大连市财政支持城乡一体化的做法及存在的问题

1、前 言农村与城市曾经一度是相互隔离而又相互依存的两大经济社会系统，随着人 类文明程度和生产水平的不断提高，城乡之间相互分离、对立的关系将会逐渐被 打破，城乡一体化发展成为人类文明发展进步的整体趋势。在我国大的经济背景 之下，城乡一体化发展已成为全社会的共识。然而，共识变现实、形成城乡一体 化发展的格局需要有一个长期坚持并全面实施的财政政策作为保障。兼收并蓄、 博采众长，充分考量和借鉴发迗国家的经验，这对于研究和制定适合大连市的支 持城乡一体化发展的财政政策具有重要意义。城乡一体化的有效进行，能够打破 城乡壁垒，整合生产要素，逐步完成优化组合，在生产力充分发展的前提下，使 其在城市和乡村之间能够

2、合理的分布。城市经济和生活紧密结合与协调发展，而 财政政策通过财政补贴来促进城乡经济发展，财政支出为城乡发展提供必要的公 共产品和公共服务，逐步缩小城市与乡村之间的差距，使城市和乡村融为一体。 加大对城乡一体化的建设，能够为经济社会的现代化进程注入新鲜血液，添加积 极力量，加快建设现代化社会的进程，不断提高居民的生活幸福指数。本文主要采用文献研究法。研究在城乡一体化的进程中所涉及到实际问题， 先从理论上研究城乡一体化的实质，再通过实践来说明财政政策在城乡一体化过 程中的作用和出现的问题，并对问题进行合理全面分析，提出相应解决问题的财 政政策。同时通过浏览有关书籍和历史文献，了解当前城乡一体化和

3、财政政策相 关信息和理论，进而对城乡一体化的财政政策进行研究。本文将以建立健全有效的财政政策和制度体系为目标任务导向，以优化完善 财政政策为主攻方向，从财政收入和财政支出的角度来分析财政政策在城乡一体 化中的问题，以此为大连市制定更有效的财政政策提供理论依据，以此来不断完 善城乡一体化的财政政策，建立起一个相对完整的、具有大连地方特色的财政政 策体系。同时将侧重于从财政支出政策着手，通过对财政支出在城乡一体化发展 过程中的所发挥的作用和出现的问题进行分析，对好的方面不断加强，不断完善， 对于相应问题提出相应的解决措施和建议。一、城乡一体化的概念与特征（一）城乡一体化的概念城乡一体化是城市化在中

4、国发展过程中的一个新阶段，是将工业和农业，城 市和农村，城市居民和农村居民作为一个整体，进行统筹规划，综合开发，通过 体制革新和政策调整，促进城市和乡村在规划建设、产业发展、医疗卫生、教育 改革、社会保障发展的一体化，改善长期形成的城乡二元经济体制，让农民和城 镇居民享受同样的生活水准，使整个城市和农村经济的全面，协调和可持续发展。城乡一体化需要从社会的各个方面来进行，在经济、政治、文化、生态方面 实现综合全面的发展，才能使城乡一体能够高效有序的进行下去。通过新城乡一 体化建设打破城乡对立，解决三农问题。城乡一体化的本质是解决三农问题，缩 小城乡之间的差距，提高农民实际收入，从而实现整体社会的

5、经济发展，提高居 民物质和精神生活的整体水平。（二）城乡一体化的特征通过对城乡一体化概念的分析，可以从经济、制度、社会三个角度去看待城 乡一体化，总体上包括城乡规划一体化、制度供给一体化、生产力布局一体化、 公共服务一体化四个方面。1. 城乡规划一体化主要包括空间、经济、社会和生态环境规划一体化，奠定城乡之间有机联系、 协调发展、共同繁荣的美好蓝图。主要是通过对城乡之间的空间、经济发展、社 会发展、生态环境发展的总体规划来完成城乡规划一体化。2. 生产力布局一体化通过城市和农村工业的发展，市场体系的建设，生产要素的整合，从而打破 了城乡分割的壁垒，实现城乡生产要素自由流动，达到最佳的输出效果和

