欧洲区域规划

1、10欧洲的区域规划经过多少年开发之后的成果对比一、 欧洲概况（一）欧洲的地理位置欧洲全称欧罗巴洲，是世界上经济最发达的大洲，欧洲国家大多属于发达国家。欧洲的面积是世界第六，是世界人口第三多的洲，仅次于亚洲和非洲，人口密度平均每平方公里75人，欧洲东以乌拉尔山脉、乌拉尔河，东南以里海、大高加索山脉和黑海与亚洲为界，西隔大西洋、格陵兰海、丹麦海峡与北美洲相望，北接北极海，南隔地中海与非洲相望(分界线为：土耳其海峡）。欧洲最北端是挪威的诺尔辰角，最南端是西班牙的马罗基角，最西端是葡萄牙的罗卡角。欧洲是世界上第二小的洲、大陆，仅比大洋洲大一些，其与亚洲合称为欧亚大陆，而与亚洲、非洲合称为欧亚非大陆。通

2、常，根据政治、经济、文化或实际考虑，欧洲的边界线并不总是一样的，这就使得人们产生了几个不同“欧洲”的观念。（二）欧洲的自然资源概况整个欧洲地势的平均高度为330米，地形以平原为主，南部耸立着一系列山脉，总称阿尔卑斯山系，其中勃朗峰海拔4807米，勃朗峰属法国境内，成为西欧第一高峰。欧洲的河网稠密，水量丰沛，最长的河流是伏尔加河，长3690公里，第二大河是多瑙河，全长2850公里，是世界上流经国家最多的河。欧洲的海岸线十分曲折，多半岛、岛屿、海湾和内海，北欧的斯堪的纳维亚半岛是欧洲最大的半岛。欧洲是有常住人口各洲中唯一没有热带气候的一洲，同时寒带气候所占的面积也不大，所以气候温和，降水分布较均。

3、大部分为温带海洋性气候，也有地中海气候、温带大陆性气候、极地气候和高原山地气候等气候。其中温带海洋性气候最为典型。欧洲的矿物资源以煤、石油、铁比较丰富。煤主要分布在乌克兰的顿巴斯、波兰的西里西亚、德国的鲁尔和萨尔、法国的洛林和北部、英国的英格兰中部等地，这些地方均有世界著名的大煤田。石油主要分布在喀尔巴阡山脉山麓地区、北海及其沿岸地区。其它比较重要的还有天然气、钾盐、铜、铬、褐煤、铅、锌、汞和硫磺等。阿尔巴尼亚的天然沥青世界著名。欧洲的森林面积约占全洲总面积的3 9 % （包括俄罗斯全部），占世界总面积的23 % 。西部沿海为世界著名渔场，主要有挪威海、北海、巴伦支海、波罗的海、比斯开湾等渔场

4、。（三）欧洲的人文地理概况城市人口约占全洲人口的6 4 % ，在各洲中次于大洋洲和北美洲，居第三位。但人口呈负增长，欧洲的人口分布以西部最密，莱茵河中游谷地、巴黎盆地、比利时东部和泰晤士河下游每平方千米均在200人以上，欧洲绝大部分居民是白种人（欧罗巴人种）。二、 欧洲的区域规划概述区域（空间、国土）规划在德国、法国和奥地利3国有较长的历史，在国家和地区发展中发挥了重要的作用。 区域规划在欧洲已有数百年的历史，德国800年前就有了城市空间规划的概念，但是，欧洲区域规划较为大量开展还是在第二次世界大战之后。欧洲不少国家在第二次世界大战中遭受到战争的创伤，战后百废待兴。由于重建城市和发展经济的需要

5、，以城市为核心的区域规划在战后进入旺盛时期。如法国的巴黎、德国的汉堡等许多大城市地区以及像德国的鲁尔等重要工矿区都先后开展了区域规划。60年代以来，由于工业迅速发展和城市化进程加快，人口、资源、环境问题和区域发展不平衡等问题日益突出，区域规划进入了一个新的发展阶段，许多国家比以往更加重视区域规划。德国是比较早进行区域规划的国家，1923年德国编制了鲁尔工业区的区域总体规划，1935年成立了“帝国居住和区域规划工作部”，负责全国国土整治、规划和交通建设等工作。1945年至1965年，德国各州、县都着手编制了区域规划，区域规划体系日趋完善，但各级规划名称不一。全国性的叫“联邦德国国土整治纲要”；州

6、一级的有的叫“国土规划”，有的叫“空间利用规划”或“空间规划”、“区域规划”；州辖的管理区、县、市一般称“区域规划”。德国的区域规划具有权威性和法律基础，开展任何一级的区域规划，首先要制定相应的法律，所编制的区域规划，要经同级议会批准，才具有法律效力。德国的区域规划，重视基础设施建设和生态环境的保护治理，工厂企业的布局，一般由企业家决定，政府不作硬性规定，但必须符合规划的要求。 法国的区域规划起步比较晚，但进展很快。法国把区域规划称为领土整治规划，将全国划分为21个区，后来发展成22个区，96个省分别提出规划要求。1963年法国专门成立了领土整治机构，简称DATAR,并建立了领土整治基金，研究

