地方政府债务风险现状与化解的思路

1、地方政府债务风险现状与化解的思路田锦尘 国家发展改革委员会发展规划司副司长二O一三年十一月我围绕“地方政府债务风险现状及防范、化解的思路”谈一些个人看法。主要谈以下三个观点：一、从近几年国内外对我国地方政府债务问题高度关注，有很多的判断，有的认为有十几万亿，有的认为有 20 多万亿，还有的认为 30 多万亿的甚至更多。现在国际上也有一股唱衰中国的声音，地方政府的债务风险问题是其中重要的一个依据。对这个问题，我们应该客观面对，要看到我国政府债务的形成有其历史的、客观的原因。政府通过举债融资可以推进工业化、城镇化进程，提高公共产品服务水平，促进经济社会发展，熨平经济周期波动，提供了资金保障，发挥了

2、积极作用。我国地方政府债务是在发展中形成的，问题的解决也应在发展中解决。分析判断我国地方政府债务风险，应该考虑我国有别于其他国家的一些特殊因素，这些因素包括以下方面：全局看地方政府债务风险总体现状我国地方政府债务资金主要是用于基础设施的建设项目，大多具有直接或者间接的收益，能形成固定资产，有利于当地经济增长和财源的培育，与欧美国家主要用于福利支出有本质的不同。除了财政收入外，我国各级政府还有一定的固定资产、国有股权、可处置土地的使用权、在建工程等可变现的资产，可以根据需要变现以增强政府偿债能力。此外考虑我国经济处于稳定的增长阶段，地方政府通过举债进行基础设施和市政设施建设可以提高当地的公共服务

3、水平，改善当地的商业环境，给地方经济和政府收入创造增长的空间，改善政府的偿债条件。这些都是判断地方政府债务风险应该看到一个有利的条件。同时也应该看到如果对地方政府债务不进行规范的管理，其危害也非常大。正因为如此各级政府、特别是国务院高度重视地方政府债务问题，2010年6月份国务院印发关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，也即业界常说的19号文，有关部门也出台了一系列配套的文件，通过这些举措，清理融资平台公司取得了一定的成果，保留的融资平台公司正按照市场化原则规范运行，与政府产权关系进一步明晰，法人治理结构不断完善，自主经营的能力大幅增强。据不完全的统计，2012年末在发行过企业债券、

4、中期票据和短期融资券的807家城投公司的总资产和净资产，分别比2010年年均增长19.9%和22.4%，平均资产负债率由2010年的58.5%，降低到 2012年56.4%。在清理规范融资平台同时，通过发布地方政府债券，积极探索规范的地方政府举债融资机制，2009年至2011年每年中央财政代理发行地方政府债券2000亿元，2012年、2013年发行额分别增加到2500亿元和3500亿元。从2011年起国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省市试点实行发债，2013年发债试点地区扩展到山东和江苏省，为建立规范的地方政府融资机制进行了有利探索，对地方政府落实中央应对国际金融危机一揽子政策、保障积极财政

5、的有效实施、促进地方经济社会的发展发挥了积极作用，也较大程度降低了地方政府的融资成本。我委作为企业债券发行的管理部门，也在积极推动企业债券发展的市场，加强完善债券风险防范机制的建设。2000年至今年10月份，我们共发行企业债券3.17万亿元，其中城投类债权有1.39万亿，我们在企业债券发行管理中认真贯彻落实了国家宏观调控的要求，注重债券融资在促进经济总量平衡和优化经济结构中的重要作用，积极引导企业债券募集资金投向城市基础设施、能源、交通、战略性新兴产业等重点领域，积极推进债券品种创新，适应实体经济发展需求。在促进企业债券市场发展的同时，我们坚持底线思维，积极防范市场局部风险和系统性风险，不断加

6、强和完善债券风险防范体系建设。在这些方面，我们主要做了以下工作：1、加强企业债券市场信用体系建设。在债券发行组织工作中，使用企业增信记录，逐步建立发债企业及相关中介机构综合的信用承诺制度。2、严格审批条件，强化防范风险管理措施，引导督促债券发行人针对自身情况，完善相应的偿债保障措施。3、建立了城投债存续期的均摊管理机制，参照地方经济实力，设置风险防控线，切实防范地方政府的债务风险。4、加强企业债券存续期、监管和风险排查预警机制。5、按照分类管理、有保有控、实施重点防范风险原则，对产业政策支持和低风险的发债申请，加快和简化审核。对受到产业政策限制和具有较高风险的发债申请从严审核。6、为进一步提高

