“民族乡”的“去与留”

1、民族乡”的“去与留”杜再江 贵州是全国民族乡最多的省份。上世纪 80 年代，根据国务院关于建立民族乡的通知规 定，到 80 年代末期曾多达 454 个。此后，贵州的民族乡和 全国大多数地方一样，呈逐步减少趋势，到 2006 年底，减 少到 252 个，并维持了 6 年左右的时间。从 2012 年开始，我省不少民族乡开始提出 “民族乡” 改“镇” 的申请，并逐步得到批复。刚刚过去的 2013 年，“民族乡” 改“镇” 的步伐进一步提速。 截至目前，全省民族乡减少到 215 个。短短一年多的时间， 共减少了 37 个。然而，与过去不同的是， 人们从过去民族乡数量减少的关注， 逐步转向了对这一基层政

2、权形式的深层次的深入分析和冷 静思考。民族乡作为民族区域自治制度的一种必要补充形式，全省各 级民族工作者从保障少数民族和民族地区权益的角度出发，对继续保留民族乡积极奔走呼吁；部分人大代表、政协委员也加入其中，就现行体制下民族乡的发展问题，进行了走访 调查和建言献策；地方各级党委、政府领导也加入其中，权 衡在去与留之间的利弊问题。可以说，人们对民族乡去与留的关注，从未如此强烈。在省民委的积极努力下，省委、省政府领导采纳了省民委的 意见和建议，同意在原建制设镇（区域不变、人口不变）的 民族乡改镇的批复中， 增加“继续享受民族乡待遇” 的内容“这对于充分保障少数民族和民族地区的权利，具有积极而 深远

3、的意义。 ”省民委主任吴军说。2013 年 11 月，安顺市普定县坪上苗族彝族布依族乡，成为 省政府批复的民族乡改镇中，第一个增加“继续享受民族乡 待遇”的民族乡。关于民族乡去与留的争议，其内核实质上是这些偏远少数民 族地区如何发展的问题。如今，虽然这一政策得到了初步的 落实，但是，民族乡工作条例中许多已经跟不上时代发展的 规定，这些规定在执行中的难点盲点问题，以及民族乡发展 道路上遇到的各种深层次问题，都应引起民族工作者的深 思。支持改镇者：“民族乡” “阻碍” 了城镇化发展在工业化、城镇化浪潮的袭击下，撤乡建镇已成为全国的一 个大趋势。在这个大趋势里，正在实施工业强省、城镇化带 动战略的贵

4、州，各地的撤乡建镇热情同样高涨。其中，两百 多个民族乡的不少领导干部也在跃跃欲试。在我国，乡和镇在行政级别上虽然一样，但是，经济社会发 展上镇强于乡是不争的事实。而在城镇化率方面，镇同样远 远高于乡。于是，在诸多“优势”的“诱惑”下，不少民族乡开始着手 撤乡改镇工作。在这个过程中，形成了两个截然相反的观点博弈场：支持民族乡改镇的人士认为，对于民族乡的发展，很多时候 是“战略上重视大，战术上支持小”，从中央的民族乡行 政工作条例到贵州省实施民族乡行政工作条例 办法， 再到各地在实施细则中的规定，均对建设和发展好民族乡提 到了重要的高度，但由于种种原因，在政策的具体执行中， 很多方面对民族乡的特殊

5、政策支持并不到位，导致民族乡“存在特殊情况，无特殊照顾。”此外，支持民族乡改镇的人士还认为，民族乡城镇化发展的 迫切要求与民族乡不能撤乡建镇构成矛盾。近年来，民族乡 集镇化建设速度加快，集镇基础设施得到完善，但由于乡镇 中“乡”的城镇化配套资金少，导致民族乡农村向集镇聚集 人数远大于向集镇建设速度，城镇化建设有待提速。岑巩县羊桥土家族乡就专门向上级有关部门提出过撤乡建 镇申请，在其它各方面条件都符合撤乡建镇的情况下，因自 身是民族乡，未能实现撤乡建镇。“一方面，民族乡迫切要求增加城镇化建设配套资金，要求 撤乡建镇；另一方面，民族乡不得撤乡建镇，这成为我们城 镇化发展道路上的最大阻力。”该乡相关

