扶持大学生创业的财税政策建议

1、扶持大学生创业的财税政策建议 提要 随着教育产业化趋势的加强，大学生就业市场日 趋饱和、就业压力日渐加大，特别是国际金融危机影响的加深， 使我国经济增长放缓，大学生就业形势更加严峻。在此背景下， 积极推动大学生自主创业成为突破大学生就业瓶颈的重要渠道。 财税政策作为国家重要宏观政策， 在促进大学生创业方面有其先 天的优势。 鉴于此， 本项目以财税政策促进大学生创业的路径选 择作为研究基点， 全面剖析财税政策扶持大学生创业的必要性和 紧迫性，并在此基础上提出促进大学生创业的财税政策建议。 本文为国家级大学生创新创业项目： “财税扶持政策促进大 学生创业：路径选择和对策建议”（项目编号：20151

2、0378219） 阶段性成果 收录日期： 2016年 3月 18日 教育部 2014年 12月 11日发布关于做好 2015年全国普通 高等学校毕业生就业创业工作的通知 ，传递出国家对全面推进 大学生自主创业工作愈发重视的信号； 党的十八大报告提出“要 推动更高质量的就业， 引导劳动者转变就业观念， 鼓励多渠道多 形式就业， 促进创业带动就业， 做好以高校毕业生为重点的青年 就业工作”。 由此可见， 大学生创业对促进我国经济发展具有显 著价值。 现阶段， 我国大学生创业存在着诸多问题。 财税政策作为影 响创业的外部因素，对创业活动起着至关重要的推动作用。 在扶 持大学生创业活动中，政府应进行角

3、色定位，通过财税政策营造 良好的创业环境尤为重要。 一、财税政策促进大学生创业的作用机理 从经济理论角度，大学生创业有其显著的外部性、 市场不完 全性、市场信息不充分和不完全性等市场缺陷问题，并且存在机 会成本显著、价值不确定和风险较大等问题， 政府通过财政补贴、 税收优惠、公共服务在内的宏观政策， 引导和支持高校毕业生创 业，能促进创业企业长期健康发展。 （一）大学生创业的正外部效应。大学生通过自主创业，在 解决自身就业问题的同时，可以通过创业实体创造更多的工作机 会和岗位，降低失业率。创业经历同时也可以成为后来者重要的 决策参考。可见，大学生创业具有显著的正外部效应。 众所周知， 正外部效

4、应出现时，商品或服务的成本大于收益，且利益有外溢， 如果成本得不到应有的成本补偿，市场竞争就不可能达到理想的 资源配置状态，即生产者利润最大化决策会远离帕累托最优，生 产者决定的最优生产规模将达不到社会所需要的最优规模。我国 大学生创业比例较低，也是由于市场机制下，缺乏对大学生创业 的正外部性效应的成本补偿，导致大学生的创业原始动力严重不 足，因此大学生创业创造的工作岗位远少于社会需求的数量。政 府资源配置的另一方，在市场机制出现“失灵”的情况下， 通过 财税政策工具，可以促进大学生创业，彰显政府扶持大学生创业 的态度和决心。 （二）大学生创业面临市场的不完全性。市场效率是以完全 自由竞争为前

5、提的。但少数规模以上企业在规模收益递增和成本 递减状态下，较易形成垄断，进而限制产量、抬高价格，使商品 价格高于其边际成本，市场丧失效率。因垄断的存在，大学生创 业实体作为新的企业，要想进入某一行业十分困难， 并且获得资 源的能力较差，最终导致市场的不完全特征较为明显。利用政府 采购政策，能够在一定程度上向大学生创业实体倾斜，为其提供 市场，并通过政府支出乘数的放大作用，增加国民收入，再通过 生产过程和分配过程，使创业实体收入增加，促进大学生创业成 功。 （三）大学生创业面临信息的不充分和不对称问题。在现代 信息社会条件下，信息构成生产、消费和营销的最敏感神经。竞 争性市场的生产者和消费者都希

6、望拥有充分的信息，因此信息本 身就是激烈竞争的对象，信息不充分和不对称成为影响公平竞争 的重要因素。基于大学生普遍存在缺乏创业教育、社会经验、市 场营销知识、市场需求敏感程度较低等事实，体现大学生的创业 过程信息不充分问题较为显著， 在一定程度上会造成创业的盲目 性；并且大学生创办的企业往往规模较小， 缺乏获取信息的渠道， 使大学生获取信息的时间和金钱成本增加，创业难度增大；相比 之下，政府部门掌握较充足的信息，通过提供相关的公共服务， 在工商所及相关部门开设创业咨询窗口，在高校开设创业课程等 方式，将市场信息传达给潜在的创业者。另外，通过市场调查和 研究，将优秀的创业项目推荐给大学生， 有助

