我市社会特殊群体充分保障的现状、目标和对策研究

1、我市社会特殊群体充分保障的现状、目标和对策研究无锡市劳动和社会保障局（2006年11月27日）一、基本情况“十五”期间，我市围绕引领全省“两个率先”的目标，着力推进社会保障体系建设。到“十五”期末，基本确立了以城乡统筹为标志、全面覆盖城乡各类劳动者的五大社会保险体系，为维护社会稳定和促进和谐发展发挥了积极的作用。我市养老保障体系以企业职工基本养老保险、被征地农民基本生活保障和纯农民基本养老保险三项制度为基本框架，到2006年9月末，覆盖人数已达到272万人，占全部户籍人口（452.84万人）的60%（全国平均覆盖率约15%），比“九五”期末增加了41个百分点，其中农村养老保障覆盖人数达到146

2、.55万人，覆盖率由“十五”期初的不到30%提高到了86.2%。医疗保障体系以职工基本医疗保险和新型农村合作医疗为主体，补充医疗保险、公务员医疗补助、住院医疗互助保障、慈善医疗救助等多层次保障为辅助，到2006年9月末，覆盖人数达到了373.28万人，占全部户籍人口的82.43%，比“九五”期末增加了近2倍。失业、工伤和生育保险也已拓展到城乡各类用人单位及其职工，参保人数分别达到了102.92万人、99.07万人和92.23万人。（一）主要特点1、以统筹城乡发展为宗旨，建立了针对不同就业群体、多层次、易转接的全覆盖制度框架，社会保险体系建设取得了突破性进展。一是把城乡各类企业及其职工和灵活就业

3、人员，全面纳入了企业职工养老保险体系，并在乡镇企业中逐步推行医疗、工伤等其他各项社会保险。二是按照“以土地换保障”的原则，建立了被征地农民基本生活保障制度，将被征地农民（包括人均占地0.1亩以下的历次被征地农民）按其年龄和就业技能状况，分别纳入城镇社会保险和政府保养，保障其长远生计。三是建立了以公共财政转移支付为特征，个人、集体、财政三方共担，社会统筹与个人帐户相结合，便于与城镇社会保险进行转换的新型农民养老保险制度，全面覆盖从事农林牧渔业的纯农民。截止2006年9月末，全市参加企业职工基本养老保险142.92万人，离退休人员36.14万人，领取被征地农民基本生活保养金39.59万人，参加新型

4、农民基本养老保险53.43万人。全市职工基本医疗保险参保162万人，其中农民工30.12万人；新型农村合作医疗参保210.73万人；工伤保险参保人数99.07万人，其中农民工参保37.64万人。城乡社会保障覆盖率实现了大幅提升。2、以统筹各方利益为原则，对部分特殊人群实行了补偿为主、共享成果的保障措施，平衡各方利益主体经济分配关系的政策安排取得了阶段性成效。在健全和完善社会保障制度的过程中，我市对国企改革中下岗失业的原固定职工、被征地农民、从事农林牧渔业的纯农民、破产和困难企业职工等部分特殊群体，制定并实施了具有针对性的保障办法。一是对国有转改制企事业单位中下岗失业的原固定职工，采取离岗退养、

5、协议保留或接续社会保险关系的办法，帮助其缴纳社会保险费直至退休，所需费用从国有资产变现等改革成本中筹措。目前，进入这一保障体系的已有6万多人。二是对被征地农民实行“以土地换保障”的办法。把被征地农民全部纳入了城镇养老、医疗、失业保险体系；对其中年龄偏大、缴费达不到最低年限的人员，征地后按月发给基本生活保养金。被征地农民参加社会保险和发放保养金所需的成本，从土地补偿费、安置补助费、土地出让金和财政补贴等渠道统一筹集。我市征地保障办法自2002年12月实施以来，已解决了全市49万人（含历次被征地农民）的基本生活保障问题，其中，参加城镇养老、医疗、失业保险4.15万人，按月领取保养金39.59万人。

