提高北京公交运行速度的规划措施与政策建议

1、提高北京公交运行速度的规划措施与政策建议林静，张晓东摘要: 文章从北京市公共交通面临的机遇和问题入手， 分析出当前发展地面公交的关键是提高服务水平， 特 别是提高公交的运行速度。围绕这一核心问题，在对北京市公交运行面临的问题进行深入分析的基础上， 剖析了制约地面公交运行速度和服务水平的主要影响因素。进而明确当前公交发展面临的形势以及提高地 面公交运行速度的必要性，同时借鉴了首尔公交改革的宝贵经验。在此基础上，文章从强化公交专用路权 优先、规划多层次多元化的公交线网来衔接轨道交通、重视次支路建设以提高公交线网和站点覆盖率等方 面对地面公交的规划建设提出建议；并且从实施层面给出包括体制机制、加强投

2、资力度、广开投资渠道、 公交枢纽综合开发模式和建立考核体系等方面的政策建议。关键词: 公共交通，运行速度，服务水平，出行时间，专用路权引言目前北京城市正处于快速发展期，城市规模不断扩张 , 私人机动化水平高速发展，城市 交通矛盾激化，拥堵和大气污染日趋严峻， “大城市病”问题日益突出。为应对城市交通拥 堵，减少小汽车出行比例， 北京将全面落实公共交通优先政策作为交通发展战略的核心。 十 余年来，公共交通建设取得了长足发展，中心城公共交通出行比例由2006 年的 30.2%提高到 2015 年的 50%；在人口突破 1800 万的巨大挑战下， 公共交通出行结构提前 5 年实现了北 京城市总体规划

3、 （2004-2020 年）中提出的 2020 年 50%的规划目标。 但这仅反映了出行规 模增长，即“数量”的问题，而未能体现“质量”问题；公共交通出行比例这一指标考核重 点放在了地铁建设上， 通过供给的增加来实现出行结构的增长， 而公共交通出行中的地面公 交出行比例（总量）却有些停滞，效率未能发挥。要继续大力发展公交优先的城市交通，应 该更加关注地面公交服务水平的提高，特别是公交运行速度的提高。1、北京市地面公交运行面临问题和制约因素1.1 、地面公交运行面临的问题目前， 虽然公共交通出行量整体呈现增长趋势， 但地面公交在“量”上下降严重。 2016 年，地面公交日均客运量 986.53

4、万人次，相比 2009 年下降 27.5%；同时，在“质”的层面 也存在巨大差距，相关调查显示，居民乘坐常规公交车的平均出行距离 10.8 公里，平均时 耗 65.4 分钟，全行程速度 9.9 公里 / 小时；相比较之下，地铁的全行程速度是公交的 1.4 倍，而小汽车的全行程速度则是公交的 1.8 倍，差距显著。 一次公交出行通常包括四个环节， 即为上车前 +车上 +换乘+下车后，要提高公交运行速度、提高公交服务的“质”，需要从这 四个环节入手，涉及多方面因素。1.2 、制约公交运行速度的主要影响因素目前，造成北京公交运行速度慢、服务水平低的因素主要有以下几个方面：（1）站点和线网覆盖率低，造

5、成公交出行前后端时间长。一方面是因为公交线网规划不合理， 没有形成多层次多元化的公交线网系统， 北京市公 交线网分为快线、普线、 支线和微循环线路四级， 目前微循环系统仍不完善，导致线网覆盖 不足，居民乘车不便；另一方面是因为现状路网间距过大，次支路的规划实现率较低（ 30% 左右），造成公交线路在仅有的几条主干道上过于集中和重复，影响公交运行效率的提升， 也导致公交覆盖率的不足；此外公交场站设施是线路正常运营的基础，场站建设长期滞后， 也是影响公交开线的主要因素。（ 2）路权保障力度不够，造成发车间隔较长、在途时间长影响公交发车间隔和在途时间的因素， 一方面是路况对车辆运行的影响： 根据京通

6、快速 路公交专用道实施前后的对比分析发现，实施公交专用道后，公交车辆的运行速度提升 100%，运行时间降低 67%，日均客流增加 30%，效果显著。截止 2015 年底，全市公交专用道 里程425.4公里，占市区主干道以上等级道路总里程的31.5%; BRT线网建设方面，北京市目前仅建成BRT线路4条、长度共计80公里，在公交路权优先方面的工作进展缓慢。此外，因为路况对运行时间的影响， 导致车辆均在路上慢行， 相对造成公交车辆不足， 也是造成发 车间隔长的因素之一。（3）换乘站点设施不合理导致换乘不便据公交 IC 卡数据，无换乘公交出行全行程速度为 16.9 公里/ 小时，而有换乘公交出行 全

