我国小产权房问题：现状与出路(二)

1、我国小产权房问题：现状与出路（二）（二）发展现状（二）发展现状 1 1全国小产权房规模估算全国小产权房规模估算 目前尽管各界普遍承认小产权房存在的客观事实，但对小产权房目前尽管各界普遍承认小产权房存在的客观事实，但对小产权房建设及竣工情况迄今并没有官方的正式统计数据。按照上述对小产权建设及竣工情况迄今并没有官方的正式统计数据。按照上述对小产权房内涵的界定，并考虑到统计数据的可获得性，我们采取如下两个公房内涵的界定，并考虑到统计数据的可获得性，我们采取如下两个公式对历年小产权房竣工面积及其存量进行估算。式对历年小产权房竣工面积及其存量进行估算。n公式1：小产权房竣工面积全社会住宅竣工面积城镇住宅

2、竣工面积农村农户住宅竣工面积。n公式2：小产权房存量历年小产权竣工面积累计额n根据上述公式计算，1995-2010年小产权房竣工面积总量为7.6亿平方米。如果按照2010年底城镇常住人口66978万人计算，1995-2010年小产权房相当于增加人均住宅建筑面积1.1平方米。n从不同时期看，“十五”时期小产权房竣工规模为2.4亿元平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积的8.1。“十一五”时期小产权房竣工规模达到2.83亿平方米，比“十五”时期增长17.8，相当于同期城镇住宅竣工面积的7.5。其中2008年、2009年、2010年小产权房竣工面积分别为4850万平方米、6538万平方米、8345万平方

3、米，相当于同年城镇住宅竣工面积的6.4、8.0、9.6。 n总之，尽管小产权房占同期全社会竣工住宅的比例不高，但考虑到小产权房的销售对象为城镇居民，其与同期城镇住宅竣工面积的平均比值达到8.0，故对城镇常住人口而言，已成为其重要的住房来源。2各地小产权房价格情况各地小产权房价格情况n从价格方面看，各地小产权房价格与商品房一样也存在较大的地区差异性，但相对区位条件类似或同地段的商品房而言，价格普遍低很多。 n北京市小产权房主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等近郊区域，约占北京市场楼盘总量的20%左右。“十一五”时期北京市小产权房竣工面积接近400万平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积的4.3，而价格

4、仅为北京临近地段商品房价格的25%-30%左右。 n据哈尔滨市政府2009年10月公布的数据显示，全市有29处成片（栋）违法建设的“小产权房”工程，共有楼盘144栋，总建筑面积150余万平方米，相当于商品房建设量的10左右。而价格仅相当于市内普通楼盘的40%-60% n据太原市价格监测中心2009年6月的一项调查结果显示，太原市六城区正在开发和出售的小产权房项目超过40个，主要分布在各城中村、市郊农村，在整个太原市住宅出售市场份额中所占的比例超过20%，并呈现逐渐增大的趋势。价格方面，大部分小产权房销售均价在20002500元/平方米左右，比普通商品房便宜一半以上。 n据深圳市建筑物普查和住房

5、调查显示，全市住房建筑面积达到4.04亿平方米。其中，产权住房约1.12亿平方米，占总量的28%；城中村私房1.7亿平方米，占总量的42%；其他住房（含机关事业单位自有房、企业自有房等）1.22亿平方米，占总量的30%。另据报道，深圳的小产权房建设和交易一直以来非常活跃，几乎每一个村、镇都建有大量小产权房，销售和交易也越来越公开化。深圳小产权房均价只有临近地区商品房的1/2至1/5左右。 3小产权房购房者情况小产权房购房者情况n目前，各地小产权房购买者主要是城市中低收入群体，主要包括外来务工人员、普通工薪阶层等，他们难以承受城市“大产权房”的高房价，构成了小产权房的主要购买群体。 n小产权房无