7、和提出了领土整治政策。法国以均衡化作为领土整治目标，控制人口和产业过分向巴黎地区集中。采取法律的、行政的、经济的手段积极开发落后地区，有步骤地建设新城，并且有计划地开发整治有关流域地区和山区。 奥地利空间规划主要由洲际和联邦政府协调，1971年奥地利成立了“奥地利空间规划联合会”，由联邦有关部长、地方政府代表、社会合作伙伴以及土地管理者等组成。奥地利没有全国性的空间规划，而是由组成联邦的9个州按照各自的法律规定，制定相关的空间规划。尽管联邦政府对空间规划的制定没有法律规定，但是奥地利联邦政府仍然具有很强的职能来影响和约束空间规划，主要是通过对土地利用的严格管理、对交通等重大基础设施建设等来约束

8、空间规划的实施。欧洲空间区域一体化的规划欧盟（迄今为止，欧盟共有27个成员国，分别是：英国、法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、丹麦、爱尔兰、希腊、葡萄牙、西班牙、奥地利、瑞典、芬兰、马耳他、塞浦路斯、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、保加利亚）制定出台的“欧洲空间一体化规划”，在充分尊重多个政策主体利益的前提下，以谈判协商为政策制定平台，利用多层级体系中治理为政策推行手段，采取伙伴式合作的政策行动，提供了一个在多中心的区域发展格局下制定和实施规划政策的成功案例。为加强对区域空间发展的协调，欧盟在1991年成立了专项委员会欧洲空间发展委员会（

9、CSD），其任务是协调与欧盟空间政策有关的活动。在1994年空间发展委员会的第四次会议上，德、法等提出对欧洲空间发展应有一个共同的远景蓝图；在1995年CSD第五次会议上，制订欧洲空间发展规划的提议，获得了欧盟大多数国家认可，由此，正式开始了ESDP的制定。1997年，欧洲空间发展委员会完成了ESDP“报告草稿”，在1999年5月召开的波茨坦欧盟首脑会议上，ESDP宣告达成。ESDP的目标是实现欧洲地域空间平衡和可持续的发展，政策的制定者希望通过实施欧洲空间发展战略，能够确保在欧盟所有的地区平等地实现欧洲三大基本政策：经济和社会的融合；保护和管理自然资源和文化遗产；提供欧洲地域范围内公平竞争机

10、会。因此，ESDP的制定与实施被称之为“迈向一体化欧洲的重要步骤”。制定政策的途径多层次、多舞台的谈判协商。规划政策实施多层级体系中治理。ESDP是一个非强制性的政策框架，其伙伴原则包括了地方和区域参与者合作实施区域规划的“纵向合作”；跨边境合作规划；城市和乡村之间创造性的合作等等。在ESDP中，依托技术路线设计建立各参与方的伙伴关系。三、 德国的区域规划（一） 德国区域规划的内容1德国区域规划的概念区域规划是指在德国国家规划体制中介于州规划和城镇规划之间的一种中级规划层面的规划, 是按一定地域的自然条件、 社会和经济发展状况以及经济的联系紧密程度或功能来划分( 例如幕尼黑大都市区域规划 )

11、的区域规划。区域规划在联邦德国的区域规划理论与实践中具有特定的涵义, 可以分为两大类: 一类是非正式的、 无约束力的, 如大区域 ( 跨州 ) 发展方案、 小区域 ( 跨农村城镇 )专题解决方案等; 另一类是正式的和有约束力的, 如鲁尔地区的无烟煤和烟煤区域发展规划以及区域规划。德国将全国按照社会经济状况的不同性质划分成 100 来个区域 ( 或称为规划区域 ) 。虽然各州规划区域的规模有很大不同, 但大部分州的区域一般覆盖 3 - 5个县和 2 - 3个城市。德国的法定规划体系由四个层面组成, 即国家、 州、 区域 和地方 ( 县、 城市和镇 ) , 其中国家、 州和地方规划均有与之相对应的

12、行政区划, 而只有区域规划没有与之相对应的行政区域, 即区域规划在规划体制中则只是一个具有一定社会经济关联地理空间单位的规划层面, 因而是跨地方行政区划的规划。规划区域一旦被确定下来后, 一般极少变动。2德国区域规划的协调机制( 1) 规划程序法制化由于联邦德国实行的是联邦政体, 州、 地区和县代表国家行政体制, 城市和镇实行民主地方自治。在这种政体中, 只有法律是协调各方关系的基础或前提条件, 在规划程序运行的过程中政府依法监督,社会依法参与。( 2 ) 专业部门规划的协调机制与问题德国的整体规划和专业部门规划的区别在于,整体规划是从战略角度看发展问题, 而专业部门规划则更多是从技术角度,

