中小企业创新中的市场失灵问题之解8页

1、中小企业创新中的市场失灵问题之解 “创新券”政策运行机制与工具构成 2014年01月07日 20:21 来源：人民论坛学术前沿2013年12月下 作者：郭铁成 字号打印 纠错 分享 推荐 浏览量 内容摘要：创新券是政府免费向中小企业发放，专门用于购买知识机构创新服务的权益凭证。创新券的政策基础是普惠性发展，通过资助中小企业创新，解决市场失灵问题，促进公平竞争。西方国家的创新券政策和我国一些地区对创新券的试用，为我国中央政府实施创新券政策提供了可资借鉴的经验。创新券政策打破了传统的计划项目体制，建立了以企业为主体的创新项目体制。它很可能是新一轮科技体制改革的突破口，必将释放出巨大的改革能量。关键

2、词：创新券;公共政策;中小企业;创新;市场失灵作者简介：郭铁成，中国科学技术发展战略研究院副院长、研究员创新券于2004年出现于荷兰，很快扩散到欧洲和亚洲一些国家和地区。2010年，我国开始有学者研究创新券政策；2011年，中国科学技术发展战略研究院研究人员进行了初步研究，于2012年2月提交调研报告，建议在我国实施创新券政策。2012年9月，江苏省宿迁市包括该市的区县在我国首次实践了创新券。在此后的一年多时间里，上海市杨浦区、上海市研发公共服务平台、江苏省淮安市、河南省焦作市、广东省清远市、浙江省长兴县等一些市县和公共服务平台纷纷推广使用创新券。2014年，上海市拟在张江国家自主创新示范区的

3、一区十八园推行创新券；广州市也把实行创新券作为“十二五”科技服务业规划的重要举措；北京市科委软科学计划专门立项，研究创新券的实施方案；江苏省科技厅也在研究全省实施创新券的方案。创新券的本质和特点创新券（Innovation vouchers）是政府免费向中小企业发放，专门用于购买知识机构创新服务的权益凭证。其使用方法是，企业按合同获得创新服务后，向提供创新服务的知识机构付券，知识机构持创新券到政府财政部门兑现。创新券是国际通行术语，也有少数国家或地区称之为“研究券”、“知识券”、“科技券”、“创新与能力券”等。创新券政策的本质是普惠性的公共投入。创新券的使用主体是企业和知识机构，投入主体是政府

4、，或者说是政府为企业购买创新服务。有的国家或地区把创新券政策称为“创新券制度”、“创新券计划”、“创新券项目”，本文统称为创新券政策，简称为创新券。成熟的公共投入政策种类很多，但创新券这种新兴的公共投入政策却与众不同，其特点如下：政策对象是中小企业。传统科技政策的对象偏好是“四大”大院、大所、大校、大企，特点是扶优扶强。即使是科技扶贫资金，也是投给贫困落后地区的大户、能人、富村、强企，只有如此，才能实现重点突破，跨越发展。而创新券的政策对象是中小企业，特点是扶危济困。它解决的不是重点突破、跨越发展的问题，而是普遍创新、全面发展的问题。政策导向是企业需求。传统科技投入模式是先研发、后产业化，研发

5、时没有企业用户，论文、专利等科研成果需要另外增配资金加以转化；在转化的过程中还是没有企业用户，最后很多成果无法转化。创新券突破了这种研发模式，在研发的起点就引入最终用户，把企业用户需求作为创新项目的来源，研发、生产、经营一体化。政策工具是福利券。与其他政策工具不同，创新券的政策工具是福利券，免费向中小企业发放。票面标有一定金额，代表相当额度的货币权益，其物理形式是纸质券，也可以是IC卡或电子券。创新券不是金融证券、企业证券，而是政府证券或政府机构证券，由政府所属机构发行；不是一般证券，而是专门证券，专款专用；不是上市流通的证券，而是实名制非上市证券，不能流通、交易和让渡。政策任务是购买服务。与