7、行程速度为 13.8 公里/小时，换乘导致的速度降低 18.3%。造成这种现象的原因一方面是 公交线网内部换乘站设置不合理， 换乘距离长； 另一方面是公交设站与地铁线网衔接不紧密， 公交与地铁换乘不便。2、北京公交发展趋势及提高公交运行速度的必要性（ 1）在京津冀协同发展的背景下， 对北京城市建设和公共交通的发展提出了新的要求。 要发挥好北京一核的辐射带动作用，携手津冀两省市推进交通、生态等重点领域率先突破， 着力构建协同创新共同体， 推动公共服务共建共享， 对接支持河北雄安新区规划建设等。 未 来区域交通将重点推进干线铁路和城际铁路建设， 构建“轨道上的京津冀”， 然而现状环首 都地区与北京

8、的公交联系， 是轨道交通无法替代的。 地面公交与轨道交通骨干体系共同构筑 城市公共交通主体地位，提高公交服务水平，缩短乘客出行时间对于服务跨市界交通出行、 促进京津冀交通一体化具有重要意义。（2）是疏解非首都功能的需要。为建设国际一流的和谐宜居之都，转变城市发展方 式，有效治理“大城市病”，将大力疏解北京非首都功能，实现人随功能走、人随产业走。 降低城六区人口规模； 北京城市副中心紧紧围绕对接中心城区功能和人口疏解， 发挥对疏解 非首都功能的示范带动作用；而顺义、大兴、亦庄、昌平和房山五个平原新城，是承接中心 城区适宜功能和人口疏解的重点地区， 是推进京津冀协同发展的重要区域。 为适应城市功能

9、 逐渐外移， 市民出行距离增长的形势， 在轨道交通的服务盲区， 地面公交将是公共交通服务 主要保障。为了将通勤时间控制在合理限度范围内，提高公交运行速度势在必行。（3）是坚持公共交通优先战略、建设可持续发展的公共交通系统的必然选择。北京市 过去十年政策和投资的重点其实是放在了地铁建设上， 通过供给的增加来实现出行结构的增 长。举例来说， 2015 年北京市市级固定资产投资中，轨道交通投资 276.03 亿元，运营里程 554公里，年客运量 33.2 亿人次；公交车辆购置更新和枢纽场站建设投资 45 亿元，运营车 辆 23287 辆，年客运量 40.6 亿人次。 对比发现， 公交以不足地铁 15

10、%投资却承载了地铁 1.2 倍的客运量。 因此， 在目前对公共交通整体投资有限的情况下， 要继续大力发展公交优先的 城市交通， 应该更加关注地面公交服务水平的提高， 其必然以“投资少、 见效快”的特征在 未来公共交通发展中发挥着不可替代的作用。（4）另外，公交运行速度直接影响到公交车辆的周转和线路的配车数量。提高公交运 行速度有助于减少公交车辆配车数或是在相同配车数量的前提下提高发车频率，进而增加公交整体运能。提高公交运行速度还有利于减少低速、怠速状态下油耗和尾气排放， 符合“绿 色交通”的发展需求。3、首尔公交改革经验借鉴21 世纪初，首尔人口和经济发展迅速，交通需求不断增长，私家车出行的增

11、长带来严 重的交通拥堵，公交乘客人数下滑、服务质量下降，陷入恶性循环。在这种背景下， 2004 年 7 月，首尔市政府在全市开展了深刻的针对公交系统的整合性改革， 改革以满足乘客需求、 增加乘客满意度为主要目标。改革的主要措施包括：（1）改革管理机构，建立一套“半官方运营系统”来重新控制公交线路的分配权，并 成立多家机构来监督并规范公交系统。（2）采用全新的收费系统将公交服务和地铁服务进行整合，统一收费。用换乘免费来 鼓励公交和地铁之间换乘，服务水平的提高促进了乘客人数的显著增加。（3）将公交的组织和运营融为一体，整合所有公交线路，重新分级，将市区、郊区联 系线路、市区内部干线、支线、接驳线路

12、以不同颜色车辆相区分，便于乘客辨认和记忆。（4）将公交专用道从 219公里延长到 294公里，打造包括 6 条走廊的快速公交系统， 配备岛式中央车站、路口信号优先、乘客和运营实时信息系统等。（5）此外，还采用了新智能卡系统、公交管理系统、引进低地板式公共汽车等措施提 高服务水平，满足乘客需求。首尔的公交系统改革提高了公交运营效率， 增加了乘客人数， 首尔的交通面貌焕然一新。 改革一年后（ 2004年）公共汽车平均运营速度由 13公里/小时提高到 17.3 公里/ 小时；快 速公交走廊的车辆行驶速度最高达到 22.5 公里 /小时。公交的日客流量增长了约 10%，改革 后公众投诉次数大幅度减少，