13、德国的规划理论与实践特别强调区域规划要避免成为辅助的专业部门规划。由于在州规划中涉及到专业部门规划部分, 必须和专业部门共同编制, 所以从宏观层面上看, 州的部门规划和区域规划并不会产生本质的冲突, 因此法律并没有赋予区域规划对专业部门规划的协调权, 只规定参与专业部门规划制定的参与权。( 3) 地方规划的协调机制由于区域规划跨地方的权限是由联邦空间整治法和州规划法赋予的, 但宪法同时也赋予了城镇的地方自治权, 因此在1990年代以前, 区域规划的目标与措施一般情况下不能针对某一个城镇, 而是必须超越城镇行政区域进行规划, 即不直接涉及到城镇的土地利用整体规划, 因此城镇在区域规划中不是最小的

14、网目元素。因此在跨地方行政区划的情况下, 区域规划安排思路首要的不是城镇发展和土地利用的调控, 而是跨行政区划利益共享的维护。( 4) 组织的协调机制德国区域规划的组织形式依各州的规划法组建, 概括有以下几种类型: 完全属于州政府的内部职能部门, 如萨兰州; 区域规划协会, 成员是区域范围内的镇、 县和城市的全部或部分以及州政府规划主管部门, 由国家和地方自治政府共同组建, 如巴伐利亚州等; 地方规划协会联合会, 成员是区域范围内的镇、 县和城市以及地方的规划协会, 为纯公共事业形式, 如巴登 - 符腾堡州; 区域规划联合会, 成员是县、城市、 大区域规划协会和大都市区域规划协会, 是一种国家

15、、 地方自治政府和公共事业单位共同组建的混合形式,。以上组织形式表明,德国的区域规划的组织形式虽没有统一的形式, 但除了萨兰州属于州政府的机构外, 其他州均是注册的、 非政府的公共机构。( 5 )区域规划的局限性1990年代以来, 随着欧盟的发展, 国家竞争逐步转向区域的竞争, 区域化进程加快。区域化导致了德国国家调控结构向逆中心化和多元化转变, 导致横向协调和横向管理的需求不断增大, 而恰恰是在区域这个层面上组织整合和政策行动的主体常常缺位。3德国区域规划的特点（4）（1）城市发展将自身置身于开放竞争的体系中间德国是世界上高度城市化、高度工业化的国家，联邦、州和地方乡镇三级共同承担城镇建设发

16、展的任务，其主要特点是统一筹划，协调发展。德国城市发展遵循一条规则，就是始终把城市发展置于开放竞争的环境中，既要考虑市场竞争的原则，也要顾及社会公共利益的需要。（2）建立整体城市规划理念因地制宜，求实规划。德国每个城镇的规划，基本都是根据当地的地理形态和发展条件，实事求是、顺势而为。无论是城市总体布局还是建筑格局都追求人与自然的和谐，尽可能减少人工痕迹。体现公平，均衡规划。德国在联邦宪法中明确规定，要以追求全德国城市的平衡发展和共同富裕为出发点。东、西德统一后，为使全区域生活水准趋于平等，联邦专门设立了团结税，每年集中约5000亿欧元对原东德地区投资，修建基础设施。在城市的区域布局上，德国是以

17、中心城市为依托，建构大中小城市协调发展的合理体系，充分发挥了中心城市的经济文化辐射与集聚效应。立足长远，超前规划。德国的城市规划层级分工明确，十年规划五年编制。在地区（市）一级，规划修编考虑的因素很多，非常精细，也很超前。城市规划完全以人的发展和需要为出发点，既利当前又利长远，洋溢着人性关怀。注重环保，绿色规划。德国为保护环境，节约资源，对垃圾处理实行高额收费政策，对机动车出行加以限制，对能源结构加快调整。在城市道路规划中，将四车道变为两车道，增加人行道和自行车道，设立了道路绿化带，使徒步出行、骑车出行的舒适度大大超过了驾驶机动车出行，从而限制机动车发展。德国已明确禁止核能发电，减少火力发电，

18、鼓励风力发电。目前风力发电已占到全国发电总量的20%，2020 年要达到80%。（3）加强规划衔接，空间规划与产业规划相结合德国空间规划是一种涉及多区域、多部门的具有公益性的政策工具，它分为空间总体规划和专业部门规划两部分，各类规划通过法律和制度、机制进行有效衔接。（4）注重规划协调，强调区域合作德国的区域规划的制定是前瞻性、超越地域和跨专业的空间整体规划。区域规划能够兼顾州域内各城镇利益、协调各城镇规划之间的矛盾，保证规划承兑者不缺位，起到跨行政区利益共享的维护和协调作用。依靠区域规划平台，德国的区域政策能够顺利制定和实施。同时，由于区域规划为法定规划，也为区域之间的横向联合与合作提供了法律

19、依据。（二） 德国区域规划的启示早在 1960 年代德国已开始了超越行政区划的区域规划, 在这方面积累了许多行之有效的协调方法, 值得我国借鉴之处有以下几点。（1）区域规划组织的实体化由于区域规划是个分析决策、 编制、 实施、 检查、调控、 评价和修正的过程, 如果没有一个实体组织,将会导致区域规划颁布后就束之高阁, 而未来的区域规划的实施、 检查、 调控、 评价和修正将缺乏专门的、 有效的管理。（2）明确区域规划的主体区域规划不仅是上级政府和专家学者的任务,而更重要和更具有实际意义的是区域内各地方为保证保障自身发展的一种迫切要求。这种要求在上级主管部门的指导下依法组织区域规划协会, 通过民主