6、其他政策任务不同，创新券的政策任务不是设立科技计划项目、资金奖补或税收减免，也不是提供设施、设备等实物产品，而是政府对创新服务进行采购，以此惠及广大中小企业。政策基础是全面发展。与其他创新政策的基础不同，创新券的政策基础是普惠性发展，通过资助中小企业创新解决市场失灵问题，促进公平竞争，扩大社会就业，增加财政收入和居民收入。创新券的工具构成创新券的政策工具是福利券，但福利券并不仅仅限于一张纸或卡，而是包括纸或卡背后的一系列政策内容。创新券政策工具的构成如下：资金来源。创新券的资金来源是国家财政。2009年荷兰创新券预算为2650万欧元，2012年丹麦创新券预算为1969万欧元。就中国情况来看，创

7、新券资金来源主要是省、市、县三级财政。创新券一般都要求企业配套投入，但配套投入是由创新券政策引致出来的，即使数量较大，也并不改变创新券财政资金的性质。随着发展，将来可能会有社会资金进入创新券，但仍然不会改变创新券主体是财政资金的性质。中国创新券的资金可以省、市两级财政为主，以中央、县级财政为辅。中央财政的投入主要用于中央政府相关管理机构运行费用，以及对一部分财政困难地区实行创新券的转移支付。县级财政投入主要用于配套或低成本的“软”创新。有条件的地方，应整合政府各部门资金，如科技创新专项资金、新兴产业引导资金、新型工业化专项资金等，统一安排创新券资金；没有条件的地方，可以从科技经费中划拨一部分作

8、为创新券资金。创新券资金额应根据当地情况测算、确定。主要类型。按照不同分类标准，创新券可以划分为单一券和联合券、普通券和专项券、科技券和奖补券、A券和B券等。按使用创新券的企业数量，可分为单一券和联合券，也称为基础券与扩展券。荷兰、爱尔兰等国采用这种分类。单一券面额较小，用来解决单个企业发展的创新问题；联合券面额较大，用来解决若干企业的共性问题。荷兰的联合券针对较大项目，由参加企业联合申请；爱尔兰的联合券采取若干单一券联合使用的方式，最多可将10家公司的单一券合并起来使用；新加坡首期创新券也允许10家以下非亲属企业联合使用创新券。按创新券支持的领域，可分为普通券与专项券。瑞士等国采用这种分类。

9、普通券面向所有领域，专项券面向特定领域，如清洁技术领域等。按创新券购买的内容，可分为科技券和奖补券。宿迁市采用这种分类，用于购买科技服务的创新券称为科技券；用于购买技术改造、节能减排等硬件设备的创新券称为奖补券。按创新券资金的来源，可分为A券和B券。焦作市创新券资金在市县两级财政科技经费中列支，市本级财政资金为A券，区县本级财政为B券。A券与B券按11比例配套，A券由市级财政兑现，B券由企业所在县级财政兑现。宿迁市没有区分A券与B券，但也规定区财政与市财政按照55的比例进行资金配套，县财政与市财政按照82的比例进行配套。对创新券的分类，各地可参考上述一般分类，根据本地实际情况确定。券面价值。从

10、实践经验来看，大额券面值一般是5万元人民币，爱尔兰的面值为5000欧元，瑞士的面值为7500瑞士法郎。最高面值可达人民币50万元，如荷兰联合券，最高值为50000欧元。宿迁市的奖补券大约为几十万元人民币，但这不是普遍做法，具有特殊性。小额券一般为一、两万元人民币。荷兰面值为2500欧元；新加坡首期面值为5000新元，现在为5000美元。宿迁市创新券面值为1万元人民币，每个企业获得创新券额度为5万元；焦作市创新券面值也是1万元。也有更低的面值，比如长兴县为1000元人民币，这也具有特殊性，不是普遍做法。我国创新券的面值可以1万元、5万元人民币两种为主，使用时可以进行多种组合。资金政企配比。丹麦等

