完善失业保险政策思考

1、完善失业保险政策思考 失业保险是通过国家立法建立的失业保险基金，对非本 人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计来 源，并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质 帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。它具有普遍 性、强制性、互济性 等特征，是社会保障体系的一个重要组 成部分，在保障失业人员的基本生活和再就业方面发挥着重 要的作用。随着改革的深入和社会保障制度的健全，失业保 险制度面临着新的形势和重要挑战。 一、失业保险制度发展历程及特点 （一）国外失业保险制度发展与改革 失业保险制度是城市化和工业化的产物，自建立迄今已 有上百年的历史，有 72个国家建立了失业保险制度。其发

2、 展历程大体分为三个阶段。 一是初建阶段（20世纪初到二战以前）。这一时期，失 业保险的主要功能是满足失业人员的基本生活需求。19世纪 末20世纪初，频发的经济危机使失业变得日益普遍和严重， 导致了大规模的工人运动。为了缓解社会冲突，法国、英国 等工业化国家率先建立了失业保险制度。 二是扩展阶段（二战以后至70年代初期）。这一时期， 失业保险趋于福利化。这一阶段发达国家的失业保险制度一 直处于快速发展过程中，有些国家社会保障的福利化倾向波 及到失业保险制度，出现了过度保护的现象，待遇水平提高 过大，期限逐步延长，过分“慷慨”抑制了失业者寻找工作 的积极性，产生了消极作用。 三是改革阶段（20世

3、纪70年代中期以来）。这一时期， 运用失业保险制度促进就业，预防失业功能作用显现。在石 油危机的冲击下，西方国家经济陷入“滞胀”，失业率明显 上升并居高不下。为了促进就业、减少失业，瑞典等发达国 家开始对失业保险制度进行改革，通过新增失业金津贴给 付、职业培训和就业服务等形式，赋予其稳定促进就业的功 能。 纵观国际失业保险制度的发展历史，既有失败的教训， 也有成功的经验。其基本规律是从初期只重视保障失业者生 活的单纯功能，向既保障基本生活、促进就业，又预防失业 的综合功能发展。具体说，有五个主要特点：一是随着经济 社会的发展逐步扩大覆盖围，努力将以工薪收入为主要生活 来源的劳动者纳入保障围，并

4、针对就业方式的多样化，逐步 重视自雇就业、非全日制就业人员的失业保障问题。二是合 理确定失业保险待遇，克服过度保障和福利化对市场就业的 消极影响，同时根据就业时间和参保期确定待遇期，并对接 近退休年龄的失业者有专门照顾，将失业保险与养老保险制 度相衔接。三是严格享受条件，更加重视与促进就业措施紧 密结合，要求失业者正确履行积极求职就业的义务，防止其 对失业保险的依赖。四是通过对提前就业者给予就业补助， 为失业人员提供迁居费补贴或在其参加职业培训期间提供 书费、交通费，鼓励失业人员创业等形式，更加积极的促进 就业。五是重视发挥失业保险预防失业的作用。对企业面临 风险采取缩短工时、降低工资办法而不

5、裁员的，由失业保险 基金给予工资性补贴，或根据企业裁员的情况确定企业缴纳 失业保险的费率。同时，建立紧急情况下的应对机制。 （二）国失业保险制度发展历程 我国失业保险制度起步较晚，是在社会主义市场经济体 制形成过程中逐步建立起来并不断地完善。总体来看，可以 分为以下四个阶段： 1、救济性色彩浓厚的建立阶段。这一阶段以1986年国 务院颁发国营企业职工待业保险暂行规定为标志。暂 行规定将失业保险的覆盖围限定为“四种人”，并确定以 基金制方式筹集保险费，规定企业按全部职工标准工资总额 1%缴纳保险费。将保险待遇定义为“待业救济金”，同时规 定了领取救济金的资格条件和待遇水平。从这些基本容不难 看出