6、负责人表示。该负责人认为，民族乡产业发展与其它非民族乡镇差别微 小，民族乡无明显区别于其它非民族乡镇的特色产业项目， 且民族乡享受的项目建设与其它非民族乡镇对等。在项目建 设上，缺少明显区别于其它非民族乡镇的民族项目。油迈瑶族乡是望谟县唯一的民族乡，也是黔西南自治州三个 民族乡之一。对于民族乡得到的支持，曾于 2012 年 6 月至 2013 年 9 月在 油迈瑶族乡担任党委书记的冉龙恒认为，在项目的支持上与 非民族乡“有差别” ，每年民宗部门都会给两到三个 5 到 10 万元的项目。此外，在民族干部的使用、培训等方面也会有 所倾斜。“按照群众收入，油迈是可以改为镇的，当时乡里也有这个 想法，

7、但是因为是全州的唯一的瑶族乡，就没有申报。 ”冉 龙恒说。在黔西南州的三个民族乡中，有观点认为，在设置上存在着 “先天不足” 。“从我州三个民族乡的情况看，民族乡的建乡民族在当地处 于绝对少数，在发展上容易受到自治民族领导干部的忽视， 民族乡的民族特色不浓。 ”黔西南州民宗委有关负责人表示。比如鲁础营回族乡总人口近 2 万人，但回族人口不到 2 千， 集中居住在一个自然村的狭小范围，而回族人口相对集中的 潘家庄、青山等地则设置成镇，不能享受民族乡的待遇。同 样在三宝彝族乡，彝族人口占总人口的36% ，苗族人口则占到总人口的 62.2% 。在油迈瑶族乡，瑶族人口占总人口的 17%，布依族则占到总

8、人口的 83%。“建乡民族往往在民族乡的发展中不能居于主导地位，民族 乡中的建乡民族干部比例低，建乡民族对民族乡的认同程度 不高。”支持民族乡改镇者普遍认为， 民族乡行政工作条例的出 台，使各级各部门在民族帮扶工作中有政策可依，在过去的 很长一段时间里有力地促进了民族地区的两个文明建设。但 是，不少优惠政策条文内容笼统，没有具体的量化要求，都 是靠“倾斜”、“优惠”、“照顾”来定性，在实际的贯彻执行 中弹性大、难到位，有的甚至变成了可执行也可不执行；还 有一些政策则落伍于形势的发展。当然，在民族乡改镇浪潮中，我省不少地方都做了大量的积 极探索。比如民族乡较多的六盘水市水城县，早在 2012 年

9、底的民族乡改镇时，就实行“三不变”政策确保“撤乡改镇”顺利实施：对原少数民族乡的扶持政策不变、对少数民族干 部的培养使用政策不变和对少数民族乡镇的考核方式不变。然而，对于民族乡而言，尽管地方政府做了大量的努力，在 这次调整中，依然存在着是“撤乡建镇”以享受城镇道路、 供水、污水和生活垃圾处理等可能带来的基础设施国家项目 覆盖，还是保留民族乡建制，享受民族政策照顾的“两难选 择”。反对改镇者：“民族乡”让发展充满无限可能“我们没有考虑把民族乡改成镇，禾丰目前正在大力发展民 俗乡村旅游，布依族、苗族文化与我们的十里画廊融为一体， 是一幅美丽的人文景观，保留民族乡，有助于推动禾丰经济 社会的发展。”

10、开阳县禾丰布依族苗族乡乡长蒙荣军在接受 记者米访时表示。面对民族乡的改镇的浪潮，与蒙荣军一样，坚持保留民族乡 的人同样不在少数。贵州省实施民族乡行政工作条例办法第二条指出：“民族乡一经建立，不得撤销或合并，确因特殊情况需要撤 销或合并的，必须依照前款规定办理。 ”面对社会各界对民族乡该不该改镇的争议，省民委专门下发 了关于开展“民族乡享受优惠政策问题”的调研的通知根据文件精神，镇远县尚寨土家族乡采取走访座谈和发放问 卷两种方式进行调查。受访者认为，保留“尚寨土家族乡”这一名称，利大于弊， 有利于引起各级党委、政府和民族工作部门对该地区经济、 文化、卫生、教育、交通、市政等各项事业关心照顾和投入

