第一章-农村产权制度改革概述

1、第一章 农村产权制度改革概述第一 节 农村产权 制度改革的必要性一、农村产权制度改革是新农村建设的关键目前我国正在大力推 进新农村建设。创 新体制是新 农村建设的关键点。建设 社会主 义新农村，必须通过改革，创新破除不适 应农村生 产力发展的各种体制障 碍。产权制度改革又是 农村经济体制改革的重中之重。十六届三中全会通 过的中共中央关于完善社会主义 市场经济 体制若干问题 的决定指出，产权 是所有制的核心和主要内容；建立 “归属清晰、权责明确、保护 严格、流转顺畅 ”的现代产权 制度是完善基本 经济制度的内在要求。集体经济 是 我国公有制 经济的重要组成部分，是我国广大农村的主要经济组织 形式

2、，它对于 农村发展和农民共同富裕具有重要影响。目前农 村集体经济的产权制度面 临着 许多矛盾和 问题 ：一是农村土地产权主体不明确，承包经营权的内涵不充分，不利于 农民形成 有效的激励和 约束机制，影响了对土地的投 资及规模经营。在当前制度下，“小农 户”与“大市场”的矛盾十分突出。二是由于产权制度不健全，造成农民土地 产权受到极大侵犯。目前在全国各 地不同程度地存在侵犯 农民土地 权益的问题，而且有加重的趋势。据 2005年农 业部信访处统计 ，农民来访内容的 30%多为土地问题。据北京市 2005年统计，土 地问题的信访占农村信访总批次和总人次的 52%和 58%。侵犯农民土地权益主 要表

3、现在：土地征用中，低价强征强占农民承包地，截留、扣缴农 民的补偿 安置费 用，失地农民的就业无保证；在土地承包和流转中，强制调整或收回 农民承包地， 强迫农民流转承包地，非法改变土地的农业用途，截留农民土地流 转收益等方面。 上述问题不仅侵犯了 农民的基本利益，而且造成一批 农民无地可种、无业可做、 无基本社会保障可享，形成 “三无 ”人员，严重影响了社会 稳定。三是随着城市化的 发展，城乡结合部的乡村社区集体经济组织 由于土地征 用费以及集体 资产的使用及处置问题，逐渐成为矛盾的焦点。在城市化的发 展过 程中，城市郊区的土地大量被征用，土地征用后部分土地 补偿资 金支付给村集体； 有些地区在

4、土地征用后，采取 “土地开发安置”的方式，即土地开发之后留 给村集 体作为补偿 ，以作发展集体经济之用。集体资产 由此而急 剧增加，而农民深知 这 些集体资产是由他们的“命根子 ”（土地）换来的，因此对集体资产产生了强烈的分 配需求。在有些村集体，数额 巨大集体资产未能得到妥善管理，致使 资产大量流 失，造成农民强烈不满。对社区集体 经济组织 制度进行创新，合理解决集体资产 产权的矛盾，促进农村城市化的 发展成 为社会的迫切需要。目前，在北京、浙江、 江苏、以及一些城市化快速发 展的地区，社区集体经济产权制度的改革成 为政府 农村工作的重要内容。四是我国集体林 权制度改革 经历了土地改革 时期

5、的分林到 户阶段、人民公 社时期的山林集体所有集体 经营阶段和上世纪 80年代初的林 业“三定”阶段。然 而，这几次改革只解决了山林管 护权问题，并没有真正触及到产权。2 0 0 3年，中 共中央、国务院做出了关于加快林业发展的决定 。江西、福建等省在全国率先 启动集体林权制度改革，一场涵盖我国百分之七十国土的重大改革由此拉开序 幕。目前我国集体林权 制度改革 还停留在试点阶段。今后必须 通过集体林权制度 改革，把生产要素引向山区、引向林业 ，使“山有其主、主有其权、权有其利、利有 其责”，为 林业发展、林农 增收提供可靠保 证，国家与个人、城市与农村、经济 与 生态之间的利益得到了有效的 调