13、 2005 年 5 月投诉 753 起，仅为 2004 年 4 月投诉次数的 1%。首 尔公交改革的成功不仅是公众充分参与的结果， 首尔政府承担起领导的责任， 包括改革公交 运营机构、搭建公交运营和管理框架、进一步深化公交改革等责任。4、规划措施和政策建议为建设国际一流的和谐宜居之都， 缓解交通拥堵， 适应新形势下对北京城市发展的新要 求，需要提高公交服务水平。这是一个复杂的系统工程，需要多部门协同发力。4.1 、规划措施（1）强化公交专用路权优先，节约在途时间和保障合理的发车间隔，提高公交服务水 平和吸引力。有必要强化公交专用路权优先， 从道路交通设施规划、 设计、 及运营管理上确保公共交

14、通的路权优先。 加快扩大和优化公交专用道系统， 在城市快速路、 城市主干路资源分配上给 予充分的优先权。 同时， 路口渠化和信号控制方面给予公交车辆充分的道路优先行驶权。调整公交停靠站形式、位置及长度，使公交车辆进出站顺畅，提高客运效率。（2）规划多层次多元化的公交线网，与轨道交通紧密衔接，提高换乘效率。地面公交和轨道交通构成的公共交通系统将成为承担城市公共客运的主力军。 轨道交通 在承担大城市跨组团间的中长距离公共客运方面具有显著的优势， 而地面公交的服务重心将 会逐渐转变， 在城市外围轨道交通无法覆盖区域， 利用快速公交设置大站快车的直达公交线 路，作为与中心城联系的纽带； 在中心城内部轨

15、道交通运营不灵活区域， 利用公交普线作为 轨道交通线网的有益补充； 在轨道交通局部客流过载区域， 利用公交线路分流客流； 在轨道 交通线路首末站点的客流集散等情形下，利用公交支线形成微循环接驳系统。（ 3）重视次支路建设， 提高公交线网和站点覆盖率， 减少公交出行前后端的步行时间。目前在城市道路设施建设层面， 北京城市快速路的实现率较高， 但对公交专用道的考虑 不足。 而次支路的实现率却不高， 造成公交线路在仅有的几条主干道上过于集中和重复， 影 响公交运行效率的提升， 也导致公交覆盖率的不足。 因此要提高公交的覆盖率， 减少公交出 行前后端的步行时间， 需要加强城市低等级道路的建设， 构筑方

16、便市民出行的城市微循环系 统。4.2 、政策建议（1）深化体制机制改革，加强统筹协调。建立优先发展城市公共交通的有效机制， 统筹城市公共交通发展战略和规划， 统筹协调 发改、财政、规划、交通、国土等各相关委办局，形成各部门之间的联动机制，协调、解决 发展中遇到的突出问题。 同时， 从程序上捋顺各口关系， 形成一套针对公交设施规划、 基础 设施建设、路权分配、信号优先等方面，具有可操作性的、完整的程序。2）继续加大政府对公交的投资力度，同时广开渠道，缓解政府投资压力。加强对于公交场站项目在立项和投资预算方面以及拆迁工作方面的资金支持力度； 加强 对公交集团购置公交车辆经费预算审批的支持力度， 缓

17、解公交用车不足造成发车间隔长的问 题；同时响应清洁空气行动计划， 缓解空气污染， 应加大对购置新能源和清洁能源车辆的支 持力度； 积极探索公交场站综合开发的合理模式， 通过综合开发， 搭建公交场站建设融资平 台，吸引社会资本参与公交场站建设，缓解政府投资压力。（ 3） 研究公交枢纽的综合开发模式， 促进枢纽的开发建设， 提高公共交通系统换乘效 率。健全和完善有关公交设施土地储备、公交设施用地供应保障与综合开发等的配套政策、 实施细则， 以及相应的收益分配管理机制； 借鉴国际相关先进经验， 突破现有的土地政策局 限，对新建公共交通设施用地的地上、地下空间进行分层物权管理，实施土地综合开发。（4）

18、将“公交出行时间”纳入规划考核指标体系。我们惯常使用 “公共交通出行比例” 作为城市公共交通服务的评价指标， 这个指标能在 一定层面反映我市公共交通事业取得的成绩和进步， 但这一个指标着重设施供给， 但却无法 直观反映乘客乘车的个人感受； 同时忽视了对存量设施的优化挖潜， 并且无法直观反映出公 交的服务水平。 将公交出行时间作为评价公交服务水平的指标， 是从乘客的角度思考， 是让 市民可感受、可对比、可体验的规划指标，具有重要意义。5、结束语近年来， 北京在公共交通建设方面已经取得了长足发展， 要继续大力发展公交优先的城 市交通， 应该更加关注地面公交服务水平的提高。 要达到这一目标， 北京市不仅要在公交的 路权、 网络建设、换乘衔接等规划技术方