BOT项目洽谈指南

1、B O T项目洽谈指南中航长城大地建工集团编著钟锋科第一章 投资商在公路BOT项目中应注意的相关法律问题3第二章BOT 项目投资商谈判要点及要点分析 13第三章BOT 项目投资风险与规避 25第四章BOT 融资模式的风险分析及防范 32第五章实施BOT项目的若干法律问题 41第六章规范BOT项目的法律对策 54第一章 投资商在公路 BOT 项目中应注意的相关法律问题近 年 来 ， 越 来 越 多 的 国 内 外 投 资 商 通 过 BOT ( Build-Operate-Transfer)模式向中国各地的公路项目融资。为维护在公路BOT项目中的合法权益，投资商在签订BOT 合同时应认真核查 B

2、OT项目的合法性，对 BOT合同及相关合 同作出整体安排，并根据公路项目的特点设定 BOT合同条款， 以规避项目中的法律风险。以下就投资商在公路BOT项目中应注意的相关法律问题进行简要分析。一、BOT项目的合法性问题对于投资商来说，在投资公路 BOT项目时，首要问题就 是要审查BOT项目的合法性。若 BOT项目的合法性方面存在 瑕疵，将会动摇BOT合同的基石，给投资者带来很大的潜在 法律风险。投资商可主要从以下几个方面对BOT项目的合法性进行审查：1、立项核准文件的合法性，比如是否经有审批权限的 机关核准为经营性公路项目、是否存在立项文件的内容与实 际操作不一致的情形等等。在实践存在着一些须经

3、国务院及 其相关部门核准的重大公路项目只有地方政府的核准批文 的情形，因此，投资商投资之前最好对立项文件的合法性进 行严格审查，若出现上述情形，须对立项文件进行补充和完 善。有的公路项目中，由于一开始并未核准为经营性公路， 而在项目实施过程中采用了 BOT的实施模式，就会存在立项 文件的内容与实际操作不一致的情形，此时须根据实际操作 情况调整立项文件。2、特许经营权授予文件的合法性，包括授权主体是否 合法，被授权主体是否合法，授权文件的形式是否合法。实 践中有些地方公路 BOT项目是由地方交通主管部门出具特许 经营权授予文件，由于相关法律法规规定公路收费权必须由 有批准权限的人民政府授予，因此

4、，在公路项目中，仅有当 地相关交通主管部门批准授予特许经营权的文件是不够的。3、 BOT项目建设用地文件的合法性，投资商应注意审核 建设用地文件是否符合建设用地审批权限的规定。实践中， 地方政府须报国务院及其相关部门批准的建设用地批准文 件往往滞后，这对于项目建设进度会产生直接的影响，若在 签署BOT合同中尚未取得有关建设用地的相关批文，投资商 可在BOT合同中设定相应限制性条款，要求地方政府及时取 得相应用地批准文件。4、 BOT项目其他相关文件的合法性，比如规划设计审批 文件，包括但不限于初步设计文件、施工图文件审批的合法 性，以及该等文件与可行性研究报告的一致性审查。另外， 投资商为外国

5、投资者的，须注意是否符合外商投资产业指 导目录等相关外商投资的法律法规的规定。这关系到外商 投资BOT项目设立项目公司的模式问题。二、BOT合同及其相关合同的整体架构安排问题公路BOT项目通常涉及多方参与者相互之间签订的多种合同，主要有政府与项目公司或投资商之间的BOT合同（特许协议），银行与项目公司的贷款合同和担保合同，政府对 贷款银行的安慰函，投资商（股东）之间的合作合同和相关 章程，投资商对贷款银行的完工担保合同，项目公司和建筑 承包商之间的建设工程合同，项目公司和维修运营商之间的 运营维修合同，项目公司与保险公司之间的保险合同，项目 公司和供应商之间的供货合同，项目公司和公路使用客户之

6、 间的服务合同等等。BOT项目中的各个角色都希望尽可能分 散、减少和消除风险，安全获得理想回报。通过BOT合同及其相关合同的整体安排，充分保护投资 商在BOT项目中的利益，是各投资商投资 BOT项目的必然要 求。这一要求可以通过严密完整的法律文件架构及内容设计 和安排得以实现。一般高速公路BOT融资项目的基本框架关系如下图所示：峯4.2B0丁融穩项冃豔q方艾系低三、签订BOT合同时应注意的问题1、B0T合同与BOT项目立项等文件的一致性 BOT合同应 与BOT项目立项等文件保持一致，比如 BOT合同中约定的建 设工期、投资总额等事项应与立项文件中的规定一致。2、BOT合同主体的合法性签订BOT

7、合同首先应注意签约双方主体的合法性，是否 有充分的权利、权限和授权来签订BOT合同。3、BOT合同签订的程序政府选择投资商签订 BOT合同须遵守相关法律法规规定 的程序。政府违反有关选择程序的规定也会给投资商带来相 应的法律风险。 2004 年之前， 政府选择投资商多通过协议方 式，在收费公路管理条例于 2004 年 11 月 1 日施行后， 政府选择投资商则必须通过招标方式。 收费公路管理条例 第十条规定，经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招 标投标方式选择投资者；第十九条规定，依照本条例的规定 转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方 式，公平、公正、公开地选择经营管理者，