11、国小额券配比要求是11.5；大额券配比要求是13。宿迁市的配比要求也是13，实际达到110；焦作市市属企业配比不低于11，县属企业不低于12。宿迁市根据奖补类创新券的特殊性，对配套资金另作规定。县（区）和园区配套资金要求15，企业用于技术改造、信息化建设、节能降耗方面的配套资金比例为18，服务机构不需要配套。我国可采取“大配小不配”的原则，小额券不要求企业配比，大额券要求企业1倍以上的配比。中小企业标准。不同国家和地区对中小企业的划分标准不同，如欧洲一些国家规定的从业人员标准是少于50人，新加坡的从业人员标准是不超过200人；新加坡的收入标准是年销售额不超过1亿美元。我国中小企业包括中型、小型

12、、微型三种类型，具体标准围绕企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，根据不同行业的具体特点制定。如工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部等2011年出台的中小企业划型标准规定，工业企业“从业人员1000人以下或营业收入40000万元以下的为中小微型企业。其中，从业人员300人及以上，且营业收入2000万元及以上的为中型企业；从业人员20人及以上，且营业收入300万元及以上的为小型企业；从业人员20人以下或营业收入300万元以下的为微型企业”。各地可根据国家标准，结合本地情况，制定符合本地实际的标准。创新服务机构。承接创新券项目的创新服务机构主要为知识机构，包括大学、科研院所、

13、企业研发机构、设计研发服务企业、技术转移服务企业、技术改造服务企业、创新能力服务企业等。派发规则。主要有先到先得、随机发放、系统发放、普遍发放等。先到先得就是先申请的企业首先获得；随机发放就是在所有申请企业中随机分派，类似抽奖或北京市购车摇号；系统发放就是依靠科技局系统，根据管理部门推荐向企业发放；普遍发放就是直接向所有中小企业发放。需要注意的是，无论采取什么规则发放，其共性是无需专家评审。是否立项不由专家决定，而由需求决定；其效果也不由专家评价，而由市场评价。事实上，创新券项目如果采取专家评审，其成本会大大超过创新券面值，在经济上也是不可行的。有人认为，不搞专家评审不够科学，导致优秀的项目被

14、淘汰。这种看法是有问题的。就创新券政策来说，实践时间较短，肯定有许多不完善之处。但它不采取专家评审制，而把决定权交给市场，这不但不是毛病，反而是一大突破，即突破了对创新项目采取科研管理的失败做法，实现了科研管理向创新管理的转变。我国创新券可以直接向所有中小企业发放，各地也可以根据自己的实际情况设定门槛条件。项目周期。创新券项目周期一般为半年至一年，最低不少于三个月，最多不超过两年。新加坡允许更改一次项目内容，但仅限一条。可更改内容包括结项日期、知识服务机构、预期结项成果等。鉴于创新的不确定性，我国可采取新加坡的办法，允许更改一次。报销审核。创新服务完成后，知识机构凭券及相关材料到财政部门审核兑

15、现。相关材料包括项目活动基本信息、项目支出情况等。审核程序和标准要从严掌握，必要时由财务专家评审。创新券的管理机构创新券政策的实施，必须由专门的机构操作。就我国的情况来看，中央和地方都需要相应的管理机构。中央政府管理机构。创新券管理由中央政府主管创新的部门负责，具体由政府创新部门的司局或所属非赢利机构负责。荷兰创新券事务由荷兰政府经济事务部及其下属的创新与可持续发展局管理；瑞士由瑞士创新促进机构（CTI）实施，该机构的职责是促进企业和高校之间的合作研发、知识和技术转移；新加坡由贸工部及其下属的标准、生产力与创新局（SPRING）主管。我国可成立中央政府创新券管理机构，具体分为决策机构和执行机构

