刍议重要条款单独表决制度

1、刍议重要条款单独表决制度 摘要党中央在党的十八届四中全会通过的关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中指出要建立重要条款单独表决制度。意在全面推进科学立法与民主立法，使之平衡，让我国法律的表决程序更加的科学、民主。 关键词立法；程序；单独表决；重要条款 中图分类号d920.4 文献标识码a 文章编号1671-5918（2015）05-0071-02 doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.05-036 本刊网址http：/ 一、重要条款单独表决制度的概念 重要条款单独表决制度，也有学者称作单项表决，分项表决、逐步表决等。是指对法律案中个别条款有重大分歧意见的，就该个

2、别条款进行单独表决后，再对法律案进行表决。 将整个法案交由有权表决者行使表决权的表决方式被称作整体表决。这种方式反映的是有权表决者对整个法案的态度，可能是赞同、否定，亦或是弃权。 单独表决和整体表决的关系，有学者认为单独表决与整体表决是互补的表决方式，也有学者认为单独表决先于整体表决，整体表决为主，单独表决为辅。笔者认为：单独表决反映的则是有权表决者对某一具体法案中的某一条款的赞同与否的态度。在多数情况下，法案的表决方式应采整体表决方式，只有在特殊情况下，即个别条款有重大分歧意见下，采用单独表决。因此对于整个法案来说整体表决应为表决方式的原则规定，单独表决为例外规定，它们的关系是互补的；而对于

3、个别条款，单独表决和整体表决确为先后之分，先为单独表决的客体，而作为整个法案的一部分参与整体表决。 二、重要条款单独表决制度的功能与意义 单独表决的功能有二，一是使重要条款得以单独拿出来让有权表决者表决、发表意见，从而有利于起草者或法案提交表决者能充分了解各方关于此条款的争议分歧所在，从而进行删减、增添、修改，最后能够满足各方的要求。二是避免法案因重大分歧久拖不决。如果让整个法案进行表决，就有可能由于重大分歧而不能通过，分歧不解决，立法的效率就会大打折扣，即使法律通过了，也可能因为立法过于迟延，有关法律关系无从调整，社会矛盾长期无法得到调和，酿成更大的社会问题，后果严重。 单独表决的意义在于使

4、立法的整个过程更加民主与科学。虽然整体表决和单独表决在立法技术上的侧重不一，整体表决注重于效率，而单独表决更注重于民主。但其实某种程度上，单独表决也可以促进效率的提高。单独表决能使各方在法案出现重大分歧时，清晰地明白各方意见，分歧所在。借由删减、增添修改使各方意见达成整体一致，最终使整个法案更快地进入整体表决程序。可见在特殊情况下单独表决既能充分发扬民主精神，也能保证效率。 三、重要条款单独表决制度的价值取向 立法事关国家民生大计，任何一项法律都得经法定程序产生。人们最朴素的认为一个法律是不是良法，就看它是否是公正或才公平的。虽然在不同的历史时期，人们对着公正公平有着不同的理解和看法，但总有着

5、最低限度的公正公平的标准。实体上公正公平如此，而程序上的公正公平也是如此。 一项好的表决制度的价值取向有二，一是民主，二是效率。民主与效率缺少任何一项都不可能达到公正和公平的标准，公正而高效是人们对于表决用到立法制度的殷切希望。 （一）民主 重要条款单独表决制度，能充分发扬民主精神。在面对现实迫切的立法需要时，即如果没有这部法律法规，就会有某个法律关系因无法受到调整而不稳定，我们的立法者们也通常遭受到巨大的压力。一方面是急迫的立法需求，另一方面也考虑到立法程序的进行，要进行民主的充分表达。片面注重效率产生的法律，不可能充分考虑到各方利益的平衡。法律是各方利益让步平衡的产物。快速产生通过的法律，

