行政机构法律责任的承担

1、行政机构法律责任的承担杨红2012-05-21 14:33:45 来源：西部法学评论2010年第5期摘要：在规范化执法的总体要求下，基层行政机构的执法由于权限 小，范围窄等原因，不为人们所重视。但随着执法重心的下移，赋予基层 行政机构必要的执法权限确有必要。本文以行政机构法律责任承担为视 角，从现行立法的不同规定入手，分析行政机构责任承担的现实特点、理 论基础，在反思现有理论的不足后，提出行政机构法律责任承担的新思路。关键词：内设机构；派出机构；法律责任行政机构，在我国行政法中有广义和狭义之分，广义的行政机构指所 有的行政机关，通常在机构改革、机构设置等用语中使用1,包括各级 人民政府及其工作

2、部门。狭义的行政机构特指行政机关的内设机构、派出 机构、临时组建的机构。本文从狭义的层面上来分析行政机构法律责任的 承担问题。一、现行立法关于行政机构法律责任承担的规定行政机关的内设机构既包括各级人民政府所属的内部机构及临时设置的机构，也包括政府职能部门的内部机构。派出机构是地方县级以上人 民政府的职能部门根据工作需要在一定区域内设立的代表该部门管理某 项或某方面行政事务的派出机构。在我国，政府职能部门的派出机构主要 有：公安派出所、税务所、财政所、工商所、土地管理所等。从机构性质 和法律地位上讲，派出机构及职能部门设置的内部机构处于同等的地位， 本身不具有行政主体资格。但法律、法规、规章有授

3、权的除外。行政机构法律责任的承担，也就是指行政机构能否做行政复议的被申 请人、赔偿义务机关、行政诉讼的被告。我国现行立法对此的规定不甚统 一，具体表现如下：1 .行政复议法及其实施条例的规定行政复议法没有直接规定行政机构能否作为被申请人，但在行 政复议法第十五条第一款第二项规定，对政府工作部门依法设立的派出 机构依照法律、法规或规章规定，以自己名义做出的具体行政行为不服的, 向设立该机构的部门或该部门的本级地方人民政府申请行政复议。从此项 规定可以推出行政机构可以作为被申请人。行政复议法实施条例第十 四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或其他组织，未经法律法 规授权，对外以自己名义做出具

4、体行政行为的，该行政机关为被申请人。 结合这两条规定，可以得出这样的结论：即行政机构能否作为被申请人， 取决于法律法规有无授权。但这两处规定只说明有无授权，而没有越权的规定，所以可操作性不强。2 .国家赔偿法及其相关解释的规定行政机关的内设机构、临时机构、派出机构能否作为赔偿义务机关，国家赔偿法没有明文规定，但考虑到内设机构、临时机构、派出机构 一般缺乏独立财政，且行政机关对其负有监督职责，因此应由该机构所属 的行政机关作为行政赔偿义务机关。1根据国家赔偿法第三十七条 的规定，赔偿费用列入各级财政预算，赔偿请求人凭生效的判决书、复议 决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。

5、赔偿 义务机关应当自收到支付赔偿金申请之口起七日内，依照预算管理权限向 有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五 日内支付赔偿金。赔偿费用预算及支付管理的具体办法由国务院规定。由 此可见，在国家赔偿中，不管义务机关是哪一方，最终的责任承担者事实 上是国家。从国家赔偿法的规定来看，行政机构一律不作为赔偿义务 机关，不论有无授权。这一规定显示出及行政复议法和行政诉讼法的 不同。3 .行政诉讼法及相关解释的规定我国行政诉讼法没有关于行政机构能否作为被告的规定，在最 高人民法院关于执行V行政诉讼法若干问题的解释第二十、二十一条 对行政机构及被告的确认做了较为详细的规定：（1）行

6、政机关组建并赋予 行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出 具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为 被告；（2）行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章 授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的, 应当以该行政机关为被告；（3）法律、法规或者规章授权行使行政职权的 行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政 行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告; （4）行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、 派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视

7、为委托。当事人不服提起 诉讼的，应当以该行政机关为被告。分析上述司法解释的规定，可以得出 以是否有授权作为行政机构能否作被告的标准，在这一点上，行政诉讼 法及行政复议法的规定保持了统一，但行政诉讼法的司法解释 增加了有权却越权的规定，也就是说，只要有法律、法规或规章的授权， 行政机构不论是在授权范围内，还是超越授权的范围，都要做行政诉讼的 被告。分析我国现有立法的规定，可以看出在行政机构责任认定方面的差 别：从行政相对人的权利救济来看，行政复议、行政诉讼、国家赔偿应当 是自然衔接的关系，也就是复议的被申请人、被告、义务机关理应是相同 的确认标准，但从现实立法来看，有法律、法规授权的行政机构能否