16、。决策机构是国家创新券管理委员会，由创新主管部门牵头，相关部门参加；执行机构为国家创新券管理中心，可依托创新主管部门现有的相关管理中心，也可以建立新的机构。中央政府创新券管理机构的职责是：总体设计和规划创新券政策、协调科技部门与经济部门、转移支付创新券资金。我国中小企业群体大、区域差异明显，在政策对象、政策任务、政策工具等方面会产生一系列共性问题，如科技资源贫乏地区创新券在科技资源富集地区使用，在财政制度上存在一定障碍；不同地区创新券不统一，使用、兑现存在一定障碍，需要提出统一解决方案；创新券政策涉及政府、企业、科研院所、大学等多个主体，需要宏观政策协调；老、少、边、穷地区经济落后，财力不足，

17、创新券资金需要中央财政转移支付。地方政府管理机构。宿迁市设立了由市政府分管领导、科技局、财政局、发展改革委、经济和信息化委及各县（区）、开发区（园区、新城）组成的市创新券管理委员会，专门负责全市创新券的政策制定、组织领导、监督管理，决定创新券政策实施过程中的相关重大事项。管委会下设创新券管理委员会办公室，具体负责管理委员会的日常事务、创新券的设计和运行监管，会同各相关部门研究确定创新券年度工作计划及支持重点，拟订和完善创新券管理办法及其实施细则，完成管理委员会交办的其他事项。以市生产力促进中心为依托，成立市创新券营运管理中心，负责创新券日常营运和管理，具体办理创新券的申请、发放、兑现材料受理及

18、评审服务等工作。政府通过采购服务方式，支持其工作。我国地方可从本地实际出发，借鉴宿迁模式，根据国家相关政策，建立相应管理机构。创新券的政策难点外资问题。创新券政策对外资能否开放？答案是肯定的。对于外资性质的服务提供方，应该完全开放，鼓励外资机构和外国机构为中国中小企业服务。对需要创新服务的外资中小企业，国际上通行做法是有条件开放，如新加坡规定，外资中小企业必须在新加坡注册并实体存在，本地股权占30%以上。建议对需要创新服务的外资中小企业开放，但在其注册地、股权构成、创新发生地、解决本地就业程度、税收贡献水平等方面作出相应规定。预付问题。创新券的项目规模较小，一般不存在预付问题。但也有一些较大的

19、创新券项目，对这样的项目，当企业、知识机构缺少启动资金时，创新券资金可否预付呢？新加坡允许预付，但预付金额不超过创新券全部的20%。我国较大的创新券项目可以参考新加坡做法，允许部分预付。资源共享问题。当前创新券政策尚处于摸索阶段，存在创新券资金用于购买设备的情况，但这并不是发展方向。创新券资金应该用于购买创新服务，而不是购买研发设备。但较大一些的创新券项目，如果有研发内容，所需要的仪器、设备、设施如何解决呢？方向是资源共享。建议中央政府管理机构出台相应政策，规定凡承担创新券项目的创新服务单位，其科研仪器、设备、设施都应免费或优惠向该项目开放。人员激励问题。创新券资金额度较小，能否调动知识机构和

20、科研人员的积极性？回答是肯定的，但必须采取相应措施。第一，中央政府管理机构出台相应规定，知识机构和科研人员每年必须有一定项目是为中小企业服务的，达不到标准，不得申报国家项目。这一点，是由创新券的政策基础决定的。第二，改革创新劳动薪酬制度。将创新券金额的60%80%作为创新劳动报酬，支付给科研创新服务人员。第三，引导创新服务机构从券外深度开发和接续开发中获益。创新诚信问题。创新券政策的需求导向，解决了科技与经济脱节的问题，但这会产生另一个问题：企业与创新服务人员会不会内外勾结，制造虚假创新，骗取创新券资金呢？的确存在这个风险，但这个风险是可以消除的。第一，项目公示，依靠广大群众全方位、全过程实时