20、选举程序决定具体制定区域规划的专家学者团队。这种形式不仅能够最大限度地调动区域内各城镇参与区域规划制定的积极性, 而且也可避免未来在区域规划颁布后, 区域规划实施主体缺位的问题。地方参与规划的制定过程, 这种参与不是形式上, 而是足以在制定过程中能够起直接影响作用(有效避免造成地方发展的机会不公平) , 使许多规划目标和地方利益的冲突在制定过程中就得以解决。（3）从法律层面上使各类规划既各负其责又互为补充、 相互协调德国从国家和州两个层面上通过颁布规划法,明确了各级规划的职能权限, 即使是整体规划和专业部门规划也有明确的分工界限, 例如区域规划是具体化州规划、 是跨专业部门规划和跨地方的规划,

21、有效地避免了规划系统中既职责不清、 相互不衔接又相互冲突的问题。目前我国法定规划类型有国民经济和社会发展五年规划和远景规划、 国土规划、 土地利用总体规划和城市发展整体规划, 这些整体规划既权限相互交叉、又分属不同的主管部门制定, 且从中央到县级均制定相同类型的总体规划, 极易造成法定整体规划原则、目标相互不衔接而使下级陷入混乱的困境。而德国在每一级层面上只有一个法定的整体规划, 例如州的发展整体规划实际上包含了我国省级的规划纲要、国土规划和土地利用规划; 区域规划除了具体化州整体规划外, 更倾向于跨区域的土地利用整体规划和跨专业部门的项目安排; 城镇规划主要侧重于土地利用整体规划。德国的规划

22、层次不仅简约、 互不交叉、 职责分明, 且融为一体。因而借鉴德国的规划体系, 整合我国法定整体规划体系, 即每一级层面只制定一个法定的整体规划, 且每一级法定整体规划层面不仅名称不同而且内容也有所侧重。只有这样才能有效避免政出多门、 职责不清的问题。（4）严密的规划表述方法在德国的规划理论体系中, 对于规划中常用的专业语言, 如目标、 原则、 要求、 路线、目标模式等都有明确的定义和内容, 这样便于上下级规划相衔接,正式规划和非正式规划相衔接。法律规定了法定表述内容, 即下级规划必须对上 级规划目标的重要部分具体化, 使整个规划体系连为一体, 环环紧扣。（5）注重过程的协调德国空间规划的实施不

23、仅靠法律和法规来保证, 重要的是在规划的全过程中建立有效的协调机制, 贯彻规划原则对流原则, 注重规划审批前的协调。虽然法律赋予上位规划两个威慑手段,但在实际中不提倡使用, 因为在公共决策工作程序中, 多方已经反复地讨论了地方规划, 在地方利益和区域整体利益相冲突时, 冲突的当事人更多的是使用协调手段。协调的对象就是规划实施的承兑主体, 协调就是为了避免规划的承兑主体缺位。因此他们必须更多地使用和法律任务及精神相适应的协调手段, 即目标和结果导向的合作, 使之达到各级总体规划之间以及总体规划和专业部门规划之间的协同效果。（6 ）注重规划一致性和延续性由于区域发展的渐变性, 要求整体规划是长期的

24、和稳定的, 便于始终如一的指导区域发展。德国联邦国土整治规划是 1976 年颁布的, 至今仍然在使用, 也未见颁布新的修正版。州和区域规划约十年修正一次, 对于绝大部分没有修正的部分, 仍然遵照执行。对于长期整体规划如果每五年就重新编制,会导致前后的区域发展目标和措施不一致, 影响空间结构的发展。我国 一朝天子一朝臣 规划变化比较大山东省 经济区一体两翼（南北方向 胶济线 黄河三角洲 鲁南工业区）“蓝黄圈带”鲁西隆起带下级部门不管对错 仅仅去实施领导制定的政策耿彦波 和 南京市市长济南市城市规划一直不被批准 小华山 山东省地质公园 四、 英国的区域规划（一）英国区域规划的内容1.英国区域规划的

25、发展历程英国是城市规划的起源国，也是区域规划理论和实践的开先河者之一。由于经济、政治、社会因素的不断变迁，英国区域规划的发展呈现“兴起一繁荣一衰退一复兴”的曲折历程。（1）兴起时期(19世纪末20世纪30年代末) 面对产业革命（英国工业革命从18世纪60年代开始，到19世纪中期基本结束）后城市无序扩展带来的问题，19世纪末少数先驱思想家们已展开了研究和思考。霍华德(E·Howard)无疑是其中最具影响的思想家，他的田园城市理论不仅为后人指出了一种新型的城市建设的道路，从中我们还能发现区域规划思想的萌芽：一是城市和周围乡村的综合考虑和统筹安排；二是构想了在一个大区域内城市群的关系“社会