7、发债企业质量和公开信息的真实性、准确性、完整性，对部分申请发行企业债券的企业和有关中介机构进行规范性的核查。这里我想多谈几点对城投公司以及城投债券的认识。地方政府通过将优质的资产注入城投公司，由城投公司以自身的经营收入和资产为限来承担偿债责任，发挥了城投公司与地方政府之间防火墙的功能，可将地方政府性债务责任限定在较小的范围内，是符合我国国情的现实选择。城投公司是独立的经济实体，自主经营、自负盈亏，具有自主还债的责任和义务，资产边界也比较清晰，以资产负债率相关财务指标作为风险评估参考，风险有利于控制，它的经营和发债也受公司法、证券法等法律法规的约束，定期在债券市场披露财务报告和重要信息，受到的市

8、场约束比较强。在我国，城投债券主要依靠城投公司的经营收入及投资项目收益来偿还，部分公益性基础设施发债，是以政府土地出让收益返还，其他补贴和政府项目回购形式来偿债，还有部分城投债券实施了第三方的担保。城投公司发债是公开、透明的，监管也较严。总体上通过整合城市经营型资产资源，实力大大增强了，成为地方基础设施融资的一个主要平台。特别是由于我们注重引导城投债用于基础设施项目的投资，城投公司形成大量优质的资产，成为债券按期偿付的重要保障。截至目前我们尚未出现一例债券违约的情况。根据我们对偿债高峰期、偿债水平测算和各省排查风险的情况，我们感觉目前城投债风险在可控的范围。这是我第一个观点。二、从局部看部分领

9、域和地区集聚的债务风险需要高度警惕从总量上看尽管近几年地方政府债务的规模膨胀很快，但从地方政府偿债能力、发展潜力等方面综合判断，我们认为只要及时采取确实有效的防范措施，风险是总体可控的。但是从分地区、分领域和融资方式来看，我们觉得局部的风险点积累的风险在增大，需要高度警惕，这些风险点主要体现在以下几个方面：（一）部分地区债务风险和偿债的压力比较大。根据审计署对36个地方政府本级政府债务的审计结果，一般政府负有偿还责任的债务比最高达到189%，如果加上负有担保责任的债务最高达到220%，偿债率最高达到60%，加上有担保责任的债务最高达到68%。由于偿债能力不同，一些城市地方政府只能通过借新还旧，

10、一些地区还出现地区债务，债务借新还旧率和逾期债务率，最高分别达到了38%和16.4%。（二）部分地区高速公路和政府还贷二级公路债务偿还较为困难高速公路和二级公路是政府举债的重要投资领域，但目前来看债务规模增长比较快，偿债压力比较大，一些地区借新还旧的比例超过了50%，一些地区出现比较大规模的逾期债务，主要原因是在债务规模快速增长的同时，受经济增速放缓或者车流量下降、收费减免等影响，高速公路车辆通行费收入减少。部分地区取消政府还贷的二级公路收费之后，债务偿还、公路养护和建设资金来源于财政，由于中央财政补助和部分地方财政资金不到位等原因，偿债的压力比较大。（三）地方政府债务偿还对土地出让收入的依赖

11、较大审计的36个地区中，以土地出让收入为偿债来源的债务占到55%.一般情况下，举债形成的投资完成后可带动土地增值，从而保证未来通过土地增值收益来偿还债务。但如果项目脱产后恰逢经济低潮和回落就会影响项目收益，从而增加债务的风险。去年以来，由于经济下行和房地产市场低迷，土地出让面积下滑以及土地出让收益下降比较普遍，增加了地方政府的偿债压力。由于征地拆迁成本越来越高，难度越来越大，地方政府实际可用的土地出让收入的占比也在明显下降。从全国看，2012年征地拆迁成本占土地出让收入的比重达到80%，比2011年提高近20个百分点，按照土地出让净收益，还要按比例进行廉租房、水利、教育等基金的要求，一些地方规

12、定了其他项目，地方可分配的土地净收益不多，真正用于偿债的资金非常有限。（四）城投公司债务来源的多元化，呈现高利率、短期限、不透明、非公开的特征根据对807家城投公司负债的统计，2012年末总负债达到14.58万亿，其中应付款项占24.7%，成为城投公司第二大负债来源，仅次于银行贷款，年均增幅远高于银行贷款，这就表明在信贷对城投公司相对收紧的情况下，企业通过各种方式扩大资金来源渠道，一方面对上下游企业、政府、客户等的资金占用问题较为严重，另外一方面采取信托、理财等高成本的融资方式来弥补资金来源不足。2011年到2012年，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BP项目、变相施工

