构改革的载体与切入点。在大学章程内容表述上，最重要的工作是准确把握大学章程的治理要素，包括大学与外部社会关系、决策体制、执行体制、监督体制、共同治理体制和纵向管理体制8。大学章程理应对学校内部重要利益主体的职权做出界定和划分，以便厘清不同主体间的权力界限。而民办高校的内部权力结构与公办高校相比既有共同之处又有显著区别。共同之处在于，我国的大学治理均是包含政治领导权力、行政权力、学术权力、民主管理权力四种基本权力的权力结构体系，是一个要求四种权力在和谐关系中协同治理的权力关系架构9；区别之处在于，公办高校的决策体制为党委领导下的校长负责制，而民办高校则是董事会领导下的校长负责制，党委发挥政治核心

11、作用。民办高校的核心利益相关者包括出资者、教师、行政人员、学生和政府，利益相关者各方对学校办学的期待与诉求各有不同。由于现阶段我国绝大多数民办高校属投资办学，民办高校控制权的配置和行使是其治理问题的核心和关键10，通过前述章程文本分析可以看到，在民办高校章程中描述最多最细的内容要素，与利益相关者的权力呈正相关，体现了目前民办高校的出资者单边治理模式，出资者通过董事会对学校实施强控制，而其他利益相关者处于相对弱势地位。如民办高校普遍重视董事会的人员构成、职权和议事规则，校长的任职条件与职权等治理要素，但对于校长办公会议事规则，学术委员会议事规则，党组织、教代会和学代会的作用发挥机制等重视不够，这

12、些内容要素需要依法依规在章程中进一步细化明确。此外，在2016年12月国务院颁布的关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见中，明确民办学校要建立健全监事会制度，这方面在绝大多数民办高校章程中还未予以体现。在国家全面推进依法治校的背景下，民办高校改革发展进入了新阶段，急需建立完善利益相关者各方的共同治理体制机制，强化利益相关者各方的权力制衡，并把这些治理要素准确反映到大学章程文本中。3.完善民办高校学术组织的作用发挥机制。作为应用型民办高校，建校初期教师群体的学术水平偏低、尚缺乏参与学术决策的能力，但随着学校的发展以及高职称、高学历教师的逐渐增多，需要更加重视学术组织的建设。充分发

13、挥基层学术组织的作用，调动广大教师参与学校改革发展的积极性和主动性，从而形成学术权力与行政权力之间的有效制衡与协调机制。4.实现民办高校章程与内部具体规章的有效衔接。要使章程真正发挥作用，必须使章程的要求体现在学校的各项制度中，落实在各项管理上。从形式上看，美国的大学章程大多为复合型（即由一个总纲性的规章和一个或几个实施细则组成）11。这对于我国民办高校来说很有借鉴意义，民办高校应以章程为依据建立与章程相配套的基本规章制度体系，包括组织管理、民主监督、学术管理、人才培养、人力资源、学生事务、财务资产、校务管理等共八大类基本制度，所有规章制度的制定、修订均不得与章程相抵触，并将学校的办学理念和发

14、展目标落实到学校具体办学和管理过程中，不断推动学校管理的科学化、规范化、制度化和民主化。参考文献：1张继明.关于我国大学章程主题研究的反思j.高校教育管理，2013（3）.2马陆亭，范文曜，大学章程要素的国际比较m.北京：教育科学出版社，2010：21-49.3赵玄.英美传统大学治理结构研究基于大学章程的考察j.现代教育管理，2014（7）.4湛中乐.现代大学治理与大学章程j.中国高等教育，2011（9）.5张德祥，黄福涛.大学治理：权力运行制约与监督m.北京：科学出版社，2016：4.6周雪光，组织社会学十讲m.北京：社会科学文献出版社，2009：71-77.7毕宪顺.决策·执行·监督：高等学校内部权力制约与协调机制研究m.北京：教育科学出版社，2013：145.8刘虹，张端鸿.大学章程治理要素的国际比较j.复旦教育论坛，2012，10（3）.9秦惠民.我国大学内部治理中的权力制衡与协调对我