26、城市”。 首先将区域思想系统化的是苏格兰生物学家P·格迪斯(P·Geddes)，在他1915年出版的著作进化中的城市(C t i e s n Evolution)中，从人类生态学的研究出发，重点强调人与环境的关系，并提出将自然地区作为规划的基本框架，这些思想在当时的背景下无疑是具有革命性的。 第一次世界大战（第一次世界大战（英语：World War one ，简称一战）是一场于1914年7月28日至1918年11月11日间主要发生在欧洲但波及到全世界的世界大战。当时世界上大多数国家都卷入这场战争）之后，由于战争的影响和经济结构的变化，英国城市规划理论和实践活动一度陷入徘徊不

27、前的局面，但是20年代兴起的区域规划理论却顺应当时战后经济发展的需要而迅速发展起来。为了处理各郡之间的城市土地开发控制问题，各郡议会之间成立了联合委员会(Joint Committee）。1920年，联合委员会受当时负责城市规划的健康部的委托，成立了专门调查委员会，对某些区域的基本情况进行了调查，并着手编制区域开发方案(Regional Development Plan)，其中试点地区是曼彻斯特及附近地区。区域规划内容涉及道路交通规划、居住区布局、工业区、商业区及空地、绿地的布置。然而好景不长。由于19311939年的经济萧条（1924-1929年，资本主义世界经历了短暂的经济繁荣（被称为柯立

28、芝繁荣，是一种虚假繁荣）。1929年，经济危机首先在美国爆发，随即席卷整个资本主义世界，形成了前所未有的、持续最久的世界经济大危机.），区域规划实践活动被迫延缓，直到30年代后期，局面才逐步好转。 从立法的角度看，英国区域规划的起源可追溯到1 932年。城乡规划法(Town and Country Planning Act 1932)授权相邻的地方实体以自愿合作方式编制跨郡的规划方案。实际上。由于许多郡的“目光短浅”，有效的区域规划方案难以形成，“自愿”方式并没有带来理想的结果。（2）繁荣时期(20世纪30年代末20世纪70年代中期) 在第二次世界大战的进程中，英国已经展开对国家规划政策的研究

29、工作，一系列研究报告推动了英国城市和区域规划的发展，奠定了英国城市和区域规划法规体系的基础。其中重要的如巴劳报告？(Barlow Report：1940年前后发布的关于工业人13重新分布的研究报告)等。 19451952年，战后历届政府贯彻了这些建议，并为之进行了一系列的立法活动，其中1947年的城乡规划法(Town and Country Planning Act 1 947)较之1 932年的法进一步提升了区域观念。它仅授权两个较高级别的地方实体(郡和郡属区)编制发展规划。由于郡和郡属区的发展常常涉及到与之相邻的区域，所以发展规划本质上带有区域规划的性质。然而由于缺乏法定的区域组织机构，郡

30、之间或者郡与郡属区之间的区域合作并不理想。 综观二战后的三十年间，英国区域规划发展主要在两个层面上进行：一类是以大城市为核心，以解决城市问题、促进大城市健康成长为目的的城市区域规划(cityregional planning)；另一类是以复兴区域经济，平衡区域发展为目的的国家层面的规划。前者以1944年艾伯克隆比(Abercrombie)编制的大伦敦规划方案(Greater London Plan)为代表，后者我们可以在巴劳报告之后的东南部研究中得到印证。大伦敦规划方案将大伦敦地区由内向外分为内城环(Inner urban ring)、郊区环(Suburban ring)、绿带环(Green

31、belt ring)和乡村外环(Outer country ring o规划主导思想是通过开发城市远郊的卫星城镇来分散人口、工业和就业，避免城市的蔓延。规划设想将100多万伦敦人从内城环中疏散出来，其中40万人分散到距离伦敦2035英里的新城，其余的迁往距离伦敦30一50英里扩建的现有的小村镇中。大伦敦规划最大的成就是将霍华德、格迪斯、恩温的思想溶合起来，勾画出一幅以一个大城市为核心的区域未来发展的蓝图。艾伯克隆比的方案提出之后，英国其他城市地区，如伯明翰、格拉斯哥以及曼彻斯特都制定了类似的方案探讨自身的发展问题。然而，除了大伦敦议会外，英国没有跨郡的区域规划权力机构，所以这些区域规划方案的实

32、施非常困难。并且方案中没有综合考虑到农村的发展问题，如农业生产、农村居民点的布局方式等，因此，英国的城市区域规划本质上就是推进城市化的项目。 经过50年代区域规划工作的短暂停滞，1961年英国政府又展开了新城计划，着手一些主要地区的区域规划研究，旨在为地方规划机构提供指导。1964年前后，为了在中央政府和郡政府之间“搭桥”，政府将国家划分成9个经济规划区域，并成立相应的区域经济规划委员会和区域议会负责制定区域经济发展方案。东南部研究(The Southeast Study 1 964)就是成果之一，报告在充分认识到伦敦地区持续人口增长的客观事实基础上，建议在伦敦通勤范围以外发展第二圈新城。另一