8、并依法订立转让 协议。4、BOT合同的效力合同效力问题是签订 BOT合同时应注意的主要问题之一。 比如合同生效条件如何设定等。需特别注意的是 , 公路收费 权（特许经营权）的授予及期限的确定必须经有批准权的人 民政府批准才能生效。 收费公路管理条例 第十四条规定，收费公路的收费期限，由省、自治区、直辖市人民政府规定 标准审查批准。5、BOT合同条款的要点在公路BOT项目中，投资商应注意在 BOT合同中对如下 要点进行明确约定：（1）项目范围，是项目公司将来实施特许经营权的实 物资产范围，应明确约定。（2）建设标准，是项目公司在建设工程中须遵守的标 准，同时也是将来竣工验收、移交的基本标准。（3

9、）特许经营权的内容（范围） ，是项目公司行使权 利的范围，主要包括勘察设计委托权、建设权、经营权，投 资商可要求明确约定经营权的内容包括沿线车辆通行收费 权、广告、服务设施经营权、沿线土地优先开发权等等。（4）特许经营权的中止、延展及终止，应在合同中明 确约定中止、延展及终止的各种情形及法律后果。（5）特许经营权的质押和转让，在项目实施过程中，投资商可以通过特许经营权的质押进行融资，也可通过转让 特许经营权的方式提前收回投资并获取利益。特许经营权的 质押和转让均须原批准机关的批准，投资商可在BOT合同中对此作出明确约定，即投资商有权进行特许经营权的质押和 转让。6） 项目公司，按照有公司法和

10、/ 或外商投资企业法 的相关规定在 BOT 合同中约定项目公司设立的程序、条件， 以及项目公司成立后合同权利义务的转移、项目公司在特许 期内股东变更条款等。（7） 项目造价与投资估算 /预算/ 概算，根据经批准的 可行性研究报告中的投资估算 / 预算或经批准的初步设计文 件项目投资概算（如有）为依据，在合同中列明各项费用金 额，并应对项目造价超过项目投资估算 / 预算/ 概算时的处理 （比如补偿、补贴、延长经营期限等）作出明确约定。（8） 项目建设用地，应明确约定征地、拆迁过程中双 方的权利义务，由于征地、拆迁工作难度巨大，投资商可要 求政府负责完成或配合完成。另外，公路征地拆迁中还会遇 到压

11、覆矿产、三电迁改、文物保护等问题，可在合同中明确 约定该等补偿费用的承担。（ 9） 建设期（工期）内双方权利义务，应在合同中明 确约定建设期（工期）起止时间，以及在建设期（工期）内 双方权利义务。（ 10） 交工验收、竣工验收，应按照交通部有关公路 竣（交）工验收的相关规定在合同中明确约定验收的程序和 方式。（ 11） 试运营期和运营期，应明确约定试运营期和运 营期的起止时间，运营期应与政府授予的收费期限相一致。12） 运营期的权利义务，应明确约定合同双方在运 营期的权利义务， 比如收费标准的确定、 须遵守的运营标准、 维修养护义务等。（13） 收费价格的建议权， 尽管收费公路管理条例 规定了

12、车辆通行费的收费标准的听证和审批程序，但投资商 依然可通过适当方式在 BOT合同中约定投资商拥有收费价格 建议权以及参与听证的权利，以尽量规避由政府确定收费标 准的风险。（14） 项目保险，可在合同中约定建设期（工期）及 运营期的项目保险条款。（ 15） 特许经营权提前赎回，应明确约定提前赎回的 情形、程序，及合理的补偿方案等。（ 16） 项目移交，应注意约定移交前过渡期安排、移 交范围、移交验收程序、技术培训、风险转移等。（ 17） 政府承诺，可要求政府给予相应的承诺，比如 承诺项目的合法性、不批准有竞争项目、不收回经营权、给 予一定的税收优惠政策、授予 BOT项目配套服务项目的优先 开发权

13、等，并在合同中明确约定。（18） 政府优惠政策，充分利用本项目可能利用的各 种优惠政策，如按照西部地区开发及外商投资相关法律法规 给予优惠政策，还可要求其他当地政府有权直接给予的优惠 政策。19） 政府补偿 / 补贴，可在合同中约定，在某些情形 发生时，由政府给予补偿 / 补贴，比如特许经营权提前赎回、 项目造价超过预算 / 概算、政府行为或法律变更或不可抗力 导致项目终止或投资商无法获取预期收益或增加成本 / 支出、 经营期收益达不到可行性研究报告中预期收益、政府违约等 等。（20） 政府协助义务，由于 BOT 项目的实施需政府在 审批、许可、与各地方协调等方面进行配合，在合同中应约 定相应

14、的协助义务。（21） 政府违约责任，可在 BOT 合同中设定政府违约 时须承担的违约责任，比如给予补偿、赔偿，延长特许期， 给予税收等优惠政策等。（ 22） 不可抗力，应注意明确列举不可抗力事件，比 如瘟疫、非典等重大流行病及防疫隔离等。（ 23） 合同变更、解除和终止，应注意约定合同变更 的条件，合同解除、终止的情形及责任承担。（ 24） 违约责任，应注意违约责任条款的可操作性， 比如明确约定因一方原因导致建设期（工期）延误的违约金 数额。（ 25） 争议解决，作为投资商，尤其是外国投资者， 最好不要约定项目当地的仲裁 / 诉讼机构，在中国投资的外 商多约定在中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁。