6、，暂行规定实际上是一种覆盖围仅限于国营企业且 保障层次很低的失业救济制度，失业者个人并不承担缴费义 务，而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的 生活困难，其实施围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有 限，失业救济性质明显。 2、重生活保障，轻促进就业的过渡阶段。这一阶段以 国务院1993年颁发国有企业职工待业保险规定和 1998 年颁发的关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和 再就业工作的通知为标志。20世纪90年代以后，由于经 济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。1993 年国务院颁发国有企业职工待业保险规定，进一步强化 了失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作

7、用，对 失业保险基金的缴费比例进行了适当调整，但是较暂行规 定并没有大的突破和超越。1998年国务院颁发关于切实 做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通 知，赋予了失业保险新的功能，即运用失业保险基金支持 国有企业改革，确立了财政、企业和失业保险基金 “三三制” 筹资原则，保障国有企业下岗职工基本生活。 3、保障生活与促进就业并进的完善阶段。这一阶段以 1999年国务院发布的失业保险条例（以下简称条例） 为标志。条例在完善失业保险制度、强化失业保险的保 障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的 性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表 现在：（1）确立了保障失

8、业人员的基本生活和促进再就业的 基本目标。（2）将失业保险的实施围扩大到城镇各类企事业 单位及其职工。（3）建立了国家、单位、职工三方负担的筹 资机制。（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。 （5）重新调整了支出项目和支付标准。（6）提高了统筹层 次，实行了市级统筹。（7）加强了基金管理，规定失业保险 基金必须存人银行的财政专户，实行收支两条线管理。 4、以立法为特征的巩固阶段。这一阶段以2010年中 华人民国社会保险法为标志。我国社会保险制度历经多年 探索发展，以立法保障进入了规发展的新阶段。其中，社 会保险法对失业保险制度覆盖围、缴费责任、待遇条件、 申领程序、享受期限、标准确定、

9、医疗保险、关系接续等都 作了明确规定，同时，在制度实施过程中对那些拒不参保缴 费的单位，采取刚性手段，明确了法律责任，彻底改变了以 往条例中只授予劳动保障部门依法查处的行政权力的弹 性，通过立法的形式有力解决了以往法规政策存在效力低、 强制力弱、执行力差等现象。 二、我省失业保险政策特征及面临形势 省失业保险制度是伴随着国家的失业保险制度建立而 建立、发展而发展，目前已经形成了较为完备的视野保险制 度体系，并在促进我省经济社会稳定和谐发展中发挥了重要 作用。 （一）我省失业保险政策实施情况 2010年末，我省失业保险参保人数达到384万人，比 1998年末（1999年失业保险条例颁布实施）增加

10、了 143.6 万人，增长了 1.67倍。失业保险基金总支出达到了9.7亿 元，其中支付失业人员失业保险金为4亿元，占基金支出的 41.0%，支出规模比1998年增加了近3亿元。自失业保险启 动以来，全省共向300余万失业人员支付 88.31亿元失业保 险金，累计支出职业介绍和职业培训两项补贴达3.13亿元， 有力保障了参保职工失业后的基本生活，为促进失业人员再 就业发挥了重要作用。特别是2009年，为应对金融危机， 向困难企业支付岗位补贴 6.4亿元，起到良好的稳定就业效 果。（详见附表） 亿元 1998-2010年失业保险基金征缴收支情况图 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

11、 1998 年 1999 年 2000 年 2001 年 2002 年 2003 年 2004 年 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 基金收入 1.69 3.74 4.79 5.33 6.28 7.12 8.03 8.77 9.5 11.2 14.2 14.4 16.5 基金支出 1.5 3.62 4.32 5.3 6.57 7.39 8.19 8.93 8.13 6.94 6.32 P 11.4” 9.7 基金收入 基金支出 100 1998-2010年全省失业保险保障人数变动情况图 45 40 A jt*- r 35 30 25 / f1