33、份重要报告是1 967年发表的东南部战略(The Strategy for Southeast 1967)，报告建议英格兰东南部发展应该在广阔的地域范围内，集中地沿着伦敦向外放射的交通线发展，以城市化地带把这些新城和伦敦联系起来。 由于缺乏拥有实际权力的地方政府的参与，并且地方政府也不需要对区域议会负责，因此，区域经济规划委员会和区域议会更像是凌驾于郡和郡属区政府之上的研究机构，没有任何权利来实施规划方案。20世纪70年代早期，尽管区域经济规划委员会的活动还十分活跃，但是内部问题已逐渐暴露：一是区域政策和规划体系的一成不变、因循守旧，仅体现中央政府的目标和愿望，缺乏弹性难以适应地方上的不同需求

34、；二是缺乏区域政府这个固定的责任体系，很难保证规划的有效实施。“1979年，区域经济规划委员会被取消，至此英国仅有的一个区域机构宣告消亡”(许莉俊，2000 ）。（3）衰退时期(20世纪70年代中期-20世纪80年代末) 70年代中期后，由于英国的工业、特别是内城的工业开始衰退，政府将重点转移到内城更新的研究上。与此同时，原有规划体系内部的缺陷和新理念的出现都导致了旧规划体系消亡。80年代撒切尔夫人主政期间，重点之一就是削弱中央和其他官僚机构的权力，鼓励私有企业和小公司的发展以振兴经济。一些规划行为不可避免地成为权力集中和官僚主义的象征予以摒弃。伴随着大伦敦议会和中央政府的政治矛盾激化，198

35、5年政府通过地方政府法(Local Government Act 1985)正式废除大伦敦议会和大都市郡议会。随着大伦敦议会和大都市郡议会的废除，英国的许多区域几乎没有战略层次的规划和政策，郡议会的大部分职能移交给区议会或联合委员会。正所谓“不破不立”，英国区域规划的发展在挫折中开始了对新模式的探索。（4）复兴时期(20世纪80年代末至今) 1986年大伦敦议会和大都市郡议会解散之后，迫于现实需要英国政府引入了战略规划指引(Strategic Planning Guidance，SPG)，旨在为新的规划机构的工作提供战略方向和目标。1990年前后又采用区域规划指引(Regional Plann

36、ing Guidance，RPG)取代SPG作为战略层次规划，标志了英国区域规划复兴的开始。RPG制定程序是由地方政府或者区域联合会准备区域规划建议，然后提交给环境大臣，在此基础上形成RPG以指导区域共同关心的问题。尽管RPG其内容还非常单薄，仅能反映区域内各地方政府所能达成的最低程度的共识，但它为区域规划体系的重构提供了一个可操作的平台。 1997年新工党上台，英国有了很多区域管理结构区域层面的管理体制上出现了一些明显的变化。目前英格兰主要有三个区域机构：(1)区域议会，主要由区域内的地方政府的代表组成；(2)区域发展机构(Regional Development Agencies，RDAs

37、)，由大臣指定的区域内相关利益集团以及地方政府的代表组成；(3)政府区域办公室(Government Offices for the Regions)，代表中央政府提供区域政策。其中RDAs主要负责制定区域经济战略，促进持续的区域经济增长。 为了进一步加强区域机构的力量，从2000年开始，在英格兰原来作为发展规划一部分的RPG（区域规划指引）被单列出来发表，并且内容扩展了，特别是公众参与程序方面。独立RPG的主要内容包括：(1)区域视角；(2)空间战略；(2)自然区和建成区；(3)经济；(4)休闲旅游、文化和运动；(5)住宅；(6)交通；(7)基础设施和资源；(8)实施和监督。此外，中央规划权

38、力下放到北爱尔兰、威尔士和苏格兰的直选区域议会，也为区域规划的发展铺平了道路。 2001年北爱尔兰率先采纳了空间发展战略，而威尔士的空间规划则是英国区域规划的新例证。北爱尔兰、威尔士和苏格兰的发展促使了英格兰对建立区域机构的思考，首当其冲的是伦敦。2000年“大伦敦市政府”(Great London Authority)成立，统辖32个自治区和伦敦市，目的是对整个都市区范围进行战略管理。 目前，区域议会的主要职责之一是制定区域空间战略(Regional Spatial Strategies，RSS)，取代RPG和结构规划为地方政府编制发展规划提供新的框架。RSS是法定的，每年要接受检验，并且与

39、区域交通战略整合在一起，时间跨度为15年，主要内容包括：(1)新住宅的规模和布局；(2)交通、基础设施、农村发展、农业、矿藏开发以及污染治理的优先权力；(3)空间视角和战略；(4)国家政策的区域应用；(5)目标和指征。此外，RSS的内容还需详细说明如何体现区域利益和公众利益，如何响应可持续发展的建议等等。规划的兴衰和整个国家的兴衰及领导的执政理念有关2.英国区域规划的现行模式（从4个方面来看）（1）规划政策背景20 世纪 90 年代末期以来 ,英国政府提出要加强区域管治 ,建立一种开放与负责任的民主 , 确保它反映和服务着今天社会的需要, 确保责任下放到最有效的层面,使区域发展都基于区域自身,