15、四、投资商在投资 BOT项目时应注意的相关风险 投资商在公路BOT项目实施中一般会面临如下风险：1、政治风险由于国家或地方政府的行为造成 BOT项目无法继续实施 的风险。 这种风险通常被称为 “政治风险”，可分为两大类： 一种是“传统的”政治风险，比如特许经营权被国家或地方 政府强制性收回或征收特别赋税，从而对投资商债务偿还、 收回投资成本以及取得预期利润造成不利影响；另一种是 “管理”风险，比如对公路服务的提供采用更为严格的标准， 或批准建设另一具有竞争力的公路项目等。充分预计该等风 险发生的可能性，在合同中就该风险发生的后果及责任承担、 损失补偿等相关内容进行细化约定。2、商业风险通常情况

16、下，BOT项目运营收入主要包括车辆通行收费 收入、广告经营收入权、服务设施经营收入。然而，在现有 框架下，投资商对于占项目收入主要组成部分的收费收入却 没有自主定价权。如公路车流量减少或者第三产业的开发出 现问题，就会导致投资商无法取得预期收益，严重影响其支 付能力。投资商可在 BOT合同中对此风险的承担作出相应约 定。3、运营风险 在运营期间，投资商无法达到合同约定的持续运营标准或出现服务中断，则可能会被政府追究相应的违约责任，面 临特许经营权被提前收回或政府单方解除合同的风险。谈判 中政府方面通常要求投资者承担该等风险，投资商应对此予 以充分重视。4、不可抗力或意外事件风险投资商无法控制的

17、不可抗力或意外事件造成的BOT项目的实施中断，这些事件可能是自然的，如洪水、风暴或地震 等自然灾害，也可能是人为的结果，如战争、暴乱或恐怖分 子袭击，最终导致投资商收入损失，项目设施的物质损害甚 至无法修复。投资商可在 BOT合同中对不可抗力或意外事件 发生时合同双方责任、义务的承担进行明确约定。5、公路存在设计 / 施工问题导致无法正常运营的风险BOT公路项目中，虽然投资商（项目公司）是项目业主，但政府方面往往要参与甚或主导勘察、设计单位的选择及设 计方案的审查。在公路运营后，可能会出现由于工程设计或 施工过程中存在问题导致公路无法达到预期使用功能，造成 投资商不能达到预期经营目标的风险。投

18、资商可在谈判中对 该等情形发生后的责任承担进行明确约定。上述风险可通过BOT合同相应条款的设计和安排尽量避 免，即投资商可通过合同谈判将上述部分风险转嫁给政府或 与政府共同分担。总之，公路BOT项目涉及到的主体较多， 运作期限较长， 法律关系比较复杂，且跨越投融资、公司设立、建设工程、 项目运营等多个专业领域，相对来说投资风险较大，投资商 在投资公路BOT项目时，首先须审查 BOT项目的合法性，在 签订BOT合同时须把握要点，并对 BOT合同及其相关合同的 整体架构进行合理安排，通过合同条款的设计和安排尽量避 免和减少BOT项目投资风险。第二章公路BOT项目投资商谈判要点及要点分析1）公路BO

19、T项目投资商谈判要点下述要点属一般要求，需根据具体项目进行调整 供参考一、通过询问和要求提供有关 BOT项目的书面材料首先对项目合法性作出初步判断。1、主要问题（1）目前项目审批进展情况？（2）项目是否为经营性公路项目，是国道还是省道？（3）项目可研报告是否已批准，立项文件是否已拿到 是否为有批准权的政府部门批准，文件内容是否与政府介绍 的内容一致？（4） 由哪个部门或地方政府与投资商签订BOT合同?（5）项目已取得的批准文件（包括立项、规划、设计、用地等）有哪些？2、要求提供材料（1）项目建议书（如有）/可研报告（2）立项、规划、设计、用地等批文（3）有关上述问题的其他文件注国道一般须国家发

20、改委核准二、要求政府解决经营性公路建设项目必须采取招标方式确定投资商的问题。主要问题：（1） 政府打算通过何种程序确定投资商并与之签订BOT 合同？（2）收费公路管理条例要求通过招标方式确定投资商，政府如何操作能够保证拟定的投资商能够中标？注：收费公路管理条例第十条规定 ，经营性公路建设项目应当向社会公布 ，采 用招标投标方式选择投资者。三、要求政府作出相应的承诺。可要求的政府承诺如下：（1）不批准有竞争项目（2）不提前收回特许经营权（3）授予BOT项目配套服务项目的优先开发权（4）给予省内最优惠政策，即给予政策不低于任何其 他公路项目，如给予其他公路新的优惠政策，自动适用 于该项目，包括税收

21、政策。注：可就具体税收优惠政策进行商讨。四、可要求政府补偿/补贴的情形。有下列情形之一的，可要求政府补偿/补贴：（1）经营期收益达不到可行性研究报告中预期收益(2) 项目造价超过预算/概算(3) 特许经营权提前赎回(4) 政府行为/法律变更/不可抗力导致项目终止(5) 政府违约等注：可要求政府对其义务 (尤其是补偿/补贴义务)提供担保，比如地方商业银行或大 型国有企业提供保证担保。五、与政府就相关重要问题进行商讨并确定。相关问题：(1) B0T合同是由投资商与政府签 ，还是由投资商先成立项目公司，由项目公司与政府签？(2) 政府是否允许项目公司将公路收益权质押给银行用于贷款？(3) 收费期限是

22、多少年？如不属于中西部地区，政府 如何保证给30年收费期限？收费期限起止点如何计算？(4) 政府能否负责征地拆迁工作？由于地方征地拆迁难度很大，大多投资商要求政府负责征地拆迁。(5) 政府对投资商有什么要求？在本项目中是否有特殊要求？(6) 争议解决是否可约定在仲裁？注：收费公路管理条例第十四条规定，收费公路的收费期限，由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准 ：经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则 确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。2) 公路BOT合同谈判要点分析摘要：结合现行BOT法规、建设部公布的