8、作被 申请人，取决于它是否依照法律法规的规定行使权利，即有法律、法规授权的行政机构一定做被告，行政机构一律不做赔偿义务机关。这样就会出 现被告及被申请人、赔偿义务机关的不统一的环境。二、现行立法的理论基础因为行政复议法和国家赔偿法出台于行政诉讼法之后，所以 在确定责任承担者时，基本沿袭了行政诉讼法被告确认的模式。而行 政诉讼被告的确认是以我国引入的行政主体理论为基础的。在我国的行政 法学理论中，行政主体是指依法享有独立的行政职权，能以自己的名义行 使行政职权、并独立承担法律责任的组织。具体包括两点：（1）行政主体 包括行政机关和法律法规授权的组织；（2）只有行政主体才能作为行政诉 讼的被告、行

9、政复议的被申请人、行政赔偿的义务机关。这一理论的引入 其中一个很功利的目的就是解决行政诉讼被告的需要。但从实践来看，我 国行政主体理论存在以下问题：（一）有名无实。行政主体作为行政法学的一个重要概念，不是中国行政法学者的原创 性成果，而是借助于王明扬先生的法国行政法引入中国的一个继受性 概念。2上个世纪八十年代中后期，王明扬先生阐述了法国行政法上的 行政主体概念，2但文中并没有论及中国行政法应如何建构行政主体理 论体系，而此时，恰逢我国行政诉讼法制定及实施，面对纷繁复杂的 行政权行使主体，如何确认被告成为司法实践部门的当务之急，借用王明 扬先生阐述的法国行政法上“行政主体”之名称，成为理所当然

10、。我国的 行政主体理论从法国、口本等国移植而来，但却及他们的行政主体理论大 相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，但却对其内容进行了实 质性改造。在西方国家，行政主体是一种法律制度，是中央及地方、国家 及社会分权的法律技术，具体的类型主要包括国家、地方团体、公务法人 及其他行政主体。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独 自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独H开展活动。国 家对地方团体等的控制只能依法进行，行政主体间的行政争议由法律手段 解决，而且其行政主体理论及具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述 行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性

11、。 我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格，认 为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内可以H己的名义进行 管理并独立承担行为的后果。我国的行政主体理论强调形式上的责任，认 为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现，严格地说，在我国的 行政主体中，只有各级人民政府有独立地位，其他行政主体均受所属的人 民政府以及其他行政机关的制约。分析中西方行政主体理论的差异，可以 发现，两者在行政主体的种类、条件、权力、责任的承担等方面都有很大 的区别，正如学者所言，“儿乎达到了中西行政主体理论无法对话的地步”。 3（二）行为者及责任承担者难以对应。根据现行立法的规定，行政复议法

12、及行政诉讼法都以有无授 权作为是否承担责任的前提，这样就出现了没有授权的行政机构以自己的 名义作出行政行为，法律后果要由其所属的行政机关承担。有授权的行政 机构不论是在授权范围内还是超出授权范围，法律规定均由H己承担责 任。对于行政机构的不同对待，使得行政法上确认责任的承担者成为一个 复杂的问题，增加了原告起诉的难度，也为法院审查起诉设置了不应有的 障碍，同时也不利于体现权责统一的要求，难以达到促使行政主体严格依 法行政的目的。从我国现有的行政主体来看，行政主体包括行政机关和法 律、法规、规章授权的组织，只要是行政主体，就应当对自己的行为产生 的法律后果承担法律责任。但仔细分析会发现，这种责任

13、定位及现实不相 吻合，因为在我国，有行政管理权的行政机关和法律法规授权组织并不真 正承担责任。虽然在形式上，哪个行政机关的行政行为被诉，就由该行政 机关作被告，但行政赔偿责任最终由国家承担，国家才是真正的责任主体。 由此可见，我国行政主体理论所指的责任是形式责任，既然是形式，那就 大可不必规定得这么复杂。笔者以为，可以考虑实施谁行为谁责任的原则, 当然最终的责任归属是国家，这样更符合我国的国情。（三）行政机构的行政主体资格不被重视。根据我国的行政主体理论，作为行政主体必须满足三个条件：有法定 的行政职权；能以自己的名义独立对外实施行政管理；能独立承担其行为 所产生的法律后果。国务院全面推进依法