6、不能为各方接受，必然招致抵制，不能真正地实施下去。如美国宪法的第18修正案（俗称禁酒法案），没有考虑到普罗大众的反对，最后成为一张废纸，成为了美国宪法的一个污点。 单独表决制度使各方重大分歧之处，率先进行表决，倾听立法代表们的赞同意见、反对意见和弃权意见，以及各自的依据。有利于各方检讨自己的观点看法，重新修订该重大条款，使之满足各方的基本要求，形成各方都能接受的法律草案，这就是单独表决所提倡的民主价值取向。 （二）效率 重要条款单独表决制度能保证立法的效率。 民主产生的有权表决者经由民主决定的表决程序经民主表决产生的法律，如果没有效率，社会秩序可能早已混乱，一部再民主的法律，也无用武之地。因此

7、在法案中产生了重大分歧，固守整体表决的方式，只会使法案持续搁浅，无法顺利通过，等到利益调和之后，也错过了最佳的法律出台时间，导致该法律的社会效果差。 单独表决制度虽然更注重民主，但是同样它也崇尚效率。在法案进入整体表决前，将重大分歧的条款率先进行表决，使分歧暴露出来，并快速解决，形成整体一致。再将整个法案提交整体表决，那么法案的表决效率也能得到保证，避免了在拖延中造成了巨大的人力、物力、财力和法律资源的浪费。 四、重要条款表决制度在各省的实践 1990年4月30日上海市第九届人大第三次会议通过上海市人大议事规则率先设置单项表决规则以来，我国共有22个地方设立了地方性法规单项表决制，包括海南、重

8、庆等14个省级人大和邯郸、厦门等8个较大市级人大。 2006年3月，湖北省人大常委会将单项表决写入年度工作要点。尽管超过40%的省级人大和接近20%的较大市级人大设置了单项表决制度，然而，除湖北省人大常委会外，其他已建立该制度的省市鲜有相关立法实践。 上海交通大学特聘教授、博士生导师徐向华指出，在31个省级人大和50个较大市市级人大的立法条例中，设置单项表决的超过25%。在已确立单项表决规则的地方人大及其常委会的立法实践中，该表决方式几乎处于休眠状态。 2014年11月26日，根据关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，广东省十二届人大常委会第十二次会议作出决定，对法规草案中个别重要条款可单独

9、表决，广东人大的决定，是全国首个以地方人大常委会决定的形式，对中央的相关决定予以落实。其人大常委会法工委主任王波认为其有利于解决立法中部门化倾向、争权诿责现象较为突出等问题，进一步提高立法效率。 广东人大规定，法规草案提交常务委员会会议表决前，主任会议根据专门委员会和常务委员会组成人员对法规案审议的情况，可以决定对法规草案中个别重要条款进行单独表决。常务委员会组成人员五人以上联名、专门委员会或者常委会法制工作委员会，可以书面提出对法规草案中个别重要条款进行单独表决的建议，由主任会议决定提交常务委员会全体会议，对该条款进行单独表决；重要条款单独表决通过后，常务委员会全体会议再对法规草案进行表决。

10、广东人大还明确，重要条款单独表决未获通过的，经由主任会议决定，可删除该条款后对法规草案继续进行表决；或者暂不付表决，交法制委员会进一步审议。广东省的上述程序比较完善、严谨，有助于单独条款表决制度的实施与完善。 同时，随着各地法制的进一步完善成熟以及对关于全面推进依法治国若干重大问题的决定落实学习，其他各省有望在不久进一步落实或制定单独条款表决制度。 五、重要条款表决制度的未来 法律是治国之重器，良法是善治之前提，立法是良法之基础，科学、民主是立法之遵循。党的十八届四中全会在部署“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的重大任务时，尤其提出了“深入推进科学立法、民主立法”这样的观点。而“深化”则需要各方面法制的完善，其中“单项条款表决制度”必不可少。 许多人大代表都曾在表决法律法规案时需要进行投票表决，但有可能无论选择赞成票或是反对票都无法达到最佳效果。而订立“单项条款表决制度”则可以较好地解决这个问题：将争执不下、难以定论的某些条款单独进行表决，不仅加快效率，更重要的有效防止部门争权推诿。 2014年8月，第十二届全国人大常委会第十次会议初次审议了中华人民共和