7、于大学生克服创业 过程中的信息不充分和不对称的问题，降低“寻租成本”，正确 引导大学生进行创业选择，扶持大学生企业长期持续地发展。 （四）大学生创业的机会成本较大。大学生自主创业，放弃 的是由就业取得的收入以及宝贵的时间成本，另外自主创业也将 导致大学生放弃闲暇时间， 并增加超负荷的工作压力、 巨大的精 神压力、残酷的竞争压力，最终使大学生创业的机会成本增大， 创业的意愿也逐渐降低。因此，政府通过改善创业环境，营造良 好的创业氛围，能有效减轻大学生创业的心理负担。通过免除创 业过程的繁杂程序、减免大学生注册企业的工商费用等以及完善 社会保障制度，在失业、医疗保险、户籍方面给予保障，解除大 学生

8、创业的后顾之忧，增加其主观效用，激发潜在创业者自主创 业的信心。 （五）大学生创业具有风险性和价值不确定性。大学生创业 难以获得市场资本的投资，原因在于大学生创业的风险性和价值 不确定性。大学生创办的企业，在创新资源的获取，核心技术的 开发和企业经营管理等各方面的能力较弱，并且面对系统性风 险，规避风险能力较差，未来收益难以得到有效保障。因此，在 我国风险投资并不发达的情况下，市场资本很难流向大学生创办 企业，大学生创业启动资金不足以及资金链条不完整。创业启动 资金不足将阻碍潜在大学生创业积极性的发挥；资金链条不完整 使大学生企业资金周转困难， 无法拓展新业务， 严重制约创业企 业经济活力的展

9、现。 因此，政府通过财政支出有效引导社会资金 流入大学生创业企业， 建立完整的融资支持体系， 完善风险投资 体系，为大学生创业融资提供担保，解决大学生融资困难问题。 此外，政府鼓励风险投资公司不仅为创业者提供风险资金， 同时 利用自身专业性的技巧在技术、 管理等方面给予他们帮助， 以此 鼓励大学生积极自主创业，增加大学生创业成功的信心。 总的来看，财税政策支持大学生创业， 其着力点是降低创业成本、 营造良好的创业氛围。 由于财税支持政策相对滞后， 现阶段财税 政策在支持大学生创业方面尚存在诸多问题， 亟须我们从理论层 面进行有效分析。 二、现阶段财税政策扶持大学生创业存在的问题 （一）政府扶持

10、力度较小。目前，政府财政扶持大学生创业 专项资金规模较小。 中央财政每年扶持支持中小企业的资金规模 不足 20 亿元。政府的基金规模和大学生创业的实际需求相差甚 大。并且我国缺乏针对全国性大学生创业专项资金， 大学生创业 通常也只能申请中小企业发展专项资金。 而中小企业发展专项资 金对符合一定条件的企业项目给予 200 万元以内的无偿资助， 或 者不超过 150万元的财政贴息。 众多大学生创办的企业并不能满 足条件。 部分发达地区针对大学生的创业基金也刚起步， 要求较 高，受众面小。 因此，多数大学生无法取得财政专项资金的资助， 财政政策对大学生创业的扶持力度较低。 （二）政府资金支出结构不合

11、理。政府的专项资金支出不均 衡，忽略对部分地区和行业大学生的创业支持。从区域看，我国 东部大学生创业率明显高于西部以及落后地区。 调查显示， 2014 年本科毕业生自主创业比例最高的就业经济区域为泛长江三角 洲区域经济体。原因在于，东部地区经济发达，地方政府凭借充 裕的资金大力扶持大学生创业。 而相比之下， 西部和落后地区的 地方政府由于资金缺乏， 对大学生创业投入的资金较少， 导致激 励作用并不明显。 而扶持西部以及部分地区的大学生创业对实现 缩小我国东西部贫富差距的目标意义重大， 却缺乏政府优惠政策 的扶持；从行业看，根据麦可思调查， 2014 届毕业生自主创业 集中在教育业、零售业、商业