6、论是租赁费用还是销售价格均明显低于城市商品房，比较适合外来务工人员的收入水平。小产权房对外来务工人员尤其是全家都在城市务工、有安家需求的外来务工人员具有不小的吸引力。因此，这部分外出农民工租赁或购买价格低廉的小产权房，就成为了实现他们“居者有其屋”愿望的重要选择。n另外，还有一类群体也成为小产权房购买者，即房产投资者，因小产房价格低廉，一些投资者认为小产权房具有很大的升值潜力，具有一定的投资增值空间。在国家尚未对小产权房出台明确的处置措施之前，通过出租房屋、房屋升值或试图在小产权房“转正”后获取较大利益。n从不同地区看，小产权房购买者会有所差异，如北京市由于小产权房价格本身相对工薪阶层而言也不

7、低，小产权房购买者主要是选择第二居所的高收入群体、投资房产的人和外地务工人员等。而旅游胜地三亚市小产权房购买者则既有大量的外来务工人员，还有大量来自外地、购房主要用作冬天度假旅游的人群。深圳市小产权房购买者主要为中低收入群体尤其是老年人和外地来深圳务工时间不长的年轻人。专栏专栏 北京市小产权房购买群体调北京市小产权房购买群体调查查n根据根据工人日报工人日报2007年年7月对北京市月对北京市的调查显示，北京市小产权房购买群体的调查显示，北京市小产权房购买群体主要有五类：一是少数手里有土地、旅主要有五类：一是少数手里有土地、旅游等资源的政府官员；二是选择第二居游等资源的政府官员；二是选择第二居所的

8、高收入群体；三是投资房产的人；所的高收入群体；三是投资房产的人；四是外地来京务工人员；五是普通工薪四是外地来京务工人员；五是普通工薪阶层。其中，选择第二居所的高收入群阶层。其中，选择第二居所的高收入群体、投资房产的人、外来务工人员占绝体、投资房产的人、外来务工人员占绝大多数，普通工薪阶层相对很少。大多数，普通工薪阶层相对很少。 三、对小产权房的评价三、对小产权房的评价n1小产权房成为农民分享城市化发展成果的小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径重要途径n从农民收入来源结构变化情况来看，家庭经营从农民收入来源结构变化情况来看，家庭经营收入和工资性收入是其主要来源，二者占比合收入和工资性收入

9、是其主要来源，二者占比合计为计为90%左右，而财产性收入、转移性收入左右，而财产性收入、转移性收入占比较低，占比较低，2010年分别为年分别为3.4%、7.7%，二，二者合计略超者合计略超10%。因此，如何促进农民持续稳定增收、不断缩小城乡居民收入差距，最具潜力的就是要着力增加农民财产性收入。 2小产权房在一定程度上解决了小产权房在一定程度上解决了城镇中低收入阶层的居住需求城镇中低收入阶层的居住需求n尽管小产权房不符合尽管小产权房不符合土地管理法土地管理法等等相关法律法规，但从现实情况看确实解相关法律法规，但从现实情况看确实解决了一部分城市中低收入群体的住房困决了一部分城市中低收入群体的住房困

10、难问题。因此必须正视小产权房的客观难问题。因此必须正视小产权房的客观存在，它已成为城市房地产市场的一个存在，它已成为城市房地产市场的一个组成部分，对于保障和改善一部分中低组成部分，对于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求，在一收入城市居民最基本的民生需求，在一定程度上还是发挥了积极作用。定程度上还是发挥了积极作用。四、典型地区小产权房处理方式调查分析 n近年来国家有关部门多次强调，“小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理的法律，违反相关政策”，并表示各地要严格依法查处大量存在的小产权房等违法用地、违法建筑行为。但至今国家层面并没有但至今国家层面并没有一个明

11、确、统一的小产权房处理政策措一个明确、统一的小产权房处理政策措施。各地对小产权房处理方式并不一致，施。各地对小产权房处理方式并不一致，有的甚至相差很大。有的甚至相差很大。 （一）北京（一）北京n北京小产权房主要集中在郊县区域，如通州张家湾、房山良乡、昌平小汤山、大兴西红门等地。位于北京通州区张湾镇的太玉园，是北京甚至全国最大的小产权项目，总建筑规模超过200万平方米，由欧式洋房、中式板楼以及别墅组合而成。北京市对小产权房的处理措施主要有强制拆除和没收等 成都成都n2007年年6月，国务院批准重庆、成都两地设立全国统月，国务院批准重庆、成都两地设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，此后成都开始启动