11、 力度，加快其发展。1988 年 9 月，省人民政府批准成立尚寨土家族乡后， 土家文 化不仅引起和得到各级党委、政府以及民族、文化等部门的 关心和重视，由普遍关心变成特别关心，从一般关照变成特 殊关照，而且让广大土家人民看到希望，增强民族自信心荣 誉感，促进了尚寨傩戏、愿戏、地戏和唢呐等土家文化的保 护和发展。进入 21 世纪初，素有“唢呐之乡”的尚寨有了 属于自己的民族节日八月八唢呐节。 2008 年，中国文化部授予尚寨土家族乡为“中国民间文化艺术之乡”荣誉称号1988 年，土家族乡成立后， 县委县政府将尚寨纳入县委县政 府重点扶持对象，组织有经济实力和科学技术的县直部门到 尚寨乡进行帮扶，

12、 提出 “尚寨不脱贫， 帮扶不脱钩” 的目标 仅两年时间，就告别贫困标志“八宝饿” ，基本解决温饱问 题。“如果尚寨乡不是民族乡， 2012 年，省民委就很难选定尚寨 为驻点帮扶对象。 ”尚寨乡党政领导说，如果没有省民委帮 扶，尚寨乡通村硬化道路，不知何时才实现。省民委就不可 能一年内投资 472 万元帮扶尚寨。在我省，黔东南州对民族乡的扶持，方法措施多，帮扶力度 大。2011 年 11 月，黔东南州委、州政府下发了关于加快民族 乡经济社会发展的意见 （以下简称意见 ）。意见从基础设施完善到扶持产业发展，都作了一系列详 细的规定。根据意见要求，黔东南州州级财政设立了扶持民族乡发展专项资金 40

13、0 万元，并随着财力增长而增加。“这些措施对于推动民族乡的发展，起到了重要的促进作 用。”黔东南州民委主任霍盛红说。麻江县原来有贤昌、坝芒和景阳三个民族乡，在这一波的撤乡改镇浪潮中，贤昌、景阳先后改镇。没有改镇的坝芒布依族乡， 是一个只有 1.7 万余人口的小乡。乡党委书记单鲁燕坦言： “民族乡发展困难重重，无论是产 业基础， 还是人才结构， 民族乡都需要特殊政策和措施扶持， 否则，与全国同步建成小康恐怕会成为一句空话。 ”不过，让单鲁燕欣慰的是，省、州、县对民族乡的发展接连 出台了相关措施。记者在黔东南州下发的意见中发现了很多“干货” ：为 解决民族乡主体民族人才不足问题，从2012 年起，

14、在凯里学院开办五年制民族大专班，在黔东南职院开办免费三年制临床医学民族专科班，在州民族高中开办寄宿制民族班而在麻江县出台的麻江县“十二五”时期扶持民族乡经济 社会发展实施意见中，也有“到 2013 年，全县民族乡行 政村油路（水泥路）通达率 100% ”等硬性要求。在黔南州荔波县瑶山瑶族乡，为了继续保留民族乡的建制， 当地领导还多方呼吁，希望不要改成镇。“瑶山目前正在大力发展瑶族旅游文化， 瑶族乡的称谓 本身就是一个有力的品牌，改掉了岂不是很可惜！ ”瑶山瑶 族乡党委书记玉可雕说，民族乡一样能发展，并且充满了无 限可能，关键就看执政者怎么做。反对民族乡改镇的人们普遍认为，民族乡的建制来之不易，

15、 不能为了眼前的一点利益就要求改制，而是应着眼长远，利 用好党和国家的民族政策，积极需求新的突破，民族乡同样 能够取得大的发展。就像从江县翠里瑶族壮族乡 2012 年借助 20 周年乡庆，争取 到的省州帮助和整合县级资金达 628 万元，极大地推动了经 济社会发展。此外，在民族乡改镇的过程中，还有人建议借鉴此前部分省 区市设立“民族镇”的做法，将民族乡改为“民族镇” 。但 这同样与现行政策相抵触。民族镇是中华人民共和国介于县与村之间，与乡同层次的行 政区划单位。设立民族镇是中国地方政府实施民族区域自治 政策的一部分，但这种行政区划并不符合中华人民共和国 宪法中的相关规定，故现今的民族镇均为地方