21、监督。第二，信用评级，对优质服务的买方和卖方调高信用等级，优先支持。第三，财政、质检、审计、监察部门进入管委会，对创新券项目全程督察。对骗取创新券的企业和知识机构，注销其创新券，追回骗取资金，在若干年内不再给予各级科技项目和政府各类奖补资金支持；严重者追究其法律责任。与预算制度的兼容问题。创新券的投入方式，与现行预算制度存在不兼容之处，如由于创新券资金预算不能按时完成，容易造成资金占用成本过高或突击花钱等问题。建议改革相应制度，允许创新券余额向下年结转，或采取基金制。创新券的政策优势从全世界来看，创新券政策的实施时间都还比较短，长期效果有待进一步的实践和评估，但初步效果已经显现。创新资金惠及中

22、小企业。实行创新券政策后，很多国家和地区中小企业受益率都超过50%，高的可达70%、80%。奥地利申请创新券的中小企业，70%都得到过研发资助。自2012年9月以来，宿迁市科技创新券惠及一半规模以上工业企业，在领取科技创新券的900家企业中，年销售额低于3000万元的企业的比例达到93%，首次获得市以上科技创新资金支持的企业的比例达到84%。2004年，荷兰“80%创新券获得者表示如果没有创新券其研究项目不会实施；87.3%创新券获得者在计划期内与研究机构签署了合作协议，而同期未获创新券的企业与研究机构的签约比例仅为8.3%”。科技成果惠及中小企业。新加坡G-Energy Global Pte

23、公司用创新券向EWT-COI（Environmental and Water Technology Centre of Innovation）公司购买了技术支持服务，开发了网上监控能源消耗、网上监控建筑和设备的效能系统，节约了50%人力成本。使用这套系统的用户能够瞬间评估能源消耗模式，节约了30%能源消耗，大幅度提高了生产效率。新加坡宝鲜然有机食品公司用创新券向新加坡理工学院（SP）购买了绿色食品技术可行性研究服务，开发出新产品宝鲜然三益粥，即含有不饱和脂肪酸、抗氧化剂和大量纤维的即食燕麦粥，该产品在香港、文莱、马来西亚和印度尼西亚等多个国家和地区热销，年销售额已突破百万美元。新加坡Red L

24、ips 公司用创新券向FIRC（Food Innovation Resource Centre）购买了技术支持服务，FIRC为其传统产品娘惹糕开展了延长保质期的包装技术研究，使该产品的保质期从1个月提升至6个月，迅速扩大了产品的销售范围，并走向海外市场。宿迁楚霸体育器械有限公司原来制作工艺较为落后，拿到市科技局发放的“创新券”后，企业又配套资金50万元建立专门的研发实验室，在铸造工艺和电镀工艺上进行开发，四大车间全部用上了全自动的国内先进的生产线。一年后，公司产量猛增120%，吸引了10多个国际客户，销售利润达到2000万元。提高了知识机构为中小企业服务的积极性。创新券政策在中小企业和知识机构

25、之间搭建了市场之桥，极大调动了大学和知识机构服务企业的积极性。通过创新券项目为宿迁市中小企业服务的知识机构，不仅包括省内高校，而且包括中科院、清华大学、复旦大学，甚至还有来自海外的高等院校。爱尔兰国家工艺设计学院为了吸引持券企业向该学院寻求合作，对创新券的具体使用给出更多优惠，提出企业可以通过若干接续性的创新券，获得大学为企业提供的持续改进方案；并在网上向企业展示其可以提供创新服务的具体领域，为中小企业寻求服务提供详细信息。荷兰代夫特科技大学、爱因霍芬科技大学则宣布，将为企业提供创新券面值一倍以上的科技服务。科研人员主动与企业联系，到生产一线寻找科研课题，并把科研资源导入企业创新活动。中小企业

26、与大学、科研院所的关系由之前的求之不得，转变为大学和科研院所的主动推介与服务。提高了公共创新资金的使用效率。凡是创新券支持的项目，都是企业急需的研发设计、技术转移、技术改造、创新能力等服务；项目实施的结果，都给企业带来了新思想、新技术、新管理和高附加值。项目从用户需求中来，研究运用在企业生产中，不产生闲置的科研成果，更不存在成果产业化问题，这就从根本上消除了所谓科技成果转化问题，最大限度发挥了研发资金的使用效率。创新券的资金投入只能用于购买创新服务，消除了挤占、挪用、贪污、浪费，避免了公共科技投入的流失。创新券的资金在规定时间内如未使用，不会产生任何资金成本，避免了公共科技投入的浪费。创新券引

