我国的财税法制建设

1、我国的财税法制建设我国的财税法制建设摘 要 : 我国为应对经济危机所采行的大量财税政策成效甚为显著，但在财税的 立法体制、权力行使、透明度、程序保障、法律意识和法治观念方面却存在突 出问题，已直接影响财税法的有效发展，必须系统解决；危机应对与财税法的 有效发展之间具有内在关联，尤其要求加强财税法领域的风险防控、信息披露、 情事变更、财税调控等理论的研究，以更好地推进财税法治，促进经济与社会 的良性运行和协调发展。关键词： 财税 法治 立法 政策引言： 国的发展需要大量的公共物品的供给， 因而 离不开国家财政的支撑，而财政的法治化水平， 则直接关涉经济与社会的全面、 协调发展， 影响 人民的福祉

2、和人权的实现。 由此可见， 对于一国 的发展不仅应关注其协调性、 有效性， 还应关注 其与财政法治、人民福祉等方面的关联性。正文： 2008年以来的国际性金融危机，作为经济运行过程中积聚的诸多问题的 集中爆发，不仅严重影响经济的有效发展，还可能引发政治、社会、法律等诸 多领域的危机。为应对经济危机，各国普遍采行多种经济政策，其中，财政政 策尤为重要。大量的预算支出、税收减免、国债增发、政府采购等财政政策工 具的具体运用，使财政政策在危机应对方面居功至伟。而上述各类财税手段的 施行，则离不开财税法的有效保障。由此便产生了危机应对与财税法治、人民 福祉等方面的内在关联。事实上，基于法定原则，在预算

3、、税收、国债等诸多领域，都需要严格依 法行事，即使危机时分亦不得例外。正因如此，在各国应对危机的过程中，财 税法的调整备受重视，财税立法得到了进一步的健全和完善。但与此同时，基 于危机应对的应急性等诸多因素，背离法治精神的各类问题亦可能发生，从而 使财税法制建设潜伏隐忧，如不及时调整，便可能形成财税法发展中的危机， 影响财税法的有效发展。在应对金融危机、财政危机以及整体上的经济危机的过程中，各国广泛运 用了财税手段，特别是预算支出和税收减免的手段。从我国的情况看，应对危 机所运用的主要财税手段，包括预算手段、税收手段、国债手段、政府采购手 段、转移支付手段等。在强调法定原则的情况下，上述各类财

4、税手段的采行， 都离不开法律的确认和保障；上述各类手段的运用过程，同时也是财税法实施 的过程。因此，透过上述各类措施的确定和实施，不仅可以看到财税法制建设 取得的成就，更能看到其存在的问题，从而有助于探寻其未来完善的基本路径。一从危机应对看我国财税法制建设存在的问题 目前，我国财税法制建设领域存在的问题很多，但下列问题尤其值得关注： 第一，立法体制问题，据严格的法定原则，按照“法律保留”和“议会保留” 的要求，财税立法权应主要由立法机关行使，政府经由法律或立法机关的授权， 方可行使部分财税立法权，且不应成为财税立法权最重要的享有者。即使考虑 现实的调控需要，以及危机的应对等问题，并因而提倡“动

5、态”的法定原则， 也必须注意对政府财税立法权的限定， 1 这样才能使财税法上的法定原则既能 保持其合理内核，又能与时俱进；既能够解决经济生活中亟待处理的问题，又 能够符合法治精神的基本要求。第二，权力行使问题，在处理经济过程中所采 行的各种财税手段，涉及多种权力的行使，这些权力的配置，在立法上已有基 本规定，但在具体行使时，却可能存在越权、滥用权力等问题，导致某些主体 的权力行使不充分、不完整、不及时，并因而产生许多负面影响。第三，透明 度问题，透明度直接影响相关主体的信息权。财税透明度直接关涉公民权利、 纳税人权利。财税立法与执法的透明度，因其与相关主体的基本权利直接相关， 历来备受瞩目。无