14、行政实施纲要明确指出：要 减少行政执法层次，适当下移执法重心；对及人民群众日常生活一、生产直 接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行 政执法机关的内部监督制约机制。根据这一要求，执法权力的行使及保障 应重点集中在基层。长期以来，多层执法、多头执法的问题，一直为老百 姓所深恶痛绝。由于行政机构的主体资格不被重视，可能产生“有权的看 不到、管不了，看得到、管得了的没有权”的问题。在行政法学研究领域, 有学者认为，行政机构原则上不能以自己的名义对外独立作出行政行为， 除非有授权，所以，行政机构应属于法律、法规授权的组织。4但也有 学者认为，行政机构应属于行政机关的范围。5由

15、此可见，行政机构的 性质认定尚有争议，认定为行政机关，则容易将其作为政府或部门的一部 分，不利于行政机构独立地位的确立。三、行政机构执法的实践分析根据治安管理处罚法第九十一条的规定：治安管理处罚由县级以 上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下罚款可以由公安派出所 决定。可见法律对派出所是有授权的。中华人民共和国税收征收管理法 第七十四条规定：本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由 税务所决定。这些授权存在以下弊端：（一）授权范围较小，不利于基层管理。为执法的重心，基层机构或部门担负着主要的执法任务，但由于法律 法规、规章的授权范围较小，基层机构只能层层报批、请示，无形中增加

16、了执法的环节，降低了执法效率，执法的针对性较差，执法人员的积极性 不高。多数基层机构的执法人员原本最了解情况，但由于缺少权力，便出 现了等靠要的思想，认为问题不严重没人管，问题严重到非解决不可时上 面总会派人来管，结果出现了执法的被动局面，也在一定程度上增加了执 法的成本，不利于基层问题的及时化解，也不利于社会的安定和谐。（二）被申请复议、被告的概率较低，并不能说明执法规范化程度高。由于行政机构的权限较小，做出的行政决定对相对人的权益影响并不 很大，即使行政行为存在瑕疵，出于诉讼成本的考虑，相对人能忍即忍， 不会动辄诉讼或复议，而这并不利于执法规范化建设。行政机构做被告的 概率极低，作为我国执

17、法的主力军，县级以上地方各级人民政府及其部门 做出的大量行政行为，真正进入诉讼、复议的只是凤毛麟角，据统计，我 国每年的行政纠纷信访有400-500万件，每年的行政诉讼案件只有10万 件左右。6某些县区法院年受理行政诉讼不到3件。这说明大量的行政 争议游离于争议解决的主渠道之外，因此，我们不能借口被诉的概率低， 就不去规范基层执法行为，甚至忽视对最基层执法机构责任承担机制的研 究。（三）执法手段的贫乏，不利于有效管理。近年来，“包月罚款”、“钓鱼式执法”、“养鱼式执法”等新名词 不断出现，我们在批判这些违法执法行为的同时，更应该做深刻的反思和 检讨，在指标管理的要求下，基层执法部门和机构的执法

18、任务口益加重， 执法的情况也变得愈加复杂,如“黑车”、“超载”、“乱搭乱建”、“占 道经营”等，这些社会发展、转型过程中出现的新情况、新问题，不是一 个“罚”字就能解决的，也不是单凭行政机关就能解决好的。（四）执法干预大，责任不明。行政机构主要负责基层的执法任务，但由于缺乏独立的法律地位，上 级的决定便成了主要的执法依据，虽然公务员法有关于公务员说“不”的 权利的规定，3但真正实现从绝对服从到相对服从的转变，培养公务员 独立政治人格的形成，仍有很长的路要走，实践中往往是上级的命令错了, 板子却要打在执行者的身上。四、行政机构法律责任承担机制的完善长期以来，在我国行政法学研究中，行政机构的设置、