23、示范文本及相关实践经验，从投资人的角度详细论述了BOT合同在签约主体、项目立项审批、设施所有权、征地、担保、建设、限制 竞争、或取或付条款、价格、调价公式、补偿条款、争议解 决等方面的谈判要点，试图通过上述分析，使投资人在 BOT 合同谈判中把握要点，更好的维护投资人的合法权益。BOT是一种新兴的公用事业投融资模式。一些地方政府以及越来越多的基础设施投资企业已开始尝试采用该模式。由于BOT在中国还没有十分完善的模式， 并且缺乏法律规范， 因此，完善BOT合同对项目的运作显得尤为重要。1、正确的签约主体BOT合同签约时，首先应审查该政府部门是否具有签订 合同的权限。特许合同的特性是政府通过授予投

24、资人特许经 营权以获得投资，因此，合同甲方应该是有权力做出该授权 的政府部门。 市政公用事业特许经营管理办法中规定： “直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民 政府的授权（以下简称主管部门） ，负责本行政区域内的市 政公用事业特许经营的具体实施。”根据此规定在签订特许 协议时，应审查签约的政府部门是否有政府的合法授权。2、项目的立项审批 市政公用事业特许经营管理办法规定：实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。 目前，除北京、湖南、山西、深圳等 l2 个省市外，各地方对基础设施特许经营法规的制定并不完善，对BOT项目的审批程序及运作程序没有具体的规定。投资人投

25、资 1个项目时，需要考察发起项目的政府部门 是否履行了完备的政府审批程序，也就是项目在程序上是否 合法；同时，需要考察签约部门是否具备协调协议中可能涉 及的其他政府部门职能的能力。BOT项目不仅需要完成建设项目的审批程序，还需要就该项目采用BOT模式完成审批。例如，北京市城市基础设施特许经营条例规定：“市发 展改革部门确定市级实施特许经营的城市基础设施项目。重 大项目应当报市人民政府批准。区、县人民政府在固定资产 投资项目审批权限范围内确定本区、县实施特许经营的城市 基础设施项目。”同时，实施方案还须经各有关政府部门的 审查后报政府批准。北京2003年采用BOT模式招标建设的 5个污水处理厂

26、均有较规范的操作程序，即：政府部门获得该项目按BOT方式实施的批准公开招标投资人按企业投资规定办 理立项及其他审批手续设计施工运营移 交。各地政府实施的BOT项目，有的在招标时政府已完成立 项、初步设计审查。对于此类项目，政府分担了部分项目公 司的工作内容，但是，政府应把项目的立项文件和各种审批 文件转批至项目公司的名下。3、项目设施所有权国际上 BOOT( Build-Own-Operate-Transfer )概念是BOT的衍生模式，明确了项目设施所有权属于投资人所有。 在我国对于新建的特许经营项目一概冠以BOT模式，而对设施的所有权一般均未在特许权合同中明确。如果项目公司是 土地使用权人

27、，所有的立项文件都以项目公司的名义办理， 则在项目建成以后，这些资产也应列为项目公司名下，项目 公司事实拥有项目设施的所有权。因此，投资人在合同谈判 中，如果政府部门不愿意明确项目设施所有权的，投资人必 须要求以项目公司为投资主体办理项目所有批文，并明确项 目公司是土地使用权人。4、征地 在我国，土地的征用具有强制性，征用主体是政府。因 此，BOT项目应由政府完成征地拆迁，再以划拨形式用于项 目。投资人需要注意审查项目选址是否已经履行了规划等部 门的审批程序。征地拆迁的延误会导致项目进度延误，并增 加投资人的成本，因此，为保证项目顺利实施，应在BOT合同中对征地拆迁的进度及延误的违约责任进行明

28、确约定。5、担保5.1 投资人的担保BOT项目通常政府会要求投资人提供履约的担保，从资 金方面保证项目得以顺利地实施。作为投资人，提供担保会 增加财务成本，因此，在合同的谈判中应尽量说服政府免除 投资人提供的担保或降低担保条件。BOT项目中出现的投资人担保有：1）履约担保 履约担保，即建设期的担保。履约担保是为了防止投资人盲目投标后， 因资金无法落实， 而耽误了整个项目的进度。 在市政公用事业特许经营管理办法中也规定了特许经营 协议中应包括履约担保的内容。2）维护担保 维护担保，即运营期和移交后的保修期的担保。维护担保的合理性有待商榷。项目建成之后，政府的风险已大大降 低：从投资人的角度来说，

29、投资人完全依靠项目经营收回投 资成本和回报，投资人必然会保证项目设施的正常高效运营。 因此，维护担保有画蛇添足之嫌，投资人所增加的财务成本 会增加到总投资金中，对双方均没有益处。 （来源：互联 网）5.2 政府担保政府担保适用于提供产品、服务类的BOT项目。从公平对等的原则出发，投资人提供了建设期的履约担保，政府也 应提供支付担保，但实际情况是政府处于强势，不愿为投资 人提供支付担保，这时可采取变通的方法。如污水处理项目 可要求财政部门对协议中的污水处理服务价格、基本水量、调价公式等予以认可。6、建设BOT协议中对建设部分的内容主要规定项目公司在建设 过程中需要遵守的进度、质量标准、环境标准等