6、三是建立“个人缴费、集体补助、财政补贴”三方筹资的新型农民基本养老保险制度，其中集体补助和财政补贴占筹资总额的60%，从而构筑起了“以工补农”的长效机制。新型农保制度自2005年10月份实施以来，已有40.93万名男年满60周岁、女年满55周岁的老年农民按月领取了养老金，12.5万名适龄劳动力参加了新农保，覆盖率达到87.6%。四是从2001年起，我市在省内率先解决了破产企业退休人员、困难企业职工和企业下岗职工等困难群体的医疗保障问题；2005年，又将城镇职工基本医疗保险覆盖范围扩大到乡镇企业，实现了近郊8万余名乡镇企业职工从农村合作医疗向城镇医疗保险的平稳过渡。3、以统筹需求水平和供给能力为

7、重点，建立了与经济社会发展水平相适应的保障待遇调整机制，保障水平和保障能力获得了同步性增长。“十五”期间，我市连续五年调整企业退休人员基本养老金，使养老金水平保持了与在岗职工平均工资同步增长、随社会经济发展状况同步提升的良好态势。到2006年9月末，企业退休人员基本养老金已由“九五”期末的人均563元提高到了1040元，年均递增10.8%。农民基本养老金达到我市上年农民人均纯收入的8.8%。为缓解“看病难、看病贵”的问题，进行了调整医疗保险用药范围、修改服务单元定额结算为总额预付制等多项改革，不断完善城镇职工医疗保险政策，参保人员住院费用自负比例已由改革前的40%下降为28%。与此同时，各项社

8、会保险基金运行平稳，特别是企业基本养老保险基金从2003年第三季度起，扭转了1996年以来连续多年赤字运行的状况，实现了平衡有余。（二）存在问题在我市社会保障范围持续扩大、城乡两元壁垒逐步消解和社会保障水平不断提高的同时，随着社会利益趋向多元、公众期望不断提升，少部分尚未进入社会保险体系人员的“纳保”问题和现有体系内处于较低层面人员的“提标”问题日益突出，成为当前和今后一段时期需着力研究解决的现实问题。经调查分析，从我市实际出发，主要有以下六类特殊群体的社会保障问题，需予以重点关注和统筹考虑：一是参保人员中断缴费情况较为严重。随着企事业单位改革改制工作的深入推进，部分未纳入原固定工社会保险接续

9、政策框架的下岗失业人员，因就业不稳定，中断缴费现象较为突出。灵活就业人员的参保积极性也不高，参保人数与实际从业人数有较大的差距。目前，全市参保人员中中断缴费的有23.5万人，已占参保人数的17%。另外，破、关、撤或转改制企业中的内退、协保、续保等人员，养老和医疗保险已经一次性缴至退休，但再就业后的工伤保险接续问题尚未解决。二是外来务工人员参保状况不容乐观。我市外来人员有近200万人。由于流动性大、就业不稳定、收入较低，据近期抽样调查，参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险的比例分别只有70.5%、58.4 %、65.6%、65.7%和61%，维护其合法权益还有大量工作要做。三是老年纯农民基本养老

10、金偏低。到2006年9月末，全市已有40.93万名男年满60周岁、女年满55周岁，从事农林牧渔业的老年农民按月领取了31元-80元不等的基本养老金。由于以财政转移支付为特征的新型农民养老保险尚在制度初创和标准过渡阶段，约有70%的人员养老金水平偏低，还没有达到我市新型农民养老保险制度所规定的当地上一年农民人均纯收入的12%的要求。四是被征地农民保养金标准尚未达到居民最低生活保障水平。我市从2002年12月起，对被征地农民中未参加社会保险、男年满50周岁、女年满40周岁的人员，按月发给政府保养金。2004年6月，将这一保障制度拓展到人均占地不到0.1亩的自1982年以来的历次被征地农民。目前，全