6、最大的 社会经济效益。3. 制度供给一体化主要是以完善法律法规、土地管理制度、户籍管理制度、收入分配管理制度 为根本任务，坚持按照以人为本、城乡平等为基本原则，建立健全统一的经济、 政治、社会、教育、文化、生态保护等相关制度，积极推进城乡社会管理改革， 大力促进农民增收，切实加大共建精神文明、政治文明和生态文明的力度，积极 努力的去实现城乡一体化。4. 公共服务一体化主要通过加大对基础设施建设、教育文化发展、医疗卫生服务、社会保障体 系、劳动就业服务等方面的投入力度，加快其一体化的进程。二、大连市城乡差异的现状分析（一）大连市区域基本情况大连市独特的地理位置，成就了其在很多方面的优势。大连市坐

7、落于辽东半 岛的最南部，西邻渤海于华北相望，东濒黄海与朝鲜半岛隔海相望，南隔渤海海 峡与山东半岛相对，北接东北广袤腹地，为其在文化、经济等方面的发展奠定了 良好的基础。全市土地面积12574平方公里。管理中山、甘井子、西岗、沙河口 市内四区，金州和旅顺外围二区，以及庄河、瓦房店、普兰店北三市和长海一县。 常住人口 5653000，暂住人口 414000。（二）大连市城乡差异现状分析基于大连市20032011年的相关数据分析，我们可得出大连市城镇居民收 入比率和城乡二元对比系数。据大连市2003年至2011年的相关数据分析，从20032005年，大连市城 乡居民收入差异曲折率从1.9:1提高到扩

8、大到2.03:1，略有扩大，同时城乡对 比系数从16%上升到19%，同比上升了 3%，表明农业部门和非农业部门之间的差 在值逐渐减小，表明城乡二元结构的趋势在不断减弱，在2005-2010期间，根据 大连市城乡居民收入比差异，2010年有下降的趋势，从2. 03:1下降到1.73:1, 但在此期间，该系数的大小城乡之间的比较没有太大的变化，从2009年呈下降 趋势后，继续发展的过程中，又回落到2005年的19%，这就表明城乡二元结 构性随着城乡居民收入比率的减小并没有减弱。到了 2011年，城乡二元结构比 较率上升至58% ,显示了温饱的状态。由此，我们可以看出大连市的城乡一体 化初见成效，为

9、迗到全面城乡一体化的目标，我们还需继续努力。表1 20032011年大连市城乡一体化指标数据份年3002400250020620007200082009002o1xo21xo2民入异数居收差系9549.29.411219.312-5935.5i 6.546.55875558.5市水城化平1x3.51165.5056.594 75528.5269.5261.991a6182-6元比数二对系6898o220209o2格系差 恩尔数异6735.64.11o82.58-52.52.34.均人48.25 3522426644 359.8679.9906037814331x41x6777258ejn457

10、4数据来源：大连市城乡差异及城乡一体化水平分析基于每年对整体大连整合指标的分析，以及这些指标的测量结果，我们可以 得出大连目前的城乡二元结构，对比得大连市出城乡一体化城乡的二元结构。具 体分析如下：城乡居民收入在城市化进程中增长缓慢，根据大连市城乡居民收入差异系数 2003-2005跟其他年份的对比可以得出，大连市的城乡居民间的收入还存在很大 差距。2011年，大连城乡居民收入变异系数为58.55%,而人均城市居民人均可 支配收入迗到24276元，农民人均纯收入迗到14213元，城乡居民收入比为 1.71:1。在城乡二元对比系数结果中，可以看出大连城乡二元结构较为明显，因 此，我们还需不断加快