30、。政府在提 供入场施工条件后，一般不承担过多的其他义务，但是拥有 监督检查的权利。建设中各方的合同关系是：1）政府与项目公司之间的特许协议；2）项目公司对施工总承包方的施工合同；3）项目公司与监理的委托协议。 投资人应保证建设工 程的质量和进度符合特许协议的要求：施工总包方应按施工 合同要求完成工程建设；监理方应按监理委托协议的要求对 工程质量、进度、资金进行控制。这 3 个合同环环相扣，因 此，在签订合同和履行合同时需要特别注意保持三者的一致 性，不仅进度和质量标准一致，索赔期限、违约责任的约定 也应一致。否则会使项目公司处于不利的履约境地。7、限制竞争限制竞争条款是 BOT项目中的重要条款

31、，因为公用事业 先期投资成本大、收益低、回收周期长，过度竞争会导致资 源的极大浪费，不利于投资者投资积极性嘲。供水、供热等项目需要配套的管网建设，并且政府一般 会保证基本水量，可以从一定程度避免过度竞争。收费公路项目应该更关注限制竞争条款，因为收费公路 没有基本流量的保证，投资人的收益完全来源于通行车辆的 收费，如果有可代替的路线，将会严重影响投资人的成本回 收及获得合理收益。因此，收费公路BOT项目在前期需对路网规划进行考察。看是否有可代替的路线，会对项目收益产 生怎样的影响，在合同谈判时则要严格限制竞争的约定。8 或取或付条款、价格、调价公式 本项条款是协议中最重要的条款。8.1 或取或付

32、条款或取或付条款( take-or-pay )又称绝对付款条款或无 货亦付款条款，是指买卖双方达成协议，买方承担按期根据 规定的价格向卖方支付最低数量项目产品销售金额的义务， 而不问事实上买方是否收到合同项下的产品。在提供产品和服务类的 BOT合同中多采用这种条款。在水务项目中即为政府在协议中保证基本水量。在收费公路项 目中，一般不采用这样的条款，因此投资人在投资决策时须 考察项目流量，对项目的经营收益进行认真的测算和分析。8.2 价格 价格即对项目公司所提供的产品和服务的价格约定。例 如，污水处理厂项目的习惯做法是政府与项目公司之间订立 1 个结算价，该价格与对公众执行的价格并不一致。在个别

33、 项目中，政府为了吸引投资人，订立 1 个较高的水价，容易 导致未来项目运营时政府需要持续补贴。投资人需要尽可能 收集项目所在的实际执行水价的情况并考虑是否存在政府 倒贴以及当地的财政情况根据 收费公路管理条例 的规定， 经营性公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交 通主管部门会同同级价格主管部门审核后。报本级人民政府 审查批准。经营性公路的收费期限，由省、自治区、直辖市 人民政府按照收回投资并有合理回报的原则审查批准。收费公路最终按照批准的价格和收费年限执行，而批准 的价格和收费年限是滞后的，很可能与投标的价格和年限不 一致。对于此问题应在签订合同时与政府充分协商，对发生 不一致的情

34、形如何处理进行明确约定。现在也有个别省份建 立收费预审批的制度。例如， 云南省鼓励投资公路基础设 施办法规定，投资人在项目公司与交通主管部门签订投资 合同前，可先依据公路建设项目的成本预算、国家价格法律 法规、政策和投资人的合理收益编制收费预案，由省交通、 物价、财政等有关部门预审批。投资项目建成竣工验收后， 实际收费标准可以根据经审计部门审计确认的实际造价成 本，在收费预案基础上正负 10幅度内进行调整。8.3 调价公式BOT项目经营期较长，设定调价公式是十分必要的。在 合同的签订中政府部门往往要求调价需经过政府批准后才 能执行，这使投资人的调价有不获批准的风险。在合同谈判 时，应要求协议中

35、的调价公式是经物价管理部门及财政部门 的批准的问，这样可减小不获批准的风险。根据惯例，收费公路的调价可能性很小，在收费公路的 合同谈判时可以约定调价的原则，但投资人不应过于依赖调 价。8.4 支付对于政府直接支付的 BOT项目，投资人应谨慎考察当地 财政支付能力及政府信用。例如，水务项目需要了解当地水 费收取后在财政部门之间的实际流转程序，防止政府签约方 对收取的污水处理费没有任何实际控制力，又与财政部门之 间事先没有一个妥善的安排，导致项目运营时可能出现的付 款风险。9 补偿条款补偿条款是BOT合同中较为重要的条款。一般包括一般 补偿和项目终止的补偿由于补偿条款是直接关乎投资人经 济利益的条

36、款，因此，在补偿条款的谈判中应尽可能的争取 更多的补偿。9.1 一般补偿条款一般补偿事件主要包括：政府原因导致的额外支出和收 入损失：不可抗力：其他非项目公司原因导致的额外支出和 收入损失。9.1.1 政府原因 主要有：政府提出的变更或政府违约导致的工期延误。9.1.2 不可抗力不可抗力条款应该明确哪些情形属于不可抗力。自 然原因的不可抗力比较容易达成一致，而社会原因的不可抗 力则容易发生分歧。社会原因的不可抗力政府负有一定的责 任，所以不同原因的不可抗力的补偿也应有所区别。一般政 府都会要求投资人购买保险以弥补损害发生时的损失，但对 于没有险种的不可抗力事件发生，政府应分担一些投资人的 损失