6、整和统筹。五是近年来，以信用社 为重点的 农村金融体制改革逐步加快，并取得了 积极 成效。但是，迄今为 止，农村金融体制改革 严重滞后于其他 农村改革，甚至成 为 整个农村改革最为薄弱的环节。农 村金融体制改革的滞后，已 严重制约着农业结 构调整、农村发展和农民增收。加快农 村金融体制改革，已成 为当前解决“三农” 问题的迫切要求。产权 制度改革是 农村金融改革的主要内容，但由于合作金融 产 权制度自身的缺陷，以及我国 农村合作金融制度 设计，尤其是股权改造中出现的 问题导致产权改革成效不明显。必须按照股权结构多样化、投资 主体多元化原则， 根据不同地区情况，采取多种模式改造 农村信用社，形成

7、多种 产权形式相互竞争 和功能互 补的农村金融机构体系。六是农村产权制度改革还涉及农村专业合作经济组织制度创新、乡镇企 业的股权结 构变化和内部治理 结构的完善等等，涉及面非常广泛。二、目前我国农村产权制度的主要问题1、我国农村经济体制变革的历史我国目前的 农村经济体制核心是以家庭承包 经营为基础、统分结合的双层 经营体制。即家庭承包经营 是一个经营层次，是双层经营体制的基 础。另一个经 营层次是农村集体经济组织 的经营。农村集体经济组织主要职责是管理集体 资 产、组织 生产服务和集体资源开发，壮大集体经济实力。这种体制的形成 历史要追溯到 20世纪50年代。 20世纪 50年代后半期，中 国

8、广大农村发生了激烈的制度 变革，亿万农民在中国共 产党的领导下，迅速组织 起来，先后成立初 级合作社、高级合作社和人民公社。从此，我国农 村开始形成 以公有制为特征的集体经济组织。半个世纪 以来，这一集体经济组织经历过 几次 变革：60年代初确立 “队为基础，三级所有”管理体制。 70年代末 80 年代初实行 “联产承包”责任制。这 些改革都不同程度地 调动了农民的积极性，尤其是“联产 承包”责任制，极大地焕发 了亿万农民的活力，一举解决了我国人民的吃 饭问题。2、农村产权制度存在的问题虽然农村经济体制历经变 迁，但是集体资产“共同共有”的产权关系并没有从 根本上改变。“共同共有”实质是“平均

9、共有”，这种制度已被 实践证明，它导致集体 财产“人人有份，人人不 问”。集体资产 运作和集体 经济发 展问题往往由集体 经济 组织的领导人说了算。尤其是属于 “集体所有 ”的农村土地，虽然通过“联产承包” 赋予了农民土地使用权，然而，农民并不能以产权主体的身份行使 职能。主要存 在以下问题：一是土地所有权归属不清，所有权主体缺位。 农“民集体所有 ”，到底是哪一级 集体所有，各地执行不一，有的是乡镇一级所有，有的是行政村所有，有的是自 然村所有。乡镇 政府是国家基 层政权组织，村民委员会和村民小 组则是村民自治 组织，它们都不应是经济实体。严 格地讲他们都不宜充当土地所有 权主体，而按 有关

10、法律 规定，作为农村社区 组织成员的农民个人也不是所有 权主体，只有农民 集体经济组织 才是土地所有 权主体。显 然，在实际 上，土地所有权主体缺位。二是农村社区行政管理层代理农民集体经济组织的职能。现实中，人民公社、 大队、生产队 等经济组织 已不存在，而起相 应职能的是 乡镇政府，行政村委员会 和自然村的村民小 组，各级管理 层的领导者既是国家基 层政权的管理者，同时也 是农民集体经济组织的产权主体代理人，这些领导人有的是村民 选举的，也有的 是上级组织 委任的，有的本身是 该集体组织的成员，有的不是。总 之，农民集体 经济组织产权 主体的 执行人并非完全是从 组织成员农民中 产生的，“以

11、政代经”， 他们是以农村社区管理者的身份来行使 农民集体 产权，他们有的与本地区土地 权益有直接 联系，有的只是间接联系，有的则根本没有 联系，造成产权主体错位。 加上有些管理者 为了创造业绩工程或通过暗箱操作 获得某些利益。因此，他们 不 可能全力去 维护农民的权益，更多的是考虑自己的 权位、职务的升降。对 任命他 们的上级负责。这 与社会主 义市场经济体制是不相符的。三是：现行的土地征用制度是在 计划经济 体制的背景下出台的，当 时的情况 是，国家征用土地基本用于公益，国防等用地，亦即 农村土地由集体所有的 “小公 ” 变为国家全民所有的 “大公 ”，“公有土地资产”不存在流失 现象，只是