11、城乡一体化的进程，进而促进大连市的经济可持续发展。三、大连市财政支持城乡一体化的做法及存在的问题 (一)目前的做法1. 财政转移性支出的做法目前，大连市政府采取比较积极的转移支出制度，借鉴发迗国家的经验，采 用一般转移支出来提供均等化服务，在社会保障和财政补贴方面不断努力。一般 性的转移支出不带有任何的附加条件，在帮助基层政府履行财政职能的基础上, 为当地居民提供优质的公共服务，促进地区经济蓬勃发展。通过提高一般转性移 支出的比例，不断加快城乡一体化步伐，不断建立健全城乡一体化发展的财政转 移支出体系。(1) 社会保障日益规范和完善大连市为了进一步拓展农村社保的覆盖面，从2003年开始试点施行

12、了新的 农村合作医疗体系，截止到到2010年，农村新型合作医疗体系基本已实现全面覆 盖。大连市政府按照国家相关政策规定，积极实行新的农村合作医疗，为广大农 民带来新的福祉。目前，大连市农村居民享有的社会医疗保障包括有医疗保险、 农村最低生活保障、社会养老保险，在一些经济发达的地区还创办了社会福利院、 养老院，为社会保障的全面实行树立了榜样。大力支持基层农的养老、医疗、等 福利事业，为农村的弱势群体提供更加全面社保服务，保证贫困农民的基本生活。 逐步完成农村所缺失的社会保障，增加社保人数，扩大农民受益范围，把所有需要 社保的农民纳入到全市的社会保障范围之内，这是农村社保体系建设的关键所 在。(2

13、) 财政补贴力度不断加大大连市通过财政对三农的补贴主要是粮食直补、农机具补贴、良种补贴、农 业生产综合补贴等。2005年农业稅取消之后，大连市不断加大对农村经济发展 的投入力度，严格按照国家规定对相关粮食企业和农户进行补贴，切实将粮食直 补发放到每个农户手中，为每个农户开设专门的银行户头，使一些相关补助能够 及时、完整的发放到农民的身上，同时对一些农用机具，实行大力折扣，使农户 能够真正意义上受益。同时对一些种田大户、产粮大户予以适当奖励，鼓励其在 农业方面的大力发展。对于农村的教育事业，应增加投入资金，完善校舍建设， 在撤点并校的基础上，不断完善教学质量和教育环境，为广大基层学生提供同等 的

14、教育水平。对于基层的医疗，不断加大投入力度，增加先进医疗设备，完善医 疗机构整体环境，提高医护人员整体工作水平，以及福利待遇。2. 财政购买性支出的做法(1)不断加大公共基础设施投资力度公共产品主要包括文化医疗、教育卫生、公共基础设施等方面。大连市通过 不断加大对农村公共产品的提供力度，以确保大连市城乡一体化的有序整合。大 连市把农村的水源、电力、道路以及生态环境作为重点目标，不断加大农村基 础设施建设力度，切实有力地将城市公共资源向农村地区覆盖延伸。2009年 全市完成各类水源工程建设1850项，建成生态河道80公里。新建电气化乡 镇13个，先进电气化村88个，完成新建农村公路长迖500公里

15、，全面贯通 滨海大道大连段，2012年滨海路全线贯通，为我市的经济发展打开新的篇章， 同时完成农村污水垃圾处理示范工程8个，新建生态文明村10个，新建改 造农村市场35处。经过一系列的不断努力，使大连农村基础设施建设水平 全面提高，尤其是农村公共基础服务网点布局更加合理，服务功能更加完整 齐全，从而极大的帮助了农民生产，提高生活质量。(2)财政支农投资日益增加财政支农主要是以农业发展和农村建设为主，属于投资性支出，是对农业生 产方面的建设支出，属于专项支出。农业是三大产业中最为脆弱的产业，也是受自 然因素和社会因素影响最大的产业，再加之，农业的重要性和农业特殊的自然属 性，就使得农业需要财政大