11、市已有39.59万人领取了保养金，平均标准为150元，约为居民最低生活保障水平的50%，累计资金投入已达10亿元。按照国家规定，被征地农民生活费标准不得低于居民最低生活保障水平。由于我市随着征地新政的实施一并解决了历次被征地农民的生活保障，政府保养人员中有90%为历次被征地农民，人员基数大，若与国家标准接轨，资金支付将面临巨大的压力。五是城镇“无保”老年居民的基本生活保障问题日渐凸现。随着养老保障全覆盖体系的建成，特别是农村养老保险制度的建立，城镇中部分无社会保障收入来源的老年居民的养老和医疗保障问题日渐突出，需要妥善解决。这部分人员约有5-8万人，主要是历次政策性“农转非”人员、在养老保险制

12、度改革前离开单位的原企业职工、以及领取一次性养老金的人员。六是全民医疗保障体系应尽快建立。当前，我市尚有四类人员未享有医疗保险待遇。一是没有收入的世居城市老年居民；二是未成年儿童；三是被征地农民中的政府保养人员、五六十年代精简退职人员；四是部分到达退休年龄时不足养老保险最低缴费年限的人员，他们在领取一次性养老金的同时，也无法再享有医疗保障。在这些人员中，部分是职工的供养直系亲属。由于国家在医疗保险制度改革后，没有对供养直系亲属半费医疗体制进行相应调整，随着企业所有制性质的转变，他们的医疗保障问题便日渐突出。另外，低收入人员无力缴费也是当前较为突出的问题。二、工作目标按照省委要求和市委的工作部署

13、，“十一五”期间，我市将争创全省和谐发展示范区。为此，我们将围绕“人人有保障”的目标，构筑与经济社会发展水平相适应、城乡衔接、管理规范、多层次、全覆盖的社会保障体系，进一步增强社会保障能力，不断提高社会保障水平。社会保险工作的总体目标是：到2010年，企业职工基本养老保险、职工医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险覆盖率均达到99%以上；农村养老保障覆盖率达到95%以上。与此同时，我们将把维护社会公平摆上更加突出的位置，采取积极有效的措施，努力实现各类特殊群体充分保障。针对特殊群体充分保障，我市的工作目标是： 1、社会保障体系全面覆盖全体社会成员。帮助中断缴费人员接续社会保险关系；探索实行既适

14、合外来务工人员特点，又与我市现行制度相衔接的社会保险扩面政策;建立城镇无社会保障收入来源的老年居民养老保障办法；建立覆盖城镇所有人群的医疗保障制度，出台并实施城镇居民医疗保险办法. 2、社会保障水平有效保障各类人员基本生活。工作重点是：继续实行积极的工业反哺农业政策，不断提高被征地农民保养金和农民基本养老金水平。3、社会保障层次有机衔接城乡各类人群。一是注重城乡衔接，逐步缩小城镇与农村社会保障水平的差距，进一步完善城乡社会保险转换政策。二是注重新老衔接，对原国有企业下岗失业人员和新成长的灵活就业人员，实行不同的促进参保缴费的政策。三是注重体制内外的衔接，按照范围普遍、水平适度的原则，形成多层次

15、的保障制度框架，做好各个层次的制度之间的相互对接。三、工作重点和关键措施（一）工作重点1、以配套实施就业政策为抓手，帮助中断缴费人员“续保”。继续发挥好岗位补贴和社会保险补贴的作用，对符合条件的大龄人员给予参保帮助；通过实施促进就业的一系列政策措施，帮助失业人员实现稳定就业并接续社会保险关系；研究解决内退、协保、续保等人员再就业后的工伤保险接续问题。2、以行政推动为手段，提高农民工参保率。制定农民工社会保险覆盖计划，通过加强政策宣传、加大行政执法力度、畅通维权渠道等办法，积极引导农民工参保。具体是：（1）把参加工伤保险作为安全生产许可和建筑许可的前置条件，综合运用行业差别费率和浮动费率机制，促