6、论是正常状态，还是危机时分，都必须保持财税领域基本的 透明度。 2 第四，程序保障问题，无论是立法分权还是权力行使，无论是财 税透明度的提高还是公众参与域的扩大，都离不开程序保障。财税法的重要性 和现代性，要求把实体法规范与程序法规范“熔于一炉”，因此，在财税立法 中会涉及大量的程序法规范。尽管如此，程序保障问题仍然较为突出。程序保 障直接影响财税立法和财税执法，影响各类财税调控权的行使，并进而影响财 税透明度。如果财税法制建设的各个环节都能够按照公开、细致的程序展开， 则自然会提高财税透明度；同时，由于财税透明度直接关涉公众的知情权、参 与权、监督权等重要权利，因此，为了保障公众的各类宪法性

7、权利，以及财税 法上的权利，必须在程序保障上作出相应安排。第五，法律意识与法治观念问 题，在各类财税调控权的行使过程中，不仅要求社会公众有较强的法律意识， 还尤其要求行使调控权的国家机关的领导及工作人员有较强的法律意识。正确 的法律意识对于形成法治观念非常重要。能否真正地依法办事，能否把一切调 控行为纳入法制的轨道，对于实现调控目标无疑非常重要。二，建设市场经济法治财政为充分发挥财税这一功能，保证国家宏观调控目标的实现，必须加强和完 善财税宏观调控立法，将政府财税调控行为纳入法治化轨道。这是建设法治财 政的基础性工作。首先，市场经济公共财政是法治财政。在计划经济体制条件下，国家依靠 高度集中的

8、计划指令来筹集、分配和管理财政资金，并且使企业的收支活动、 银行的收支活动和社会经济生活中的主要资金活动均纳入计划财政分配的范 围。这就是计划经济财政体制。在这种财政体制下，政府只需运用计划手段和 行政手段而不必使用法律手段，即可达到财政的目的。因而计划经济财政是政 府行政性财政，是计划指令性财政，不可能存在法治财政。而市场经济公共财 政与计划经济财政不同，它是法治财政。为什么说市场经济财政是法治财政？ 我们不仅从市场经济是法治经济的一般理论上可以得到证明，而且从财政和法 律本身的特点以及它们相互关系角度来分析，也可以进一步说明市场经济财政 是法治财政。第一，财政分配关系需要法律调整。法律对财

9、政关系进行调整， 即意味着国家通过立法程序制定公开透明的法律规范确认财政管理体制关系、 预算关系、税收关系等；并用国家强制力保护这些因法律确认而上升为法律关 系的财政法律关系。法律调整财政关系，就使得财政运行摆脱了盲目性、随意 性、分散性，使各级政府、企事业单位和个人参与财税经济生活的行为必须接 受法律的约束，从而可以防范和制止政府部门、单位与个人超预算乱花财政资 金、变相扩大非税征收范围、各种越权减免税、纳税人偷逃骗税等行为。保障 财政关系纳入普遍、稳定和健康发展的轨道。第二，财政收支行为必须严格法 定。财政的收入，特别是税收具有无偿性，涉及到基本人权中的财产权，一定 要遵循法定主义原则，防

10、止政府的任意性，保护最广大人民群众的经济利益。 财政支出，是政府运用纳税人所缴纳的税款，其行为也要依法规范。政府的每 笔财政支出都应当严格按照预算法行事。依法理财主要是依法规范财政收支行 为，真正实现取之于民、用之于民。第三，财政分配的公平与效率需要法律平 衡。市场经济最大优点是能促进效率，而效率与公平又存在矛盾，如何处理好 财政问题上的公平与效率的矛盾，需要发挥法律平衡功能。第四，财政的统一 性必须有法律权威的保障。任何国家财政预算和税收必须遵循统一性原则。从 财政本身的特点看，它具有高度统一性，因此，为了保证财政的统一性，必须 有财政权力和组织管理的统一来保证各项财政行为的统一，而要达到权