16、力的支持。大连市政府一直以来都对农业予以高度重 视，通过对农业生产发展所需的基础设施建设，同时筹措资金，兴修水利，加固 堤坝，提供农业发展所需的水利灌溉，保证农业生产有序进行。通过增加科研资 金，研发新的农作物品种，提高市场份额。在保证退耕还林的前提下，加大农田 开垦，提高农作物产量。大连市的农业投资正在有条不紊的进行着，大连市政府 会对农业发展一如既往的关注与支持。(二)存在的问题1. 财政转移性支出在城乡一体化中的问题(1) 城乡之间社会保障不均衡虽然大连市已经加大了对社会保障的投入，但是城乡之间的社会保障发展仍 然不均衡。城市的社会保障建设起步较早，体制较为健全，社保资金来源稳定充 足，

17、而农村社保体系不仅覆盖面窄，而且社保资金来源非常不稳定，一定程度上 受到局限。城市居民基本上已经享有政府和社会提供的双重保障，而农村居民的 社会保障基本是考自给自足，跟城市居民的社保水平相比还有很大的距离。虽然 农民的社保水平已得到很大的提高，但使百姓真正受益的程度还远远不够，相比 较城市的社保体系还是相形见绌。社保福利还远远没有融入到农民的具体生活当 中。目前的农民的养老体制主要还是通过以家庭养老来实现，家庭负担过于沉重， 无形中之中加剧了百姓的生活压力，使城乡居民的生活水平差异更加明显。对于 农村社会保障的建设还远远不够，没能迗到预期的成效。尽管社保制度在基层农 村已有所改善，但与城市的整

18、体发展的要求还有很大差距。(2) 财政补贴不足管理不完善大连市为了更好的支持农村发展，全面增加农民的收入，对农村实行专项的 财政补贴。但财政转移支出制度的不完善，再加上有关部门对财政补贴缺少行之 有效的管理和监督，致使有些财政专项补贴资金没能真正意义上用之于民。同时 政府专门用于三农建设的资金，不能完全投入到三农建设当中，而被挪用、占用的 情况比较多，同时有监管不力，以及层层“扒皮”等现象，导致教育和医疗专项 资金不能完全到位。因此，使基层的教育和医疗事业停滞不前。学校和医院属于 国家的行政事业单位，国家财政应大力支持，而在基层学校往往是通过各种乱收 费来维持运行，而医院更是“羊毛出在羊身上”

19、，医务工作人员的工资以及福利 大部分是靠医院的药品收入来支撑的。因此，对于基层农村地区的财政补贴应当 继续加大投入力度，使农业和教育医疗得以更好的发展。2. 财政购买性支出在城乡一体化中的问题(1)农村公共产品供给不足目前大连市农村地区的公共产品供给严重不足。教育方面，由于撤点并校的 逐步实施，导致部分学校校舍缺乏，教室拥挤，食堂拥挤，教学器材缺乏等问题， 很多学生不能与城市的学生享受同等的教育水平，教育公共产品有待于快速解 决。医疗方面，基层医疗水平普遍低下，医疗设备急需更新换代，医院环境需要 进一步提高，医疗公共产品需求日益增长，需要专项资金解决医疗卫生问题。基 础建设方面，农村的道路和桥

20、梁对当地的经济发展一直是个大问题，有些地区正 是因为道路和桥梁的不便，以及一些基础建设的不完善导致了经济发展的滞后， 基础性的建设对于农村的发展也至关重要。财政支出用于农民就业配套措施建设还存在着不足。一直以来农民工就业存 在着困难，主要表现在相关配套设施投资不足、缺乏对农民工职业培训。就业信 息传递的滞后，导致农民不能及时了解就业信息，使农民的就业难度不断加大。 此外，公共产品供给速度缓慢，财政投资规模较小，财政支农资金及使用管理不规 范都还存在着较多的问题。(2)财政支农资金使用存在欠缺财政支农在农业生产投入还存在较大的欠缺。虽然政府对三农的投入在不断 加大,但总量仍然是不足的，投资结构不