37、，或者以延长特许经营期等方式减少投资人的损失。9.1.3 其他非项目公司原因例如：在污水项目中，进水水质恶化，对污水处理 设备造成损害，或者在进水水质超标的情况下为达到标准需 要进行的工况调整和设备改造。9.2 终止补偿在订立BOT合同时，很多项目未对终止补偿进行具 体的约定， 仅约定双方协商解决。 由于发生协议提前终止时， 政府和项目公司的谈判地位是不平等的，协商的结果也很难 有利于投资人，因此，如果能在签订特许协议时对终止的补 偿方式进行明确的约定对投资人更加有利。10经营权及项目公司股权的转让市政公用事业特许经营管理办法禁止特许经营 权的擅自转让，却未对项目公司股权的转让进行限制。但由于

38、政府是因为信赖项目公司的股东，才将特许权授予其设立的项目公司。因此，在大多数项目中，政府都会对项目公司 股权的转让进行限制。根据惯例，项目公司在项目建完之后。即已完成项 目的绝大部分投资，政府的风险已降低很多。为了增强投资 资金的流动性并适应公司战略发展的需要，在合同的谈判中， 应争取让政府同意项目公司股权在项目建成之后可以转让。l1 争议解决争议解决方式的选择会直接影响解决争议的成本。并可能影响争议解决的结果。 BOT 合同纠纷是投资人与政府 部门之间的纠纷，选择由仲裁机构解决争议更公平合理。12 结语对BOT合同的谈判要点进行了简要分析，在BOT项目漫长的运作过程中可能会出现很多问题，因此

39、，BOT合同本身是一个需要不断完善的过程。在合同的履行过程中，签 约方应本着友好协商，互惠互利的原则进行合作。 第三章 高速公路 BOT 项目投资风险与规避一、BOT 项目的运作特点高速公路 BOT 建设项目是一种高投资、有一定风险的投资行为 , 具有投资大、工期长、 不可预见的因素多等特点。目前我国还缺乏针对 BOT 高速公路项目融资方式的完 善法 律体系和运作方法。 BOT 项目的合同结构通常较简单 , 很多重 要问题在合同中都没有规定 , 一旦发生纠纷将很难处 理,如不采 取措施 ,可能会导致特许经营期内投资者和政府 等相关方面的矛盾增多 ,影响项目的运作效率。因此 , 在项目 建设和经

40、营过程中 , 项目各参与方均不可避免地面临各种风 险。二、高速公路 BOT 项目风险分析高速公路 BOT 项目存在的风险包括 : 经营风险、行业风险、 市场风险、政策风险、不可抗力风险等。(一) 经营风险项目公司将对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、 养护维修、债务偿还和资产管理实行全过程负责, 自主经营 , 自 负盈亏。在经营过程中可能存在以下风险因素 :1. 项目建设风险(1) 在项目建设施工过程中 , 可能会在施工沿线遇到不可预 知的地质灾害 , 使施工难度加大 ,施工成本增加 , 施工工 期 延长。(2) 项目建设所需的原材料如沙石、水泥、钢材及沥青等主 要原材料价格上涨将会导

41、致施工总成本的上涨。(3) 如果工程施工质量不合格 , 未能通过验收 ,则需要进行工 程返工 ,从而拖延工程的完工时间 , 影响经营收入。 (4) 项目 施工建设一般需要选择合作伙伴进行合作 , 如果合作伙伴未 能完全履约 , 将会发生一定的项目投资风险。 2. 项目营运 风险(1) 项目建成通车后 , 如果路桥隧需要维修的范围较 大, 维 修的时间过长 , 则会影响项目的正常通行 ,影响交通流量 , 从而导致营运收入减少。(2) 项目建成通车后 , 如果其联接项目延误 , 项目吸 引交通 量的水平将难以达到预计的规模 , 对项目的运营将是一个 较大的威胁。(3) 项目的运营不可避免地要给沿线

42、环境带来一定的、 长期 的不利影响。随着环境保护方面政策的日益完善、标准不断 提高, 项目公司必须采取相应的环保对策 ,增加营运成本。3. 收费价格限制的风险。由于路桥收费标准的调整必 须经 政府批准确定 , 项目公司在决定收费标准时自主权很小 , 难 以根据经营成本或市场供求变化自行及时调整。而且 , 由于收费 标准调整的期限较长 , 一旦确定便在一个固定时期无 法调整 , 将 在一定程度上影响公司的营运收入。4. 业务结构过度集中的风险。项目公司收入主要集中于 车 辆过路收费收入 ,如果交通流量减少 , 通行费收入下降 ,将严重影响项目公司的经营。（二） 行业风险1. 产业政策限制的风险。

43、在我国国民经济发展的不同阶段 , 国家和地方的产业指导性政策会有不同程度的调整 , 在一个 阶段 受到政策鼓励和扶持的产业 , 不一定会在另一个阶段 继续得到扶 持。2. 行业依赖的风险。车辆通行费收入的增减与线路所在地 区及沿线周边城市的经济发展有着密切的相关性。周边经济 萎缩 将给项目带来不良影响。（三） 市场风险就具体的高速公路而言 , 它面对着附近公路一定程度的竞 争 , 当然也包括来自铁路、航空、水运等方面的竞争。项目 影响 范围内新建或改造交通设施 , 都有可能对项目产生新 的竞争。（四） 政策风险1. 项目是在国家现行法律环境下进行的 , 在项目特许 经营 期内 , 法律的变更将