40、 更具灵活性 ,促进区域经济的持续增长。英国政府发布了一系列的法案和政策声明 ,在英格兰各地区陆续建立区域政府办公室 G O ( government office) 、 区域发展机构和区域议院等机构 ,构建了一个新的区域规划体制。同时 , 一些国家规划政策也在陆续修订之中 , 包括规划政策导引和矿物政策导引 MP G( mineral planning guidance) 等。（2）法律依据英国是城市规划立法非常完备的国家之一 , 对地方开发规划控制的法律已经相对完善和成熟 , 而对区域或次区域的问题是在 20 世纪 90 年代中后期由于发展与竞争背景的变化才显得越发重要 。自 1947 年

41、以来 ,英国经历了 4 次规划核心法的演替 。 2004 年 5 月 ,英国政府发布新的 规划与强制购买法 2004 , 代替了1990 年的 城乡规划法 , 其第一部分以法律的形式确定了英格兰每个地区需要设立区域规划机构 RP B ( re2gional planning body) 和修订区域空间战略 ,标志着英格兰新区域规划体制的正式建立 。同年发布的 城乡规划条例( 区域规划) ( 英格兰) 2004 和 规划政策导引注解 11 : 区域规划 ,是对 规划与强制购买法 2004 相关条款的具体落实和规划修订指引 。该条例和指引 , 对英格兰各地区区域空间战略 RSS ( regiona

42、l space strategy) 修订目标 、 程序 、 架构 、 内容与方法等进行了详细的确定 。 这改变了长期以来英国区域规划的非法定地位 。 此外 , 环境法 ( 1995) 、 住宅法 ( 1996) 、 区域发展机构法 ( 1998) 、 废物最小化法 ( 1998 ) 、 健康法( 1999) 、 交通法 ( 2000) 等 , 也是英国区域规划制订中需要参照的相关法律 。（3）规划编制的目标与主体架构区域空间战略将原来分离的区域交通战略整合进来 ,为地方开发文件 LDDs ( local development document s) 、 地方交通规划 L TPs ( loca

43、l transport plannings)和土地使用活动计划提供一个空间框架的参考 。 它与区域可持续发展框架 、 区域废物处理战略 、 区域经济战略 、 就业和技术发展行动框架 、 区域住宅供给声明以及区域文化战略等其他现有的区域战略共同构成英国区域战略的主要内容 ,彼此相对独立 ,而又相互支持 。区域规划的编制主体由区域议院 、 政府区域办公室和其他利益相关者（比如民众的诉求、大企业的诉求）3个部分构成 , 担负着各自独立而又相互关联的职责。市民的意愿历山路的法国梧桐的保留 参与途径 如何协调他们之间的利益关系（4）规划涉及的主要政策领域区域空间战略 RSS 主要政策框架超越了传统土地利

44、用规划的内容 ,整合了土地开发与利用政策 , 包含其它影响到地区特性及其如何运作的政策与计划 。 政策主题涵盖了可持续发展的四大领域17个方面的内容 ,但这一范围并不是严格限定的 , 每个地区可以根据自身的特点和需要做出调整 。（二）英国区域规划对我国区域城镇体系规划的启示（主要有5点）( 1) 建立多方协作的决策架构 , 适应社会利益结构变化 。 中国规划决策的协作目前仍停留在政府领域 ,也是不全面的 ,如规划评审中只有国土、水利、交通 、 环保等建设系统部门才受到邀请 。 当今中国社会利益结构变迁十分迅速 , 各个利益群体正在分化 、 解组 、 重新整合 ,社会团体和民营企业的社会影响力在

45、逐渐扩大 ,对参与决策的呼声越来越大 。 中国城镇体系规划应建立一种由政府与社会精英 、 民众代表共同构建的多方协作架构 ,如可将地区人大和政协代表纳入到规划决策程序之中 。(2) 将评审纳入公共检查程序 , 提升公众参与水平 。 在整个规划过程中建立咨询广泛利益相关者意见的机制 ,使公众参与从目前的象征性咨询向更为实质的协商转变 。 规划初步报告经过充分的准备和内部讨论后 ,可开展一个正式的公共检查程序 , 代替原来由政府官员和专家构成的成果评审 , 公共检查的代表应广泛体现地区社会利益关系的组织状况 , 非政府官员比重应大于 30 %。 公共检查可以采用针对重要议题进行听证的方式 ,面向媒

46、体公开 。公共检查结束后 , 对于听证意见是否和多大程度得到采纳需要在规划报告文件之中体现 ,并向公众发布 。( 3) 增加实施监控与回顾 , 定期监控实施效果 。在城镇体系规划报告中 , 可增加规划实施监控计划的内容要求 。对重要政策内容确定主导和配合实施的部门 、 定期监控的目标与量化指标 。地区规划主管部门需要定期对规划实施拟定一份监控报告 , 提交给上一级主管机关 。(4) 整合规划政策内容 , 覆盖地区可持续发展领域 。 规划政策应覆盖地区社会 、 经济 、 环境和资源等多个领域 ,不再是现在的拟定区域空间结构和配套设施这样一种计划政策思维。 规划政策内容将综合覆盖地区发展的各个方面