12、和建筑业，在这些行业，政府出台 的补贴及优惠政策也较多， 特别是明显偏向于高新技术产业等经 济效益显见的产业， 而其他产业却缺乏有力的财税优惠政策扶持 和引导。如农业方面， 大学生在农产品加工和增值方面创业具有 广阔空间， 不仅有利于引导农村经济发展， 就地消化农村剩余劳 动力，对我国经济结构调整也有重要意义，但缺乏政策扶持，很 多农业创业者都以失败告终。 （三）税收激励有待加强。首先，我国缺乏系统的扶持大学 生创业的税收优惠法律体系。 现行法律政策对大学生创业也有所 规定和说明， 但是这些政策缺乏统一规定和配套的执行细则， 未 形成一个完善的法律政策体系； 其次，税收优惠政策立法层次低。 当

13、前，我国针对大学生创业的税收优惠政策都是政府部门以通知 的形式独立下达的，导致在实际应用中不规范；最后，税收优惠 涉及的范围较小，仅仅适用于经济发达地区和省会城市以及部分 行业。并且优惠税种和优惠方式有限，优惠时间短，优惠的税种 仅限于部分所得税和地方税，对大学生创业扶持作用并不明显。 由于所得税只有两年免征期且属于收益税，对创业初期的大学生 企业来说，企业的劳动力成本较高，收益较低，因此减免所得税 的激励作用不明显。同时，由于我国分税的财政管理体制，地方 税的减免会在一定程度上抑制地方政府贯彻自主创业税收政策 的积极性，从而损害大学生的利益。 （四）融资政策体系乏力。首先，我国缺乏主要为大学

14、生提 供融资服务的金融机构。拥有大量资金的金融机构和风险投资机 构考虑大学生创业的风险性和价值不确定等综合因素后，会放弃 对大学生创业的支持，导致大学生融资渠道狭窄；其次，融资条 件高，担保条件苛刻。融资条件通常需要融资企业有担保物，而 由于大学生的信用等级无法评定和拥有的资产规模有限，往往无 法取得融资资格；再次，小额担保贷款政策扶持力度小。即使能 取得担保，获得融资，但是融资金额甚微。一般只有符合当地政 府规定微利项目的企业，才能够享受地方财政的贴息扶持； 最后, 融资限制性条款多，商业银行的贷款成本较高， 并附加较多的限 制性条款，大学生创业融资的门槛较高。 （五）政策统筹未成体系，各项

15、法规立法层次较低。现行的 扶持大学生创业的法律法规中， 都存在立法层次低，相关的政策 配套制度不完善， 政策使用不乐观等缺陷。 我国缺乏完整的大学 生创业法律体系，主要保障性法规仅有就业促进法，但缺少 对大学生创业方面的具体规定。 其他相关的财税优惠政策多以条 例、管理办法出台，立法层次及法律效力低，并且大多出台文件 尚无可执行的实施细则，实际应用并不规范，可执行效率较低。 （六）忽视创业教育。我国高校仍缺乏对创业人才的教育和 培养。普遍将创业教育仅作为选修课程供了解， 创业教育缺少标 准化规定， 授课老师也缺乏创业知识， 对创业优惠政策了解不透 彻，对增强大学生的创业意识作用不明显。 （七）

16、社会保障体系不健全。创业大学生的失业保险、医疗 保险以及户籍方面仍然不能得到有效保障， 大学生在创业准备期 间，由于不符合相关条件无法得到失业保险； 创业大学生得到社 会保险补贴的期限较短， 最长不超过 3 年。并且在医疗保险方面， 一旦中断缴费，则有 6 个月的医疗等待期，大学生创业期间，由 于没有企业代理缴纳， 倘若医疗出现漫长的等待期或者在户籍方 面难以实现调转，都会影响大学生创业的积极性。 三、优化大学生创业的财税政策建议 （一）筹建大学生创业基金会。主要由中央以及地方政府出 面，依靠财政资金， 成立专门的全国性代理机构大学生创业 基金会， 负责从提供创业资金， 信用担保到就业服务指导

17、的一条 龙服务工作。 如美国的中小企业局和英国的大学挑战基金， 由政 府出资支持，专门负责创业事务，帮助大学生发现商业机会，建 立与大学分离的公司。建立大学生创业基金会， 对大学生创业者 素质、项目技术含量、市场前景、创业团队建设等进行全面考察， 依据级别给予不同程度的政策性低息或者免息贷款，或者据此出 面协调担保，增加融资机构对大学生企业的信任，解决大学生融 资困难的问题。 （二）优化大学生创业资金支出结构。加强财税政策优惠的 导向性，在实行普遍优惠的基础上， 区别不同行业和区域的优惠 力度，调整我国的产业结构以增加就业岗位，极大地发挥财政政 策宏观调控的职能。一方面促进大学生创业资金的政府