16、政府私自设 立。 1992 年 7 月 17 日，中华人民共和国国务院发布了国 务院关于停止审批民族镇的通知 ，通知要求地方政府应 立即停止审批民族镇，已经设立的将另行研究处理办法。对于今后民族乡的工作，省民委副主任刘晖表示，将从民族 工作部门的职能出发，做好当前和今后我省的民族乡工作， 一是要紧紧围绕“十二五”民族事业发展十大推进计划，抓 好工作结合；二是要充分利用民族团结进步创建活动平台， 抓好工作协调；三是要切实发挥民族团结和睦指数统计监测 的效能，严格各项考评，抓好工作督促。未来：民族乡的发展突围需要顶层设计 有一组数据显示：过去五年，我省的农转非只转了 101421 人，一年仅为 2

17、000 人。“不排除一些地方领导积极追求把民族乡改为镇，是出于尽 快提高城镇化率的功利思想。 ”省政府原参事韦兴儒说，在 这一波浪潮的波及下，一些地方政府积极主张民族乡改镇， 曾有一些民族乡干部找过他，希望他能建言，不要把民族乡 改为镇。事实上，民族乡该不该改为镇，既有基层谋求更大发展空间 的利益诉求，也有顶层设计落后于时代发展的掣肘，值得我 们去反思。黔东南州民委的有关负责人就建议，国家民委应根据新时期 民族乡工作的发展需要，对民族乡行政工作条例进行修 改，并按国家小城镇建设的有关规定，将民族乡列入小城镇 建设范畴，在城镇道路、供水、污水和生活垃圾处理等基础 设施项目上优先安排实施。中南民族

18、大学民族学教授李安辉长期关注民族乡的发展，在 她看来，现阶段，我国处于体制转型、社会结构变动、社会 形态变迁的社会转型期。随着社会转型，社会环境发生了变 化，民族乡政策主要面临着以下五个方面的新问题与新情 况。“民族乡的性质和地位不明确。 ”李安辉说，明确性主要是 指设置民族乡的目的是为了更好地保障少数民族的平等权 利，这是比较明确的，同时，法律明文规定民族乡作为一级 特殊基层政权形式，是不同于一般乡的基层政权。不明确性 主要体现在民族乡的自主权或特殊的职权方面不明确，民族 乡的自治性质不清晰。 而现阶段， 有关部门对民族乡的性质、 特点和地位等研究不够，重视不够。民族乡政策理论研究薄 弱，严

19、重影响民族乡工作的有效开展，影响民族乡政策的执 行、发展与完善。李安辉说，民族乡行政工作条例文本需要及时修订。 民 族乡行政工作条例自 1993 年颁布实施已 20 年，运行环境 发生了变化，需要及时修订。有的条款规定过于笼统，不能 很好地发挥应有的功效。如该条例第 4 条：“民族乡人民政 府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族 人员。”“尽量配备”等词带有随意性，难以做到合理配备。 有的条文虽有量化规定，但模棱两可。市场经济条件下，有 一些规定已经过时。“政策执行主体对民族乡政策认识不足。”李安辉说，民族乡是民族区域自治政策的一种补充。由于民族乡的“补充” 地位，有关部门对民族

20、乡工作认识不足。在有些干部眼里， 成立民族乡只是一种形式，或是一种需要。这种需要不是为 了解决我国散杂居民族问题，更不是为了保障散杂居少数民 族的权益，而只是出于经济利益的目的，出于能够享受优惠 政策的需要。甚至有些干部认为，民族乡与一般乡镇相比， 只不过是换了一个包括少数民族族称的名称，挂了一个有少 数民族族称的牌子，多了一个红印章而已。除此之外，与一 般乡区别不大。极少部分基层干部对民族乡民族宗教问题和 民族宗教工作的重要性认识不足，缺乏“民族宗教无小事” 的工作理念。因此，保障民族乡少数民族权益还有较大的难 度。由于政策执行不力，民族乡工作处于尴尬境地。民族乡虽然 也是少数民族相对聚居的地方，但是作为一级基层政权，事 实上，民族乡不可能跟区、州、县自治地方一样完全行使法 律、法规所规定的