12、农村筹城乡综合配套改革试验区，此后成都开始启动农村产权制度改革试点产权制度改革试点n在推进土地整理的过程中，成都市始终坚持了“五个结合”：与改善农村生产条件相结合，与推进农业产业化相结合，与促进农民集中居住相结合，与农民增收相结合，与发展壮大集体经济相结合。其主要做法如下： n（1）探索三种土地流转和规模经营方式。一是遵循“大统筹、大集中”的思路，对农民“双放弃”（即自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权）后的宅基地和耕地进行整理，促进农村土地跨区域流转。 n二是以农业产业化项目规模化经营为依托，按照依法自愿有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、合

13、作组织和种植大户集中，推动农村土地集中流转。三是成立了农村产权流转交易服务中心、农村产权流转担保公司等流转平台及中介机构，将集体资产、集体土地股份化后进行统一流转。 n（2）开展农村集体建设用地基准地价评估工作。在总结都江堰市、彭州市、双流县部分乡镇试点经验的基础上，决定于2009年5月底前在全市范围内分批完成建立与国有土地相协调的集体土地基准地价体系，这是加强农村集体土地管理，规范农村集体建设用地使用权流转市场秩序，推进农村产权制度改革的重要基础性工作。 n（3）完善建设用地指标交易制度。通过实施农村土地综合整治项目，整理废弃农村建设用地并复垦为耕地，扣除农民集中居住区占地、预留给农民集体的

14、发展用地，经验收合格节余的建设用地面积，为建设用地指标。建设用地指标可采取挂牌、拍卖等多种方式，在成都市土地（矿权）交易中心、成都农村产权交易所进行交易，经登记生效。n从调研情况看，成都市政府尽管到目前为止没有在公开场合鼓励过小产权房的建设和交易行为，也没有保证过其产权。但对在农村集体土地上大规模实施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不过问，实际意味着对小产权房的一种“默许”或间接承认。其中，最典型的做法属于郫县。与国内其他地方的小产权房由乡镇、村集体组织颁发“产权证”不同，郫县团结镇的小产权房，房产证是由县建设部门颁发的，从而默认了小产权房的合法性。海南n2009年12月

15、，国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见正式出台，标志着海南国际旅游岛建设上升为国家战略，海南发展面临新的历史机遇。很多外地老板受利益驱动，以向当地村民购买或合作的方式，用宅基地或农用地修建了大量的小产权房，业主主要是以东北、北京、福建、江西、河南、广东以及少部分本省人为主。目前，三亚市小产权房建设已从市区周边蔓延到多数乡镇，发展速度之快、规模之大，引起社会广泛关注。 n2010年7月，海南省三亚、海口两市先后对小产权房采取强拆行动：7月22日，三亚市政府采取“铁锤行动”，对位于凤凰镇水蛟村片区16栋、建筑面积达2.6万平方米的违法小产权房进行强拆；之后，海口市也采取类似行动，对该市椰

16、海大道迈仍村48宗、面积达4.9万平方米的小产权房进行强拆。 n2011年8月，海南省三亚市政府对小产权房问题公开表示，对违法建设的小产权房，严重影响城乡规划的，坚决予以拆除；对符合土地利用规划及城乡规划，且满足质量安全要求的，经市政府批准，可以没收实物或非法所得并处罚款。 五、小产权房问题的解决思路 n（一）现行小产权房政策及其评价n从近年来出台的有关小产权房的政策文件看，基本是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性，政策目标是以禁止小产权房建设和销售为主，如强制停建停售甚至强制拆除小产权房等。这显然有比较大的局限性甚至缺陷。 n2004年年10月月21日，日，国务院关于深化改革严国务

17、院关于深化改革严格土地管理的决定格土地管理的决定（国发（国发200428号）指号）指出，农村集体建设用地必须符合土地利用总体出，农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过禁止擅自通过“村改居村改居”等方式将农民集体所等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基