13、、违规集资方式，变相举债融资占新增债务的16%左右，这些融资方式隐蔽性比较强，而且不易于监管，其短期限、高成本特征与基础设施项目长期性、低收益的特点不相匹配，存在较大的隐患。（五）地方政府性债务偿债高峰期不断后延，但再融资受到较大限制，短期资金平衡的压力较大根据2011年地方债务审计结果，2012到2015年到期需要偿还的债务分别占到了 17.2%，11.4%，9.3%和7.5%。根据银监会统计，37.6%的贷款将在2013年到2015年到期，与去年同期相比，三年内到期贷款的占比提高了三个百分点，这个比重比较高的。而2010年以来部分地方政府举借的集合信托计划、理财计划等高利率、短期限的产品，

14、目前进入集中还款期。由于贷款展期和融资方式创新的原因，偿债高峰期不断的后移，短期资金流的平衡难度比较大。三、从化解地方政府债务风险的路径来看，我们认为要多措并举，健全制度，加快建立统一规范完整的地方政府债务管理体系虽然地方政府债务风险主要集聚在以上五个风险点上，但是如果不加以控制、任其发展，局部风险有可能演变为区域性或者系统性的风险。要防范这种风险，健全制度是根本的途径。从目前来看国家尚未出台统一的地方政府性债务的管理制度。虽然部分地方政府出台了一些债务管理办法，但是债务规模控制、预算管理和风险预警管理等仍然比较薄弱。基于债务风险的结构性特点和制度缺失的现状，我们认为应该按照“区别对待、分类监

15、管、疏堵结合”的原则健全地方政府性债务管理制度，对债务风险不同地区、不同融资方式应区别对待，并实施差别化、分层次的监管，“开正门堵邪门”，给融资提供一个正常渠道。标本兼治，切实防范和化解我们可能面临财政金融的风险。应该从以下几个方面考虑：（一）进一步转变政府职能，稳步推进财税投融资等体制机制的改革进一步理清政府与市场关系，明确政府职能范围，建立政府与市场合理分工的投融资体制。对城市公益性、准公益性和经营性的项目实行分类指导，加强对政府投资行为的约束机制建设。切实建立城投公司与财政风险的防火墙。城投公司要健全法人治理结构，规范公司与政府之间的关系，进一步完善以企业信用为偿债基础的市场化融资机制。

16、同时深化财税体制改革，健全财力与事权相匹配的财税体制，在清晰合理划分各级政府实权和支出责任基础上，合理配置财权，推进税制改革，着力健全地方税体系，增强政府提供公共服务的能力。（二）推动建立规范的地方政府举债融资的机制，健全政府性债务管理制度从今后相当长一个时期来看，我国仍将处于城市化、工业化快速发展的阶段，各地城市基础设施、公用设施建设维护的任务非常重。政府通过债务融资方式来筹集建设资金，以未来税收或项目收益来偿还投资形成的公共债务，是城市发展过程中一个客观、理性的选择，有其必然性和合理性。政府举债的行为应该规范适度，符合经济和财政可持续的要求，要避免过度负债和无序举债。当前我们认为最关键和紧

17、迫的是要确立适合我国国情和体制特征的政府性的债务管理制度。要在统一地方政府债务管理口径分类基础上，建立地方政府性债务规模控制体系和风险预警机制。对政府不同类型债务、政府直接债务和融资平台公司债务以及风险高低不同的地区，实行差别化、分层次的监管，加强对政府性债务的预算管理和投资计划管理，强化信息披露和项目合规性的审查，提高透明度。建立健全地方政府性债务管理的责任制，建立违规举债的问责机制。（三）妥善处置地方政府及融资平台公司的存量债务地方政府债务是多年累积形成的，成因也比较复杂，化解地方政府债务不能采取过于简单的方式。地方政府性债务资金主要投向市政建设、交通运输、保障性住房等有利于经济社会长远发展的基础性、公益性的项目。形成的这种资产短期变现能力比较弱，加上经济财政收入的增长速度相对前几年有所回落，客观上容易出现期限错配的失衡，债务长期偿还能力与短期支付能力之间不匹配。根据银监会的统计，融资平台公司的长期偿还能力还是比较强的，截至今年6月底平台公司现金流覆盖率高达96%左右，但是短期支付能力相对比较弱。在这种情况下，妥善处理存量债务和在建项目就非常重要，一定要避免急刹车、抽刀断水的做法，制定风险应急处置预案，防止资金链断裂和出现半拉子工程