12、小河汇入大河。 现在我国已由 计划经济体制转向市场经济 体制，在土地征用中，突出特点：一是 征用主体由政府 单一主体 扩展为政府、企事业 法人，还有自然人等多元主体，特 别是众多的开 发商；二是土地在转让中按市 场价格流转，在流转中不断增 值，而 政府在向 农民的一次征地仍按土地管理法的补偿费 ，安置费给付，不能真实地 反映土地市 场价格，或者说大大低于市 场价格，因此，农民所 获得的一次征地收 入只是按计划规定的土地价格 计算的微薄收入，随后按市 场价格转让的土地增 值被中介机构或个人所得， 这其中有的是开 发商，有的是入区的企 业和个人，也 有一部分是按 计划价格得到土地的事 业单位。这

13、些法人和个人 发财 了，钱袋变鼓 了，农民和政府并没有得到 应有的土地收益。加上腐败现 象的滋生，一些开 发商 为了获得计划价格的低价土地，往往向当地官 员行贿，造成一部分官员被拖下水， 拿回扣，部分土地收益 变相地落入腐 败官员的腰包。统计 表明多数腐 败现 象与土 地开发有关。总 之，土地流转中农民权益得不到保障的根本原因在于土地 产权 制 度的缺陷，以及征地制度 过时所致。另外，我们从浙江和江苏两省农村产权制度的不同及 发展效果的差异，也充 分说明原有集体 产权制度的弊端。苏 南模式（北京市郊区与苏 南模式相似）与浙 江模式相比，苏南以集体 经济为 主，乡镇（村）政府为主导，趁“短缺经济

14、”之机和 八方竞贷的良好资金支持，来自上海的技 术，通过政府组织资源，开始时经济发 展比较快。走先工业 化后市 场化的路子，但经过二十多年，显出后劲不足。原因 在于产权不明、少数人代理操纵、政企不分、干预过多、取之过甚、政府承担无限 责任，经营 者无直接 责任，缺乏监督机制。而浙江走的是另一条路子，以家庭工 业、个体私营、前店后厂起步，以市场 化促 进工业化，私人资金闯市场，通过市场 配置资源，产权明晰，交易成本低、自主权大、政府干预 少，日益显出活力，增势 明显强 于苏南。通过 近年来的制度 创新由个体私 营向股份合作制再向股份制 发 展，形成投资主体多元化的公司制，克服了私人 资本单薄，家

15、族企业经营 封闭的 弱点，许多“家庭企业”已演变为“企业家庭”（即集团制）。两种发 展模式，其效果 差异的根本原因也在于 产权制度。为了解北京郊区 乡村集体产权制度对农户影响，作者在 2004年 8月组织学 生对北京郊区的农户进行了调查。调查范围涉及北京郊区的 5个区 15个镇。调 查结果显示，大部分村民对集体资产情况不了解，占总数的 58%。集体资产 运营 情况为：“较好”占40%，“一般”占33%，而“较差”占 27%。村民对集体经济满意率 的仅为 19%，主要意见是经营 情况不透明，由个别干部 说了算，村民没有监督的 权利。在被调查的农户所在村，有 20 个有土地被征用的情况，占 55.

16、5%。土地征用 面积在1000亩以上有 2个，500-1000亩8个，500亩以下 10个。土地征用后用 途主要是作 为工业用地，占55%，其他用途还包括房地 产、学校、道路等。土地补 偿，农户 “比较满意”占 5%，一般占30%，不满意占 60%，很不满意占 5%。在土地 征用后，农户生活水平 变化情况 为：有所提高占5%，没有变化占 65%，有所降低 占 20%，降低很多占 10%。从调查 情况看，所在村有土地被征用的 农户 生活水平 一般都没有 变化，有一些农户生活水平有所降低。农户对 征地补偿 情况大部分不 满意，其原因从调查情况看，主要是没有相 应的补偿标准、补偿不到位、有的根 本没