11、力和组 织的统一，又必须用法律赋予并保障财政权力和组织管理的规范与实施。第五， 侵犯财政关系的行为需要法律处置。当前财税领域有法不依、执法不严的现象 严重，造成国家财政资金的大量损失和浪费。保障调整财政关系的法律的实现， 这是市场经济财政法治的基本要求。怎样实现这项基本要求，达到依法理财的 目的，其中关键的一环就是对侵犯财政关系的行为进行严肃的法律制裁。其次，完善财税宏观调控立法是建设法治财政的前提之一。市场经济公共 财政是以保障和满足社会公共需要为基本职能的法治财政。法治财政的基本要 求之一，是财政的收支活动、调控管理行为和处理财税关系必须有法可依。因 此，完善包括财税宏观调控在内的财税立法

12、是实现法治财政的前提条件。在完 善财税宏观调控立法方面要研究解决的问题较多，但当务之急是要研究以下几 个基本问题：第一，确立财税行为的法定主义原则。改革开放以来，逐步改变 了以计划和行政指令为主调节财税行为的传统方式，国家在预算、国债和税收 方面制定了一批法律和行政法规，财税法定步入了初始阶段，财税立法功不可 没。但是离财税法定原则要求相去甚远。例如，目前对转移支付、财政补贴和 社会保障等财政支出方面仍然缺乏相应的法律，在税收的某些方面也存在无法 可依的现象。一些贯彻现行积极财政政策的措施也缺乏法律依据。根据法治财 政要求的法定主义原则，必须将国家财政收入、支出和调控管理行为的规范从 立法上作

13、出明确的规定，使政府的每一项财政行为、税收行为具有合法性。第 二，财税宏观调控立法应体现法的一般性和普遍性。法与政策的区别之一是法 具有一般性和普遍性。法的一般性是指法律规范是针对社会中的一般人而非特 定人而设定的行为模式，从而同样的情形应受法律上的同样对待；这些行为模 式是将个别的、具体的行为概括为一般性的权利、义务和责任规则。而目前许 多由财税政策转化而来的法规，仍带有政策规范的较深痕迹，针对非特定人群 和地区，使同样情况遭受不同的对待；现有多数财税宏观调控方面的法律（如 预算法）中，其法律责任规定缺乏操作性。因而也容易失去法的一般性和普遍 性。第三，财税宏观调控立法内容应有可诉性。法的强

14、制性体现在它的可诉性 与责任的追究上。法无强制性和可诉性，难以实现。根据法的可诉性要求，当 财税法律中规定的权利被滥用或侵犯，或者不履行义务时，必须有相应的救济 程序和手段。但是目前在财税宏观调控法律规定的内容中可诉性不强，存在预 算软约束的现象。第四，财税宏观调控行为和手段应具程序性。这就是说，实 施政府财税行为要遵守相应的法定程序。这种法定程序的确定要公正、公开、 公平、高效和简便。但实践中的财税宏观调控行为，调控措施和手段往往缺乏 合法程序或者不讲程序。政府财政行为的自由裁量权过大，且不受制约从而使 财税法难以实现。第五，财税宏观调控立法要注重体系的和谐和内容的完备。 财税宏观调控的主要

15、目标明确后，调控主体间职权和法律地位应当明确，调控 手段间的配合和综合运用等要和谐一致，各种调控具体制度与行为规则的内容 应当充实完备。然而这方面存在的问题比较突出。例如，调控主体法律地位不 明确，调控权不落实，综合协调制度、法律责任追究制度未建立起来。三，财税法律的修订和制定财税法制建设必须坚持的主要原则应是法治原则、经济可持续发展原则、 效率原则、公平原则和适度原则。目前，加快财税法制建设最紧迫的任务，就 是尽快制定完善一些比较重要的法律：1修改个人所得税法再也不能迟延。名义税率偏高，“灰色收入”偷 逃税现象比较普遍；减免优惠和列支扣除，有的已经过时，有的需要补进；内 外资企业人员征收不统