12、20 / 15 、 A * - 10 Jb 5 一 A 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20101 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 年 全年享受待遇人数 5.58 4.02 6.96 13.4 22.31 35.43 44.64 46.8 39.8 28.7 26 26.7 24 同比增幅 0 -28 73.13 92.53 66.49 58.81 25.99 4.84 -0.15 -27.9 -9.41 4 -10.1 万人 50 l 全年享受待遇人数同比增幅 80 60 40 20

13、0 -20 -40 1999年-2010年全省失业保险两项补贴发放情况 单位：万元 职业介绍费 职业培训费 （二）现行失业保险政策面临的挑战 自2000年我省颁布的条例已实施 10年，制度出台 时所面临的经济和社会环境都发生了巨大变化。伴随着社会 经济的不断发展，新情况新问题不断涌现，失业保险正面临 着许多问题和挑战。在保障围有限，保障水平偏低，促进就 业功能不足，预防失业功能缺失的情况下，造成失业保险制 度难以发挥其应有的功能。 1、 失业保险与其他社会保障制度缺乏有序衔接。失业 保险制度建立初期，我国社会保障体系还不健全，其主要功 能定位于保障失业者的基本生活。近年来，随着覆盖城乡的 最低

14、生活保障、养老保险、最低工资等社会保障制度日益健 全和完善，尽管失业保险对失业者生活保障功能有所弱化， 但与其他社会保障制度之间仍然存在重复交错、缺乏有序衔 接，失业保险制度的整体效用受到挑战。 2、 失业保险预防失业的功能缺失。在激烈的市场竞争 中，企业经营风险增大，个别企业、行业或地区出现高失业 的风险也增大，政府有责任引导和支持企业采取有效措施， 稳定就业，减少失业。失业保险作为应对失业风险的重要制 度，既要为已经失业的人员提供帮助，也要从失业源头上着 力，主动支持企业保持职工队伍稳定，提高专业技能，为企 业长远发展提供更好的人力资源保障。在企业受益的同时， 解除了职工怕丢“饭碗”的后顾

15、之忧，增强了安全感，进一 步激发他们主动参与企业发展的热情，实现与企业的良性互 动。另外，提高就业稳定性，减少失业发生，是政府就业工 作的重要目标，也是维护社会稳定和促进经济健康发展的重 大措施。可以说，是多方共赢的结果。而现行失业保险制度 在这方面缺乏必要的安排，用人单位只有参保缴费的义务， 但未能从失业保险制度中受益，影响企业参保积极性。 3、失业保险促进再就业制度尚不完善。失业保险不仅 具有生活保障、稳定就业的功能，更重要的是其促进再就业 的积极意义，但目前从我省的政策看，失业保险在促进再就 业方面没有充分发挥作用。一是促进再就业措施不完善。失 业保险条例的主要功能就定位于保障失业者的基

16、本生活， 而在促进其再就业方面措施明显不够，只有职业培训和职业 介绍两种补贴。此外，传统的失业保险工作的评价标准也往 往是看有多少失业者享受了多少失业保险金，而不是失业保 险金促进了多少失业者就业。因此，从根本上来讲，失业 保险条例及我省出台的规定实际上是对失业者进行短 期救济的制度。二是再就业培训流于形式。 在对失业者进行 培训的过程中，各地往往是重形式、轻容，很多失业者难以 学到真正有用的技能。在培训工作中，相关机构也没有建立 起激励机制刺激失业者学习技能，各地一般都是在失业者报 名参加培训后，不管失业者是否真正参加了培训，最后都可 以得到技能证书。有的再就业政策由于原则性太强，导致实 际