16、进农民工参加工伤保险。到2007年末，城乡各类企业农民工参保率达到80%；到2008年底前，农民工工伤保险基本实现全覆盖。（2）实行基本医疗保险和大病医疗保险两种办法，推进农民工医疗保障。对已与用人单位建立劳动关系的农民工，到2007年底基本医疗保险参保率达到80左右，到2008年基本实现全覆盖；对未建立劳动关系的农民工，参照城镇居民医疗保险办法，在2007年纳入大病医疗保险范围。（3）到2010年末，农民工养老保险参保率达到95%以上。3、以水平达标为重点，进一步完善农村养老保险政策。全面落实新型农民基本养老保险制度，逐步提高老年农民养老保障水平。力争经过三年时间过渡，到2008年，将老年农

17、民基本养老金标准提高到我市上年农民人均纯收入的12%。4、以标准接轨为要领，继续推进被征地农民基本生活保障工作。按照国家和我省的要求，在巩固现有成果的基础上继续推进被征地农民基本生活保障工作。完善被征地农民基本生活保障资金投入增长机制，建立保养金标准调整办法，使保障资金投入的增长水平与各方面承受能力相适应，保养金标准的提高与居民最低生活保障水平调整相同步，逐步达到国家规定的标准。5、以创建补充型制度为目标，解决城镇“无保”老年居民的养老资助问题。建立城镇无收入来源老年居民养老补贴办法，对户籍制度改革前的本市城镇居民中，年满60周岁、在本市城镇居住满一定年限、尚无社会保障收入来源的人员，通过支付

18、养老补贴的办法给予养老资助。养老补贴标准按不超过居民最低生活标准的50%确定，所需资金由市、区两级财政分担。6、以全民医保为方向，建立居民医疗保险制度。研究出台涵盖城镇“无保”老年居民、被征地保养人员、职工未成年子女、五六十年代精简退职人员的医疗统筹办法。按照不同的对象，确定合理的筹资水平和分担办法，医疗保险费分别由个人、单位、财政共同负担。对无能力缴费参保的低保家庭、特困职工家庭等，由财政予以全额补贴。到2010年底，城镇居民医疗保险参保率达到90%以上，实现基本医疗保障制度覆盖到社会所有人群。7、以提高社会化管理服务水平为目标，将1-4级老工伤人员逐步纳入工伤保险管理。进一步完善政策措施，

19、积极稳妥地做好相关工作。2007年底前，将80%已参保企业中的由企业管理的1-4级老工伤人员纳入工伤保险管理；2008年底前将全市参保企业的老工伤人员基本纳入到工伤保险制度之内。（二）关键措施1、强化行政推动，健全工作机制。继续把社会保险制度建设的相关内容和具体指标列入市委、市政府“为民办实事”、“富裕无锡建设”等重点工作目标，作为各地区党政工作考核内容。切实加强组织推动和跟踪落实，通过政府评审与社会评议相结合的方式，保证实施效果。2、落实扩面责任，不断提高社会保险覆盖率。进一步强化以各市（县）区为责任主体的社会保险扩面任务考核机制，切实落实工作责任。从2007年起，把接续社会保险关系人数单独

20、列项，连同扩面目标、基金征缴目标一并考核。落实参保人数不低于计税人数、缴费基数不低于计税工资的办法，强化部门合力。继续完善社保信息与工商、税务部门信息实时联动的机制，确保新办企业100%参保登记。进一步发挥街道（镇）劳动保障基层平台的作用，为“续保”人员及时提供服务，推动“续保”工作的开展。3、改革养老金计发办法，实行延长缴费政策。按照国家和省统一部署，建立参保缴费的激励和约束机制。对到达退休年龄时不足缴费年限的参保人员，通过延长缴费时间的办法，帮助他们得到基本养老保障。4、完善全覆盖政策，建立居民养老和医疗保险制度。全面建立起从城保、地保、新农保、到老年居民补贴，从城镇医保、农村医保、到居民医保，全覆盖、多层次的社会保障体系。老年居民养老补贴方案今年11月份提交市政府常务会议审议，年底前出台，从2007年1月1日起实施。城镇居民医疗保险方案今年底前完成调研、制订和论证工作，力争2007年经政府批准后出台正式文件并