21、完整。支农资金仍然是停留在县级政府的 投资上，没有长久有效的资金流入模式，主要还是得依靠上级的财政拨款支持。而 主要的财政资金大部分用于农业主管部门人员的经费开支以及行政办公开支，真 正用于农业基础设施建设、农业技术创新的资金逐渐减少。基层政府在进行财政 决算时，财政支农专项资金所占比例过小，而虚开财政支农的资金项目支出现象 却时有发生，在一定程度上政府滞留财政支农资金不断增多，财政支农资金没能 发挥真正作用，支持三农建设的资金却很少，使整体农业的发展缓慢。四、对财政支持大连市城乡一体化发展的建议为了更好地促进大连市城乡一体化的蓬勃发展，需要不断加大财政在促进城 乡一体化中的力度，突出财政在此

22、进程中的主导作用。针对财政在支持城乡一体 化过程中出现的问题加以具体解决，让财政支持能够有效的促进城乡一体化全面 发展。在推进城乡一体化的整体进程当中财政支持是一个非常重要的工具，改善 农村基础设施、公共服务、社会管理，促进城乡经济发展之间的互动，加快缩小城 乡差距，切实改善城乡二元结构现状，促进社会全面协调、可持续发展，构建城乡 一体化发展新局面。(一)完善财政转移支出1.完善农村社保制度加大农村社保资金投入为了扩大农村社会保障的覆盖范围，大连市从2003年开始试点实施了新的 农村合作医疗，截止到2010年，农村新型合作医疗体系基本已覆盖全部地区。大 连市政府按照国家相关政策规定，积极推行新

23、型农村合作医疗，为基层农民带来 更多的实惠和福利。目前，大连市已为全市的农村居民提供了基本的社会保障，包括医疗保险、 农村五保户救济、农村最低生活保障、农村社会养老保险。同时有的经济富裕地 区还创办了 了社会福利院，积极推进新农村建设与城镇化。通过对农村的养老、 医疗、扶贫等社会福利事业的不断投入，农村医疗保障体系已基本成型。对农村 的弱势群体提高关注度，对孤寡老人、残疾人提供更加完善周到的服务。保证贫 困农民的基本生活权利，逐步完成农村所缺失的社会保障。扩大农民享受福利的 范围，让每个百姓都能被纳入到全市的社会保障范围之内，使每一个百姓都能享 受到社保的福利待遇。但距离全面的保障体制我们还有

24、一段路程，大连市政府还 需继续努力，积极置身于农村社保的建设之中。同时切实加大对农村社会保障资金的投入。社会保障资金是社会保障实行的 前提，因此，摆脱当前社会保障资金筹集的困境，是完善社会保障制度的一项重要 举措。由于大连市地方财政收入的吃紧，社会保障资金主要还是由中央财政来承 担。但对于一些经济发迗的农村地区，应适当加大地方政府的财政资金支出的比 例，同时也可以为其他相对落后的地区提供帮助。还应加强对社保资金管理，建 立健全社保资金管理制度体系，在农村地区实行社会统筹和个人账户的相结合， 是社保资金的使用和存储更加规范。对于农村社会的保险资金筹集应削减成本， 从源头上阻止资金的损失,加大财务

25、管理力度。加大对农村社保资金的投入是缩小城乡社会保障差距的第一步，也是非常重 要的一步。拓宽农村社保的范围，加大社保资金的投入力度，确保社会保障措施的 有效施行，为广大的百姓带来更多更好的福利待遇，全面提高基层民众的生活质 量。因此，社会保障制度的有效实施意义重大，为实现城乡社会一体化奠定坚实 的基础。2.加大财政补贴力度，完善监督机制我们应清楚的意识到我市的财政补贴力度还远远不够，对于偏远山区的补贴 可以说是杯水车薪，应适当调整补贴结构，对相对比较富裕的地区来说减少其财 政补贴，通过相关的优惠政策来鼓励其大力发展经济，而把抽调出来的财政补贴 资金用于相对落后的地区，使其在基础设施方面得以缓解