19、职权、责任承 担等问题不被重视，这一方面是因为行政机构独立行使权力的规定较少， 不是行政执法的主要主体，另一方面也及行政机构用语上的混乱有关，在更多的层面上将其等同于行政机关了，从而未能引起研究者的足够重视。 完善行政机构法律责任承担机制是一项系统工程，主要应做好以下儿个方 面：（一）明确行政机构的设置条件。关于行政机构设置方面的立法主要有两部，即国务院行政机构设置 和编制管理条例、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例，根 据这两部立法的规定，行政机构包括国务院办公厅、国务院组成部门、国 务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构、议事协 调机构。地方各级人民政府的行政机构，主

20、要指地方各级人民政府的工作 部门、议事协调机构等。从上述规定可以看出，我国立法中所指的行政机 构并非指行政机构设置的内设机构、派出机构。关于本文所指的行政机构 的设置只有地方各级人民政府机构设置和编制管理条例的十三条指出： “地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内 设机构，县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、 合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机 关审批。”纵观现有立法的规定，行政机关的内设机构和派出机构的设立 缺少立法规范，有待组织法明确行政机构的设置条件。（二）赋予行政机构必要的职权。根据国务院关于加强市、县依法行政工

21、作的决定的要求，执法的重心 要下移，也就是指要加强基层执法。行政机构是我国基层执法的主体之一, 但现行立法赋予行政机构执法权较少。从授权的形式来看，行政诉讼法 第二十五条规定，法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被 告。但最高人民法院解释第二十条所指的授权是法律法规或规章授权。 法律及司法解释的规定不统一，司法解释的扩大解释一方面是出于应对实 务中产生的问题，另一方面有扩大授权依据的考虑。从行政执法的实践来看，赋予行政机构一定的职权确有必要，如路政、 公安、工商、税务等，职权集中的后果是看得见的管不着，能管着的看不 见。从大部制的推行思路来看，决策、执行、监督的分离是必然的趋势。 大

22、部制，也叫大部门体制，是指在政府的部门设置中，将职能相近、业务 范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职 能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。中共 十七大提出，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制， 健全部门间协调配合机制。2008年国务院机构改革方案在一定程度上体现 了大部制的精神。在大部门内部，执行环节就应当赋予执行机关应有的职 权，执行及决策分离之后，就不再具有任何形式的“拍板权”，而是作为 一个专门领域获得了相对独立地行使执行职能的地位且对执行负全责的 职能部门。考虑到执行的专业性强，执行可以相对分散。执行强调的应该 是专业

23、化、执行层级的规范和执行手段。“大部制改革”后，执行方面的 权力将向议事协调机构、派出机构、内设机构、事业单位和基层政府转移。因此，要把调整、整合政府的行政机构和事业单位的改革进行统一的考虑。 可以以此为契机，规范行政机构的行政职权，根据执法的现实需要，赋予 其应有的权力，确保执行的高效、便捷。（三）建立谁行为、谁承担责任的责任机制。我国立法关于被告的确认、被申请人的确认、赔偿义务机关的确认规 定不统一，再加上立法的复杂规定，使得如何确定责任的承担者始终是一 个难题，也给法院、复议机关受理案件增添了不必要的障碍，不利于体现 救济的便宜主义原则。不论被告是谁，其败诉后的赔偿责任均由财政承担, 所

24、以确定谁做被告，实际意义不大，实际是把简单问题复杂化，倒不如确 立谁行为谁责任的原则，简化行政法上责任承担的机制。在这样的规则下, 将行政诉讼被告资格及行政主体资格适当分离，从而可以较好地理顺行为 及责任之间的基本关系。国务院全面推进依法行政实施纲要关于依法 行政的基本要求之一是：权责统一，即行政机关依法履行经济、社会和文 化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法 或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依 法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。 根据这一要求，行政机构的法律责任问题理应重视。（四）借鉴域外经验，增加司法

25、介入。我国的行政复议、行政诉讼、国家赔偿制度始终都是事后监督，而这 些制度的设计都是站在行政本位的立场上来做的，表面看是维护行政的相 对独立，但过于滞后的介入对各方主体都带来不利的影响：首先，从相对 人来看，在其对行政行为是否该做出有异议时，不可请求司法市查，强弱 悬殊的对峙，难以扭转行政主体说了算的局面；其次，对于执法机关来说, 面对相对人的暴力抗法，不履行行政决定的情形，只能申请强制执行，若 能有法院的司法认可，无疑就会给行政机关的执法注入一种更高的权威； 最后，对于法院而言，通过提前介入，能够以司法的公正程序给相对人应 有的权益维护，改变现行行政诉讼制度的被动审查局面。基于以上原因， 可以考虑借鉴美