27、致大量创新投资，增加了企业和知识机构的创新收益，成倍放大了公共科技投入的效能，充分发挥了公共投入的杠杆效应。宿迁市共137个项目，兑现了科技创新券1026万元，带动科技投入1.32亿元，财政资金带动企业研发投入效率达19.4，比预期的13高出213%。预计2013年全年创新券投入可以带动科技投入3亿元，提高了全社会的研发投入，使其所占比例达到GDP的0.18%。创新券的政策趋势近年来，创新券政策在许多国家实施，从形式到内容都有了很多发展，出现了一些共同的趋势。从“硬”创新向“软”创新扩展。早期的创新券，其政策任务侧重于技术创新等“硬”创新，现在则扩大到“软“创新方面，几乎涵盖全部知识和技能领域

28、。政策对象也从制造业扩大到服务业。最典型的是新加坡的创新券。新加坡创新券刚计划推出时，只包括技术创新领域，后来扩展至生产率、人力资源和财务管理等领域，名称也从创新券改为创新与能力券。这是新加坡创新券的最大特色。新加坡现行的创新券可以购买6大类技术领域的服务，包括技术研发、技术支持、技术培训、知识产权诊断、知识产权法律诊断、市场分析等。可以购买10大类生产率领域的服务，包括质量认证、安全分析和控制、管理改进、服务管理能力诊断、服务质量改进、暗访调查、生产率诊断和监测、生产率提高、标杆管理、能源效率检测和改进等。可以购买6大类人力资源领域的服务，包括人力资源规划、人才招聘与评选、员工薪酬福利、企业

29、绩效管理、员工培训与发展、员工职业生涯管理等。可以购买4大类财务管理领域的服务，包括计划与预算、资金流动与营运资金管理、财务控制、财务评估和发展规划等。从券内服务向券外服务扩展。早期的创新券，主要限于券内合同的内容，当前的趋势是更注重券内合同达成前供需双方的沟通、券内合同完成后的接续服务。为了提高创新券项目的成功率，事先对合格服务提供单位进行认定，提供详细的服务机构和服务项目目录，以及具体联系人和联系方式，企业可通过网站信息迅速与知识服务提供者对接。如：新加坡2013年经过认定注册的财务管理领域服务单位有12家，人力资源领域23家，技术创新领域48家，生产率领域104家。这些服务单位以公司为主

30、，公共服务机构只有20家。长兴县创新券与上海研发公共服务平台合作，经上海平台认定注册的服务机构达800多家，创新券政策刚一实行，长兴县就有20多家企业与服务提供者达成合作意向。新加坡的创新券在券内项目完成以后，一些知识服务机构仍需提供跟踪服务。如人力资源领域，按结项要求，项目完成后，企业在3个月内可获得5小时以上的跟踪咨询服务。又如技术创新领域的客户洞察服务，结项报告中明确要求服务提供者要为企业制定跟踪服务计划。若在该领域企业仍有服务需求，则可申请其他资助项目，如工具包项目。工具包与创新券相比，服务内容更全面、系统。工具包项目包括顾客服务工具包、财务管理工具包、人力资源管理工具包、市场工具包以及生产力工具包。以人力资源管理工具包为例，其服务内容有：人力规划、人才招聘与评选、员工薪酬福利、员工绩效管理、员工培训与发展、员工职业生涯管理、人才管理与继任计划、雇员关系。创新券项目与工具包项目的衔接，使企业可以获得比创新券项目更综合更深入的服务。从我国的情况来看，新加坡工具包的做法可以借鉴。我国创新券还可考虑进一步与其他资助项目衔接。如一些小型项目，可由创新券完成；而一些大中型项目则应由国家计划项目完成。对完成情况好，又有在本领域继续创新需求的企业，可向国家计