44、可能导致建设运营维护项目变成不合法 或不能合理调整收费水平。2. 项目经营期限较长 , 在经营期限内的所得税征收政 策的 变更将影响项目的收益。3. 不可合理预见的项目设施的没收、征用等。（五） 不可抗力风险1. 由于不能合理预见的自然灾害 （ 如地震、洪水、台风等 ）、 病疫等事件导致项目失败或收益大幅度减少的风险。 2. 由 于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致项目失 败或收益大幅减少的风险。三、风险规避对策针对上述风险 , 企业应积极采取措施 , 规避或尽可能将 风险 降低到最小程度。（一）经营风险对策1. 项目建设风险对策（1）委托咨询机构对项目设计机构提供的设计成果进 行咨

45、 询, 确保设计方案合理、结构安全、工程经济 ;(2) 认真筛选合作伙伴 , 优先考虑与行业经验丰富、 实力雄 厚的勘察设计、施工、项目管理公司进行合作2. 项目经营风险对策(1) 加强项目的养护及维修工作 , 定期对路桥隧进行 检查和 清洁保养 , 保证路桥表面和隧道情况良好和通行无阻。同 时 尽可能在路桥表面和隧道出现问题的初期及时进行小修 , 并 将 定期大修工作安排在车流量淡季进行 , 避免因长时间、大 范围的 大修对路桥通行环境造成影响而导致车流量减少。(2) 投资者应争取有关方面对联接项目实施进度的承诺, 减少运营风险。(3) 项目公司在营运期间需要采取适当措施以进一步 改善 周边

46、环境 , 如在敏感点新建隔音设施、在公路两侧兴建绿化 带等3. 收费价格限制的风险对策。在签订特许权协议时 , 提出通 行费可根据物价指数每三 (或五 )年调整一次。项目公 司根 据路桥的经营成本、投资回收期及物价水平的变动等情况及 时向政府提出相应调整收费标准的申请 , 争取获得政府的批 准。4. 业务结构过度集中的风险对策。项目公司可进一 步提供 配套服务 ,如加油、维修、清洗、零配件等 , 并在适当的 时 候发展高速公路沿线的综合开发 , 进行房地产、饮食、旅游 等 方面的投资 , 分散产业结构相对集中的风险。（二）行业风险对策考虑到高速公路对稳定和发展国家经济、改善人民生活 水 平、增

47、强综合国力的重要性 , 来自行业方面的风险较小。 但是在 做可行性研究时 , 要考虑可能发生的周边经济变化 给项目带来的 不良影响。（三）市场风险对策 项目公司加强路桥管理 , 完善配套服务 , 改善路桥通行环境 , 强化服务意识 , 提高服务质量 , 充分发挥 高速公路在中短途 运输中快捷、方便、安全、经济的特点 , 吸引更多使用其他运输 方式的交通流量。（四）政策风险对策1. 寻求政府及有关部门对现行的政策作一定的保证或承 诺。2. 项目经营者可以建立相应的预防基金 （ 可从每年的总收 人中提取一定比例的金额建立预防基金 ）, 防止因税率的提 高而 使得项目的预期利润大幅下降。3. 为了避

48、免法律风险 , 项目公司应聘请当地的法律顾问 , 尽量使项目符合国家的法律要求。（五）不可抗力风险对策1. 对直接损失采取投保的方式 , 通过支付保险费把风险转 移给有承担能力的保险公司。2. 对间接损失主要寻求政府资助和担保。四、结语投资者在投资高速公路 BOT 项目时面临着多种多样的 投资 风险, 对投资风险的识别、评估、管理贯穿于整个建设 及运营期。 针对各类投资风险 , 投资者应加强政策、市场调 研 , 深化项目的 可行性研究 , 保持应有的敏感性 , 有针对性 地采取规避、控制及 转嫁等风险应对措施。第四章高速公路BOT融资模式的风险分析及防范本文探讨了高速公路BO融资模式及其风险特

49、点，分析了 项目者面临的主要风险，提出了风险防范应注意的几个问题， 推动BOT融资模式在我国高速公路建设领域的发展。随着我国高速公路建设步伐的加快，多渠道融资已成为 高速公路建设的重要特征。积极利用外资和社会资金，利用 BOT方式建设高速公路已逐步成为高速公路融资的重要模式。如何有效防范风险是事关咼速公路 B0顾目成败的核心问题， 本文针对高速公路BOT项目存在的风险及防范措施进行初步 探讨。一、高速公路B01融资模式及其风险特点BOT（Bulid ， Operate ， Transfer ），即“建设、经 营、移交”， 又称为“特许权融资模式”，是政府与投资 商（一般为国际财团）合作经营基础

50、设施项目的一种特殊运 作模式。在我国，BO1方式已越来越广泛地运用于收费公路、 电厂、铁路、污水处理设施和城市地铁等基础设施项目。在 高速公路BOT融资模式中，政府通过签订特许权协议，在规 定的时间内，将高速公路项目授予投资商为该项目成立的项 目公司，由项目公司负责高速公路的投融资、建设、运营和 维护，并通过收取车辆通行费，收回投资、偿还贷款并获取 合理利润。 特许期满， 项目公司将高速公路无偿移交给政府。 BOT融资模式能够缓解高速公路建设资金紧张的矛盾，减轻 国家的财政负担，满足经济和社会发展对高速公路的需求， 提高高速公路的运作效率。但是，作为一种复杂的项目融资技术，BOT目投资额大，建

51、设周期长，涉及面广，工程技术复杂，一般BOT项目风险较高，并且高速公路 BOT目还具有建设过程的线长面 广、营运过程的车流量不确定等特点，高速公路BOT目存在更大的风险，主要有以下方面：高速公路投资回收期长， 一般 30年左右，对项目影响的不确定因素多， 项目风险期长； 项目涉及政府、项目公司、金融机构、保险公司、工程建设 承包商、经营管理公司、设备材料供应商等众多当事人，各 方之间关系复杂，在实施过程中会产生许多风险；BOT项目是政府特许项目，具有垄断性或独占性，政府的有关政策、 法规以及政治经济环境对 BOT项目的风险影响极大；高速公 路B0实施有明细的阶段，包括投资一建设一运营等阶段，