17、有任何 补偿。综上所述，产权 主体不能人格化，产权模糊的制度是剥 夺农民权益，阻碍我 国农村经济发 展，影响政治稳定和社会繁荣的症 结。制度性障碍和结 构性障碍是 影响农民富裕、农业发展、农村繁荣的两大障碍，而制度性障碍是根本性的障碍。三、如何解决农村产权制度问题农村经济体制的问题主要在集体 经济的产权制度问题。那么如何解决？ 集体所有制源自前 苏联，当时仅限于农村，主要组织形式是集体 农庄，五十 年代中期，我国从前 苏联引入了集体所有制概念，并在开展 农业合作社和公私合 营运动中推广到农村和城镇，这样，前苏联的集体农庄所有制就演 变成为我国农 村和城 镇的集体所有制。改革开放以来，人们对 集

18、体经济 的认识 不断深化，邓小 平指出：“中国农业的改革和 发展要实现两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社， 实行家庭联产承包责任制第二个飞跃是适应科学种田的生产社会化需要， 发展适度规模，发展集体经济。”江泽民在十五大 报告中提出：“劳动者的劳动联合 和劳动者的资本联合为主的集体 经济，尤其要提倡和鼓励”，劳动联合强调的是 共同劳动和共同积累，按劳分配、民主管理；资 本联合强调的是劳动者个人 拥有 产权，按资分红。以前，我们 只承认劳动者的劳动联合，否定了劳动者的资本联 合，否定了劳动者的个人产权。因此，农 村集体经济组织的产权制度改革应朝着 “劳动者劳动联合和劳动者资本联合”的方向推 进。着

19、重要解决的问题 是： 农民个人作为集体经济组织 的成员，其产权主体如何体 现。或者说 ，集体经 济组织如何实现产权 主体人格化；如果要进行产权界定，那么如何将模糊的集体 产权界定到每个 农民个人头上？同时为避免农民在经济发展中被 边缘化，如何 实现农民的金融 权利、养老和医疗 保障权利。综上所述，农村产权制度改革主要涉及 农村土地 产权制度、社区集体经济组 织产权制度、集体林产权制度、农 村合作 经济组织制度、农村金融制度、乡 （镇） 村集体企业产权制度等各方面。在谈 各种制度改革之前，有必要 对产权、产权 制 度的一些概念做一介 绍。第二 节 产权 与产权制度一、产权的内涵（一产）权的定义产

20、权是财产权利的简称。财产权 是指具有物质内容或直接体 现为经济利益 的权力（如出版权），因此，更确切地说，产权是指法定财产主体对财产的各项权 能的 总和。著名产权经济 学家诺斯指出：“产权是个人对他们所拥有的劳动、物品和服务 的占有权利。”（制度、制度变 迁与经济绩效，上海三联书 店 1994版，第45页） 著名经济学家阿尔奇安认为产权是人们在资源稀缺条件下使用 资源的权利，或 者说是人们使用资源的适当 规则。综合上述对产权的定义以及我国产权制度改革的 实践，我们可以得出对产 权内涵的几点 认识 ：1、产权是人们对财产 行使行为的权利，而不仅仅是人们拥有物的 权利。产权 既体现人与物的关系，更

21、主要地是体 现人与人之 间的关系。2、产权是人们对财产 所拥有的各种 权利的总称，而非对财产 的单一行为权。 亦即产权是各种 权能的集合，即一组权利。例如某人对 一块土地拥有产权，他便 对该地有种植 权、堆放权、转让权、出租权 等等权利。3、产权的基础和核心是财产所有权。所有权 是指由法律 规定的财产主体（即 财产所有者）对财产客体最高的排他性的独占 权。正如马 克思所指出的：“垄断是 财产所有权。”（马克思恩格斯全集第一卷第 613页）而对财产的所有者来 说，最 重要的权能是对财产运营剩余价 值的索取 权和对财产的处置权。4、产权是一种社会工具，它使人 们在与别人的交 换中形成了合理 预期，

22、有助 于实现外部效应内部化，使资源在市场机制的 调节下达到最 优配置。比如你购买 一辆汽车，在未征得你同意的情况下， 别人不能使用它，但如果你声明 别人可以 使用，那么，别人也就可使用你的汽 车（明确了使用 权）。又比如一个湖是公有的， 大家都去 这个湖里捕 鱼，可能最后湖里的鱼要被捕得精光，失去应有的经济效益。 但如果把 这个湖归某个人来管理 （或归其所有），规定捕鱼者必须付费，那么，湖 里的鱼就可以实现有计划的养殖和捕 捞，不仅管理者受益，其他捕捞者也同样获 得长远利益。通过 “付费”这一市场机制实现了资源的优化利用。这 就是所 谓外部 效应内部化。显 然，产权在外部效应内部化中 发挥了积