18、地管革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。n2007年年12月月30日，日，国务院办公厅关于严格执行有国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发（国办发200771号）指出：（号）指出：（1）严格规范使用农民集体所）严格规范使用农民集体所有土地进行建设。农村住宅用地只能分配给本村村民，有土地进行建设。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产小产权房权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集

19、体所。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。有土地搞房地产开发。任何单位和个人不得自行任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。（用地转为建设用地。（2）严格控制农民集体所有建设）严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。得出让、转让或者出租用于非农业建设。其他农其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地

20、，并不得用于商品住宅开发。依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。1相关政策内容概述相关政策内容概述 n2008年年12月月3日，日，最高人民法院关于最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见律服务的若干意见指出，（指出，（1）对改变）对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。（法确认无效。（2）对违反法律、行政法）对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农

21、民丧失宅基地使用以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。权的行为，应当依法确认无效。n2011年年11月月10日，日，国土资源部、中国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见的若干意见明确指出，违法宅基地和明确指出，违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于农村集体经济组织非法出让登记。对于农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住

22、宅或居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房小产权房”等违法用地，不得登记发等违法用地，不得登记发证。证。2相关政策存在的主要问题相关政策存在的主要问题n（1）相关小产权房政策目标存在一定的局限性从近年来出台的大多数政策文件来看，基本是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性，政策目标是以禁止小产权房开发建设和销售为主，采取的措施主要包括强制拆除、没收、停建停售和停水停电等 n小产权房之所以能够大量产生，既与城小产权房之所以能够大量产生，既与城乡二元土地制度下政府垄断土地一级市乡二元土地制度下政府垄断土地一级市场有挂，也与农民试图要分享工业化、场有挂，也与农民试图要分享工业化、城市化进程

23、中土地增值收益有关，还与城市化进程中土地增值收益有关，还与部分房地产开发商追逐高额利润有较大部分房地产开发商追逐高额利润有较大关系。如前所述，按照目前的法律法规关系。如前所述，按照目前的法律法规以及相关政策，小产权房开发经营活动以及相关政策，小产权房开发经营活动是不合法的。是不合法的。 n现行相关政策也的确在一定程度上遏制了小产现行相关政策也的确在一定程度上遏制了小产权房建设中出现的违法乱建、非法占用农村集权房建设中出现的违法乱建、非法占用农村集体土地尤其是耕地的现象，但并没有响应在政体土地尤其是耕地的现象，但并没有响应在政府垄断土地一级市场和城市化快速发展背景下府垄断土地一级市场和城市化快速

24、发展背景下农民分享土地增值收益的巨大利益诉求，也没农民分享土地增值收益的巨大利益诉求，也没有充分认识到高房价背景下小产权房对解决中有充分认识到高房价背景下小产权房对解决中低收入群体居住需求的积极意义。因而，现行低收入群体居住需求的积极意义。因而，现行相关政策目标存在一定的局限性甚至缺陷。相关政策目标存在一定的局限性甚至缺陷。 专栏专栏 国土资源部国土资源部2010年提出年提出的小产权房处理措施的小产权房处理措施n国土资源部2010年公开通报的五起违法案件中，涉及北京市怀柔区杨宋镇的四个项目，这些项目借“新农村建设”之名，擅自在租用的集体土地上进行非农业建设，构成了违法占地事实。国土资源部提出了四条处理意见：一是违法建设立即叫停，责令开发商停止对外销售，并采取停电、停水等措施；二是拆除尚未销售的和2007年12月30日以后新建、续建的房屋以及所有圈建的围墙；对2007年12月30日以前销售的已建成房屋，待全国“小产权房”处理政策出台后一并处理；三是已划分地块对外出租待建的，责令退还土地；四是分清责任，依法依规追究有关人员的责任。（2）相关政策实施结果导致）相关政策实施结果导致社会资源损失浪费社会资源损失浪费n我们应充分认识到，各地出现的小产权房以及我们应充分认识到，各地出现的小产权房以及“城镇居民个人到农村买地建房城镇居民个人到农村买地建房”等，更多的等