18、间的转移 性支付。东部地方政府向西部以及落后地区的地方政府进行创业 资金的转移性支付，促进西部以及落后地区的大学生创业； 另一 方面通过资金专项投入，结合地方特点，引导大学生在各行业的 创业，完善我国经济发展结构，类似重庆等地，地方特色美食较 多，第三产业发展潜力大，应加大这方面的优惠。成都、北京等 地高校云集，加大对高新技术产业方面的创业扶持。在其他中西 部地区，农业发展潜力大，而对农业方面的大学生创业的扶持力 度应加大，增加相应政策的扶持，促使大学生能及时获得创业政 策扶持，促进各产业的发展，实现我国产业结构的调整目标。 （三）扩大税收优惠方式，加大扶持力度。在现有的税收优惠政 策基础上，

19、扩大税收的优惠方式，采取直接和间接优惠相结合的 方式，加大对大学生创业的扶持力度。 通过减免企业所得税以及 其他间接的减免方式，从多方面减轻大学生的负担。 1、税率式减免。在所得税免征期之后，对创业企业课以较 一般为低的所得税税率。同时，对多数大学生创办的企业，可适 当实行较低的小规模纳税人的征收率。 2、税基式减免。对于吸纳符合条件的大学生和下岗职工的 大学生创业企业， 即可在其所纳应税所得额的基础上扩大比例扣 除这些人员工资、培训费等，以减轻企业税负。 3、采取税收支出的间接减免方式，扩大税收优惠的范围和 程度，在税收豁免、纳税扣除、税收抵免、盈亏相抵和延期纳税 等方面加以完善。在税收豁免

20、方面，除免除关税和货物税外，延 长企业 2 年企业所得税减免的时间， 可延长至 4 年。在纳税扣除 方面，允许创业企业从应税所得中扣除较大比例的合理支出， 如 生产的原材料及提供服务耗用的材料费用等；在加速折旧方面， 允许生产型企业采用加速折旧法提折旧， 或者通过缩短技术设备 的折旧年限， 延迟企业纳税的时间； 允许大学生创业企业延迟或 者分期交纳应负担的税额， 短时间内减轻其税负； 在盈亏相抵方 面，实行盈亏相抵方式对大学生初期企业的投资有很大的刺激作 用。由于大学生创办的企业在初期很有大可能处于亏损状态， 准 许企业以初期年度的亏损抵消以后 57年度的盈余，可以减少 其以后年度的应纳税额。

21、 （四）大力倡导创业教育。教育部门应加强对大学生的创业 教育和培训，积极宣传创业的优惠政策。首先，地方政府和学校 通过创业教育资金， 开设创业的正规课程， 培养专业的指导老师， 联合创业成功人士组成大学生创业导师团，在高校中开展创业大 讲堂，组织大学生创业帮扶活动。 创业指导老师的业绩可作为教 学科研业绩评级依据之一，以此提高其积极性；其次，将创业课 程与实践结合起来，鼓励学生发现与积极参与创业项目，建立对 创业项目进行评选和奖励机制； 最后，推进高校完善创业孵化基 地的建设，为大学生提供创业咨询服务、优秀项目的推荐、创业 场地的申请以及创业课程的培训等。同时，联合全国大学生创业 基金会共同建

22、立大学生创业者信用评级机制，为融资机构提供担 保信息。 （五）完善融资体系。鼓励金融机构为大学生创业融资，同 时鼓励风险投资公司投资。 完善大学生向融资机构申请贷款、申 请科技型中小企业贴息贷款和利用技术成果或知识产权、专利权 进行担保贷款的政策和引进股权投资等融资方式。目前，我国的 风险投资机制并不发达，由于缺之担保，大学生企业比其他企业 更难获得融资。美国硅谷的高技术产业由于仅靠传统融资手段无 法满足其资金需求，硅谷努力挖掘新的融资途径来满足其需求， 而美国的风险投资正好弥补了传统融资巨大缺口。在我国，风险 投资体系并不成熟，可以鼓励商业银行以及其他金融机构，通过 股权投资的方式，对大学生创业企业投入首期资金， 拥有