17、执行中难免伴随形式主义的做法。如有的地方政府为了解 决下岗失业问题，开办本来并不需要的项目，招聘本来并不 需要的劳动力，让他们从事本来就不需要的工作。三是用于 促进再就业资金有限。 从失业保险基金的支出结构来看，大 部分基金用于发放失业保险金。虽然近年来，失业保险支出 用于促进再就业的比例比往年有所提高，但由于规定中 明确用于两项补贴资金不得超过当年征缴额的12%导致可 用于促进就业的资金十分有限。同时，由于缺少促进再就业 补贴项目、标准、程序等一整套统一的具体实施办法，目前 各地实际操作中促进再就业经费大多用于劳动力市场建设 经费上，真正意义上的促进再就业功能的开发和利用仍是我 省失业保险工

18、作中相对薄弱的环节。 4、 参保群体尚未实现全覆盖。虽然我省失业保险参保 人数持续增加，但与实现动态全覆盖的目标仍有差距，从根 本上说，导致这一现象的原因是我国用工制度与人事体制之 间的矛盾造成的。从全省来看，到2008年底，全省企业事 业单位职工和城镇私营企业从业人员约为450万人，实际参 加失业保险的为373万人，约占83%，仍然有77万人未参 加失业保险。在已经参加失业保险的人数中，存在部分办理 了参保登记但只是短期缴费现象，尤其是在以人员流动性大 为特点的非公企业中较为突出，目前全省已经不缴费的约有 48万人。其次对于高校、医院等部分行业，具备参保条件却 拒不参保的现象依然存在，虽然这

19、类单位从业人员总量不 大，但不参保对失业保险扩面工作的负面影响不容小觑。 5、农民工参保待遇得不到有效保障 。当前，外出务工 的农民工数量巨大，他们的就业特点是流动性非常强，工作 更换比较频繁，工作不稳定，失业率较高。虽然现行政策规 定农民工个人不需要缴费，但享受标准仅为城镇职工的40% 至50%这种“低进低出”的政策看似对农民工的“优惠”， 其实是一种歧视性的政策，与社会保障的公平性不相符合， 加之受就业周期短、流动性强、保险意识淡薄等因素影响， 实际上很多农民工并不知道自己可以享受失业保险待遇，遇 到劳动合同终止时一般就是转脸走人，根本想不到还有失业 保险金。同时很多用人单位为了降低用工成

20、本，一般也不主 动为农民工缴纳失业保险费。因而，农民工享受失业保险的 情况并不令人乐观，失业保险制度对农民工难以有效保障生 活促进就业。 6、统筹层次不高，基金不易平衡，保险关系难以转移。 目前我省失业保险主要是以县（市）为统筹单位，但地区间 发展不平衡，有些地区基金大量结余，而有的则入不敷出。 虽然省级调剂金对各地基金的盈亏有一定的调剂作用，但每 年调剂的资金量只占全省失业保险总支出的2.5%左右，调剂 作用不够。同时，不少地方考虑到自身的利益，对社会保险 关系的转移设置了较高的门槛，不利于劳动力资源的合理流 动。 三、完善失业保险政策建议思考 （一）制订统一的失业保险政策，扩大失业保险覆盖

21、 面。应重点针对非公企业就业者的流动性，采取措施强化 这些企业和人员与社会保险的关联性，实现应保尽保，维 护职工的合法权益，充分体现社会保障制度的普遍性和公 平。一是完善农民工参保待遇问题。加强制订和完善保护 农民工平等就业的法律法规，消除对农民工就业的歧视性 规定，在农民工参加失业保险时，实行自愿性原则、同等 权利和义务原则以及待遇计发办法差别原则，使农民工在 就业服务方面享受与城镇企业事业单位职工同等的“国民 待遇”。同时，加大劳动监察监督力度，对企业不遵守法律 制度，随意解雇农民工、不履行企业义务、不为农民工缴 纳失业保险费等侵害农民工权益的行为，米取有效措施， 严厉查处。二是明确机关、