16、一。2制定财政转移支付法必须及时跟上。这是调整我国地区与地区之间 在经济上、财力上发展差异的需要。可以通过“税收返还”、体制、结算和专 项补助等形式，按照公平、公正的原则，实行财力分配上的倾斜政策，达到均 衡发展的法律规范化要求，也是国家宏观调控的重要财政法律制度。3起草制定税法通则必须毫不动摇地进行下去。34中央和地方相结合，深化农村税费改革，完备法律程序，为统一城乡税 制作好调查研究和立法准备。按照城乡统一税负公平原则，在取消农业税的过 程中，要做好统一城乡税制的测算和试点，把取消后的农业税改为对农业、农 民征收商品的流转税和所得税，也就是使农民和城市居民一样缴纳个人所得税 和商品流转税，

17、这实际上是把土地变成了生产要素的商品流通，从而使农民对 原来农业税的负担产品商品化、市场化了，这样做既解决了原来的农业税无起 点、无成本扣除、大大高过城市居民所缴纳的商品流通税和个人所得税的税收 负担问题，又可以实现城乡居民真正的税负公平与税负平等。5深化改革出口退税机制，必须制定统一的出口退税条例。4 为了建立切实可行的中央财政与地方财政共同负担的出口退税的新机制，进一步规范企 业产品出口行为、财税部门退税的管理行为、海关和外汇部门的服务行为。6 改革房地产税，系统建立我国房地产业或财产业税收体系和征管体系， 加强研究，适当提高房地产业在我国税收收入中的比重。7按照集中税权、适当分权的原则，

18、调动中央和地方两个积极性，在中央 适当放权的情况下，扩大地方立法权限和增强地方自主性是十分必要的。其内 容主要包括： 注意地方的财权和税权以及地方财税体系制度的建设。在合理划 分中央与地方经济社会事务的管理权限以及全国统一税政的前提下，赋予地方 适当的税收管理权，完善地方税种。注意地方税收与土地资源管理的关系。 5 地方税收制度与土地资源管理的关系是很密切的，具体表现在三个方面：一是 在地方税收制度中有城镇土地使用税、农村耕地占用税、房产税和城市房地产 税、土地增值税、农牧业税等税种的纳税对象或者说征税客体是土地，没有土 地资源及其收入，我们就没有征税的对象和客体了，也就很难有这些税种的存 在

19、了。二是这些相关税种的开征，其目的和土地资源管理的目的是一致的，都 是为了加强对土地资源的保护、开发、利用。管理得愈好，相关的税种就愈有 前途，愈重要，愈能发挥作用；税收作为一种经济手段参与土地资源的管理， 也起着保护土地资源和调控土地资源的特殊作用。三是相关的地方税种是地方 政府财政收入的重要来源，而地方政府的财政支出又能更好地支持和保护土地 资源的开发利用和生态建设。地方政府及其部门财税工作的重点不在于立法， 而在于执法。按照我国的财政体制，中央集权、地方适当分权的原则，立法权 和财力分配权集中在中央，对地方来说，重点在对法律的执行和对财力的使用。 所以，地方在执法和财力使用过程中，比较多

20、的是针对具体情况采取具体措施， 完善规章制度，检查落实，确保实施的效果。另外，财税之间、财税与金融之间、财税金融与经济制度及经济立法之间 的交叉层面也是很明显的。为了推进稳健的财政政策，还要注意与稳健的货币 政策相结合，财政立法与金融立法相协调，相互渗透，相互交叉。对此，在新 的政策、新的经济关系、新的经济秩序的变化面前，既要着力总结现有法律制 度中行之有效的交叉规定，又要注意预测和研究将要产生和发展的新的交叉规 定。如果说人类社会总是在生产、交换、分配、消费的系统中循环往复、不断 更新的良性循环中生存和发展，那么我们曾因一个时期对交换（流通）重视不 够出现过梗塞，但在大力发展交通、信息、市场经济后，这一问题基本上得到 了解决。我们也曾因一个时期对消费重视不足，出现过消费滞后