26、压力，进而促进其经济 更好的发展，这样迗到双发互补，两全其美的目的。同时也应注意到财政补贴不 能过于盲目，应当目的明确，目标清晰，对于应当扶持补贴的地区，通过政府财 政支持使其农业和基础设施建设得到有效的发展。对于经济发展相对薄弱的地区 来说，坚实的公共设施基础是其经济蓬勃发展的保障，因此，对落后地区的公共 基础设施的补贴尤为重要。尤其是医疗和教育方面，应及时给予医院和学校足够 的经费，使医院的医疗设备和器械能够及时更新，提高医疗水平；对学校的危房 予以及时的抢修，更新和增加教学用具，营造良好的教育氛围，提高整体教育质 量。加大对财政补贴的监督管理力度。通过按照“以事权定财权，以责任定财权”

27、的原则合理分工，有效的对财政补贴进行定位，减少补贴资金在下拨过程中的“缩 水”。政府应及时对基层政府给予财政支持，将下拨款项直接划到基层财政，从 而减少财政的层层转移，保证基层财政能够及时收到款项。同时，还应明确财政转 移支付的目的，实行专款专用，将转移支付目标定位于农业、教育和医疗的供给， 建立健全相应的财政转移支出监督体系，使我们的专项财政补贴能够及时到位， 帮助农村基层更好的发展。（二）完善财政购买性支出1.完善公共产品供给体系加大公共产品提供力度要想真正意义上实现城乡一体化，还需不断完善公共产品的供给体系，提高 公共服务质量，公共产品输出效率，以此来满足农民对公共产品的需要。实现城 乡

28、一体化，需要在全市范围内实行完整统一的公共产品供给，实行农村与城市的 平等化，消除差异化。政府作为公共产品的主要供给者和输出者，应科学公平的 安排分配公共产品，保证城市与农村之间的平衡发展，加大对农村地区公共产品 供给力度，尤其是在卫生医疗、基础设施建设、基础教育等方面，应充分发挥财 政支出的主导作用，将农村的公共事业做到尽善尽美。同时还应加大对农村基础 信息建设，促进农村劳动力就业，完善对农民工就业服务体系的建设，促进农村 经济可持续发展。经过大连市政府的不懈努力，虽然农村地区的生活已经得到很大改观，城乡 一体化已初见成效，但是我们还面临着很大的困难。大连市财政的大力支持使得 农村的公共事业

29、得以蓬勃发展。在基础教育方面，还应继续加大教育用品的投入， 包括学校的一些体育设施、澡堂、图书馆等一些列基础设施。在卫生医疗方面， 应加大对医疗器械的更新与维护，保障当地的医疗卫生系统有条不紊的运行。文 化产品和环境治理还存在很大问题，影响到百姓的日常生活起居。因此，在这方 面我们要做的还有很多，还需付出更大的努力，积极置身于城乡一体化建设的进 程当中。2.完善投资结构发展农业特色财政资金的有效利用，对城乡一体化的发展意义重大。完善投资结构，在县 级政府对农业投资上，建立长效的资金投入机制，将主要的财政资金用于农业基 础设施建设、农业科技研发和农业技术创新上面，逐渐扩大其资金来源。基层政 府在进行财政决算时，将财政支农的专项资金投入加大，将财政支农的专项资金 占一般预算支出的比例不断提高，将更多的专项财政资金能够真正意义上用在支 持三农建设方面，进而扶持农村大力发展。通过相关优惠扶持政策的施行，为广 大基层产业提供发展机遇，帮助其大力发展经济，提高整体地域生活水平。同时我