52、各阶段、参与各方所面临的风险有所不同。二、高速公路B0顾目主要风险分析高速公路BOT项目存在的风险包括：政治经济环境风险、 法律政策风险、金融风险、前期运作风险、完工风险、运营 风险、不可抗力风险等。1. 项目的政治经济环境风险政治经济环境风险一般是 指由于项目所在国的政治经济状况发生变化而给项目带来 的风险，如由于项目所在国发生政变、政权更迭、暴乱、某 种政治原因或外交政策的需要，对项目进行征用、没收、禁 止运营等给项目造成的不利影响，以及由于经济危机、通货 膨胀等经济不稳定因素等经济原因给项目造成的不利影响。 政治经济环境风险是 BOT目所面临的最重要的风险，对项 目其他风险产生重要的影响

53、。在政治经济不稳定的国家，潜在政治经济风险较大，投资者进行 BOT项目投资时，可通过 与所在国政府签订特许权协议明确风险或向出口信贷机构 投保降低风险。在我国，政治社会稳定，经济快速发展，投 资环境宽松，公路建设市场逐步开放，这方面的风险呈逐渐 减少的态势，但针对具体高速公路项目，还需要结合当地经 济社会发展水平进行分析，经济发展水平高的地区，项目风 险水平较低，相应地，经济发展水平低的地区，项目风险水 平较高；同时项目所在地区行政首长的变化，以及由此带来 的对项目的行政支持的变化也是我们在进行BOT项目投资时必须考虑的因素。2.项目的法律政策风险指由于与 BOT相关的法律法规以 及政府政策的

54、欠缺或变更而导致的风险。这种风险可能会引 起增加成本、降低收益，甚至使项目失败。许多国家和地区 为了有效开展BOT融资，都制定了相应的规章制度。国内目 前尚没有关于B0项目专门的法规或政策，对此项工作缺乏 明确而统一的规划和引导，在产权界定、收费标准的确定及 调整机制、保证利润的分配、风险分担机制、合作期限等一 系列问题关键细节上也缺乏明确的原则规定。因此，投资者 往往要求政府在特许授权的法律文件中作出种种保证，如土 地及后勤保证、不竞争保证、经营期保证、合理收益率保证 等。政府保证与否及保证的充分程度，是BOT项目取得成功的重要前提。3. 项目的金融风险金融风险主要指由于汇率波动、利率 上涨

55、、通货膨胀等因素引发的风险。由于高速公路投资金额 较大，项目贷款是高速公路建设重要的资金来源之一。项目 贷款政策性强、涉及面广，不仅受国内经济、金融政策的制 约，也受国外经济、金融形势的影响，还涉及公路项目的建 设和营运等诸多因素，各种因素的不断变化给项目贷款带来 较大的风险，利率和汇率的微小变化都将对项目收益产生重 大影响。因此，投资方一定要认真分析和预测金融市场上可 能出现的变化，采取相应的措施。如预测未来市场利率是上 升还是下降，相应地可以采取固定利率投资或浮动利率投资 的措施。4. 项目的前期运作风险高速公路 B0项目前期运作风险 指项目从规划、立项、招投标到开工阶段的风险。对于政府

56、和项目投资者，BOT项目缺乏可行性论证或可行性分析失误 是该阶段主要风险， 并影响其他阶段的风险。 需要指出的是， 项目前期运作风险并不会立即显现，而是出现在项目的其他 阶段。如判断高速公路项目是否可行，要基于车流量预测是 否准确，对于项目运作的成败至关重要。如果车流量远远低 于先前的预测，营运过程不会有足够的现金流量支付经营费 用，提供利润和偿还债权人本息。除此之外，项目前期运作 阶段还存在招投标中不公正风险，政府擅自改变、撤回承诺 或规避责任等不利风险，项目融资过程中可能由于各种原因 使资金无法及时到位投入建设带来的风险等。5. 项目的完工风险高速公路 BOT项目融资在完成有关手 续、正式

57、签署有关文件并经政府批准后便进入工程营建阶段， 对项目公司而言，在这一阶段面临的最大风险是工程顺利完 工的风险。完工风险是指项目延期完工、完工后无法达到设 计运行标准或无法完工等风险。主要包括由于工程设计不合 理、在工程施工中改变设计方案、项目发起人和工程总承包 商技术能力和经验不足、资金不到位、气候条件恶劣等原因 造成的项目建设延期、项目建设成本超支、项目达不到实际 规定的技术经济指标，甚至项目完全停工放弃等潜在的风险。 在这些风险中，施工承包商在管理和控制完工风险中起了主 要的作用。因此选择资信良好、实力雄厚的承包商就成为能 否减少完工风险的关键。如果是由于政府的干预或政府的批 准而导致完工延迟，则由政府承担。在完工风险中由于不可 抗力的原因造成的，就需要投保或和政府共同承担。6. 项目的运营风险高速公路营运风险是指高速公路在 投入营运后，由于市场、技术、管理等多方面因素，导致营 运成本增加、车流量减小、收入降低、本息偿还和收益得不 到保证的风险。高速公路营运风险包括技术落后、管理水平 低下等对高速公路带来不利影响，如养护技术落后，养护成 本高，收费系统效率低