47、 , 但政策的焦点是对地区重大议题的修订。对于其它次要的政策领域 , 可以进行常规性修订以保持政策的连续性 。同时 , 建立各政策彼此之间的关联 ,以便于区域各部门之间的协作 。( 5) 增加规划可持续评估与规划程序一体化 。规划政策可持续评估是英国改善决策质量 、 确保政策符合可持续发展目标的重要机制。从中国未来的地区发展来看 ,发展的可持续性将越来越受到关注。城镇体系规划应顺应这一趋势 , 参照各地区逐步制定的可持续发展战略 、 行动规划和指标体系 , 对规划政策开展可持续性评估 , 纳入到整个编制审批程序之中 。这一过程应遵循以目标导向 、 以数据和证据为基础 , 广泛咨询 ,保证过程与

48、结果的透明和独立性 。五、法国的区域规划（一） 法国区域规划的内容法国区域规划50年中对法国区域规划的发展历史及进程做了很详细的描述，它将法国领土的变迁划分为以下四个阶段：（1）二战后的重建期，大致从1945年到1950年代中期。二战后，法国陷入糟糕的境地。许多基础设施和工业企业被摧毁或损坏，生产已经崩溃。考虑到国家领土的结构。政府首先重建先前的专门化地区。煤炭和钢铁工业被有序地重新布局在法国北部和东部地区轻工业则主要在巴黎地区，巴黎同法国其他地区之间更好的“平衡”的理念在战后即被提出。并在以后的各个时期成为至关重要的考虑因素。重建末期，新的区域规划政策的一些要素开始运作 ，尤其是支持所谓的工

49、业 “分散化” 。两种相应的手段被运用： 一方面，对在巴黎大区的布局征收特别赋税，以减缓投资的地理集中。另一方面，补贴一 些大区，并支持工业投资集中于该领土。（2）剧烈增长期，也称之“光荣3年”。即从“ 福特主义”工业扩张期，直到 1970年代中期。它一直被认为是法国区域规划实践的“黄金期”。最基本的经济机制是新一代工业设施的建立，依靠被广泛接受的名为“福特主义”的新的生产模式 ，这一模式受到了亨利·福特在 2 0 世纪初为美国汽车工业发明的主要在二战后传到欧洲产业领域的工业组织原则的启发。技术进步通过所谓“科学的生产组织 ”的生产过程影响产品。技术员和工程师被赋予制定概念和计划的功

50、能。而实际的制造功能被分解成无数个基本的、不断重复的个体工作，这种功能间的分裂使得低技术劳动力的大量使用成为可能 。在这一基础上，大规模生产成为可能，同时由于生产力进步和成本下降，更多消费者能够享受到生产出来的商品（这样就可以进行大规模生产，而且生产力进步，成本下降，消费者也能更多的享受生产出来的产品）。（3）重组期，紧随着 1974 年石油危机 ，其影响深远绝非一个短期事件 。直到 1 9 8 0 年代末 。在区域层面，这一发展过程与上一时期相比有着不同的特点。它不再依赖那些布局在几个区域的由若干工厂和总部构成的大型制造业企业。内生的自下而上的发展被认为优于外生的自上而下的植入。地理方面，先

51、前阶段受益于“工业分散化”的地区及法国南部都表现出了良好的抵抗力。长期被认为是“后来者”的这一“阳光地带”，其工业基础与法国北部相比由集中度不高但多样的中小企业组成，这里劳动平均素质较高，少有广泛的区域间分工，似乎突然占据了一个更好的位置面对新经济背景。 （4）当前的“弹性发展”期，这一时期开始了对全球化和地方发展的关注。一种新的生产组织形式逐步形成。尽管像六七十年代扩张期中曾达到的高增长率不再可能出现，但应当承认这是一个新的发展阶段。“弹性生产”模式扩散到更广泛的工业领域 。它依赖于生产和市场之间更亲密的关系 ，在市场上分销 ( 零售 )比制造受到的影响更大。数量和质量上的可变性是生产的重要

52、约束 ，这样才可以使制造和分销适应一个不稳定且无法预见的市场。伴随着大规模生产计划的终结 。产品的差异（“用户定 制 ”）代替了标准化生产，并从而影响了技术和管理的核心 。从“ 推动 ”系统 （上游产品被推下来，从制造到营销）向“拉动”系统（下游需求控制生产）的转变发生了。（二）法国区域规划的启示目前，中国的区域规划出现了多主体、多类型、多层次、多目标并以城市区域类型为中心的新趋势（崔功豪，2006），如出现以提高区域竞争力为目标的“都市圈规划”、“城市群规划”；以城乡协调发展为目标的“城乡一体化规划”、“城乡统筹规划”等。因此，当前阶段中国的区域发展突出三方面的内容：经济发展与生态保护，以都市圈、城市群为核心的区域竞