23、极的作用。5、产权 可以分解和 组合，并且可以转化。例如，在一定的条件下，股东 将其 财产入股，这时，其产权就转化为股权，而对于股份制企 业来说，财产占有权便 转化为法人财产权。6、产权具有可交易性。产权 属于商品 经济范畴，产权本身具 备了商品的基本 特征，因此，可交易性是产权的基本属性。商品、货币、服务 的交易，说到底是 产 权交易。二）、产权与所有权的异同产权和所有权存在内在的 联系，但又有明显的区别。产权和所有权都是指财 产权利主体 对财产客体所享有的 财产权利，所有权是产权的基础和核心，所有权 并不等于产权。产权 并不就是所有 权。1、所有权本质上是指物的 归属权，而产权的本质是财产

24、主体的行 为权，即财 产的运营权。在集体经济组织 的产权改革中，所谓“产权不清晰 ”，其实质并非指 财产的归属不明确，而是财产的行为权不明晰。集体资产归 集体成 员所有，以集 体组织为代表，这是明晰的。那么，是什么 “权”不明晰呢？ 显然是指组织成员对 资产的行为权不明晰。2、在实际经济 运行中，所有权不一定包括占有 权，使用权。例如一个股东 ， 他把资金投入一个企 业，这时 ，他仍然享有所有权（以股权界定），但他已不享有 实际的占有和直接的使用 权了。而 “产权”范畴却包含着所有 权。综上述，在经济 运行中，产权涵盖了所有 权。总之，不加区分的把所有 权等同于产权 ，在理论上只能造成含混不清

25、的后果。 在实际上将造成极大的危害：把产权改革和所有制改革划等号， 认为产权 改革就 是把“公有制 ”改为“私有制 ”。当然，在强调产权 和所有权相区别的时候，必须明 确产权和所有权都是财产权利这一固有的内在 联系。二、产权制度的内涵（一）产权制度的定义所谓制度是指人 们的行为准则和规范。因此，产权 制度应是关于 财产权利划 分的规则和人们行使财产权利的行为准则，或曰调节人们之间财产关系的制度。 它包括产权主体的确定；产权范围的界定；产权结构安排；产权保护以 及 产权交易等一系列的 规则。在实际经济 生活中，产权制度可分为正式规则和 非正式规则两大类，正式规则包括法律制度，社会契 约，组织制度

26、等。非正式产 权规则如人们的文化传统习惯、风俗、伦理、道德规 范和制度性意 识形态等。产权制度是人 们财产关系的最基本制度，而且也是人 们经济生活中最重要 的制度，因为它关系当事人切身的 经济利益，同时，它对人们行使财产权利的行 为作出规定，使整个人类社会的 经济活动得以有序运行。从这 个意义上讲，产权 制度是人 类社会的最基本的 经济制度。（二）产权制度创新对经济增长起关键性作用经济增长的源泉在于作为第一生产要素一一人的积极性，而人的积极性靠 什么来调动，靠的是利益以及使其能够发挥作用的权利（条件）。产权制度的创新 形成新的激励和动力机制，它赋予人们奋进创新的动力，从而推进了经济的进一 步发

27、展。例如专利发明如果没有专利制度做保证，专利技术的发明和应用将是很 有限的，一方面技术发明者的利益得不到保障，另一方面技 术推广不能顺利进行。 因而技术进步对经济增长的作用将受到很大局限。正如诺 斯所说：有效率的经济 组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原 因所在。”这里，经济组织的有效率指的就是 产权制度有效率。可以发现，有效的产权制度可以通过对技术进步、劳动力发挥、资本数量和 效率起到积极的推进作用，进而促进经济增长（女图1）。图1产权制度对经济增长的作用1、产权制度与技术进步产权制度对技术水平的影响是明显的。在人类历史上，我们可以看到新技术 不断地被开发出来，但步伐缓慢，时有间断。其中主要原因在于对发 展新技术的 鼓励仅仅是偶然的。通常创 新可以被别人无代价地模