22、团体、事业单位中不适用公务 员法管理的人员参保问题。机关、团体、事业单位中的编 制外人员，与聘用其的国家机关为劳动合同关系，此类人 员各级财政不负担其工资福利，与社会上其他劳动者一样 也存在失业问题，应纳入参保围，享受同等参保待遇。三 是探索研究大学生参加失业保险事宜。探索建立自愿性大 学生失业保险制度，并实行低费率。主要模式可通过财政 补助和学校及学生个人缴纳部分资金的形式建立大学生失 业保险基金。毕业后不能就业的大学生，即可以到劳动就 业服务中心登记，享受失业保险待遇。同时，加强对学生 的职业技能培训，为学生提供更多的就业机会。 （二）积极与就业政策对接，进一步发挥失业保险促 进再就业的功

23、能。 以“皖江城市带承接产业转移示区”实 施扩大失业保险基金支出围为契机，研究符合我省实际的 扩大失业保险基金支出围政策办法。一是积极做好职业培 训和职业介绍工作，调整失业保险基金支出结构。政府应 充分发挥主导作用，将补贴享受对象由“领取失业保险金 期间的失业人员”扩大到“参加失业保险的失业人员”。并 针对失业人员的实际情况，重点做好再就业前的转岗培训， 充分利用失业保险基金促进就业的作用，进一步提高培训 和介绍经费的使用效率，促进就业，减少失业。二是强化 两项补贴的补贴围和补贴标准。建立补贴标准浮动机制， 短期，失业人员职业培训补贴标准按照一个失业期不超过 1000元/人执行，用于失业人员就

24、业指导培训、职业技能培 训、职业技能鉴定费用支出。失业人员职业介绍补贴按照 一个失业期不超过100元/人执行。失业人员重新就业并签 订一年以上劳动合同的， 其职业介绍补贴支付给用人单位。 三是增加失业保险基金用于稳定就业和预防失业的支出。 对参加失业保险的困难企业在一个年度未实施裁员（合同 到期终止劳动合同的除外）的，可以申请失业保险稳定就 业补贴。 （三）整合制度，发挥社会保障制度的系统功能。一 是建立失业保险、低保、养老等保障制度与促进就业的联 动机制。对接近退休年龄的长期失业者，应建立弹性退休 年龄制度，可以根据工龄、年龄及参加社会保险情况，适 当延长失业保险待遇期限，或者提前进入退休状

25、态，但其 退休待遇将适当降低，以鼓励其回归劳动力市场。对于工 作年龄的失业人员，则应通过严格申领条件、调整保险给付 待遇期限和强化对申领人员积极求职就业的外部约束，改 变失业人员对失业保险的过度依赖，在公益性岗位收入与 最低生活保障和失业保险金之间适当拉开差距，避免失业 人员乐于“吃低保”而不愿接受公益岗位就业的现象。同 时，应依据不同的经济发展水平确定各地区的失业保险金 水平、最低工资、城市低保水平与公益性岗位收入之间的 合理差距，并反映物价指数变动状况。二是考虑失业保险 与其他社会保险等制度衔接问题。应当明确失业保险制度 在社会保障制度体系中的地位与功能，处理好与其他社会 保障制度的衔接互补关系，如失业保险金与社会救济金、 领取失业保险金期间的医疗补助金和基本医疗保险金之 间，有一定的交替、交叉的关系，需要明确界限，避免不 符合规定的重复使用。如考虑失业人员医疗需求和与医疗 保险制度衔接，由失业保险基金支付失业人员医疗保险参 保费用，鼓励失业人员参加医疗保险，对失业期间住院分 娩的妇女，给予失业保险金标准一定比例的生育补助等。 （四）提高统筹层次，完善失业保险关系迁转。 一方面， 进一步完善失业保险市级统筹。根据原省劳动保障、省财政、 省地税联合下发了关于失业保险市级统筹有关问题的通 知，督促相关地市积极开展市级统筹准备工作，完成实施 方案，并报送市政府审议。指导尚未