城市用地规模

1、 总体规划专题之一哈尔滨市城市用地规模（2000-2020）哈尔滨市规划局 哈尔滨市城市规划院 总体室一、用地规模发展史及现状1、地理位置:哈尔滨位于我国东北北部、黑龙江省中南部，松花江沿岸，呈狭长带状。地理座标位于东经12542-13010，北纬4404-4640之间。哈尔滨城区的地理中心位于南岗区省政府一带，东经1263920，北纬454424。在全国省会级城市中所处纬度最高，且位居最东端。全市辖7个区和阿城、双城、五常、尚志、宾县、呼兰、巴彦、依兰、方正、木兰、通河、延寿12个县（市），总面积5.31万平方公里。市域东西长约320公里，南北最宽处约112公里，最窄处仅20公里。哈尔滨市区

2、面积为1660平方公里。哈尔滨市城区为211平方公里。2、用地规模发展史哈尔滨市城市发展来自于中东铁路的修筑，在用地上，1898年帝俄征用城市建设用地4500公顷（从江岸香坊），1901年扩展到新市街征地3400公顷，1903年又在埠头区征地5700公顷，合计136平方公里，尽管征地面积较大，1906年实际用于城市建设的用地仅12.7平方公里。中东铁路的修筑对哈尔滨城区的形成和发展起了重要的推动作用。铁路通车以后，原有驿道的作用逐渐为铁路所取代，铁路沿线形成了许多新的居民点，一些原有居民点也因此而发展。加上此期大批外国移民、商人不断迁入，至1905年哈尔滨人口已达11.3万人,也使哈尔滨市初具

3、规模。20世纪20年代哈尔滨城区主要分布于松花江和马家沟之间，集中于今道里、道外、南岗三区的中心地带。以南岗地区为中心的新城区迅速发展，旧哈尔滨城区（今香坊区）则无大变化，马家沟以东和偏脸子以西基本未得到开发。南岗地区的建筑大多为铁路所属，市区基本沿铁路线方向发展。道里地区以外国人居住为主，街区由方格形路网组成。道外地区以中国人居住为主，建筑物密集，路网亦呈方格网状。至1928年，哈尔滨人口数已达38.4万左右，城区占地面积达45平方公里。19281945年南岗新城初具规模，道里随着松花江航运的发展或为商埠繁荣之地，外地小商贩、小手工业人口的涌入，使道外区得以繁荣，此阶段形成了哈尔滨市中心城区

4、连片发展的基本内核。1946年1980年，随着“一五”、“二五”期间，国家十三个重点项目，重点工程和军工企业分别在我市沿几条主要交通干道伸展，如三大动力、学府区、哈西工业区、香坊区、太平区、平房区、城乡路、学府路、哈西大街、公滨路先后建成，各大企业专用线，铁路、河沟的自然分隔，特别是马家沟机场的分隔，使得城市用地呈松散的群组结构。这一时期是哈尔滨历史上用地规模发展最快的时期，其中19571962年间，平均每年增长7.42km2。19801990年，随着全国改革开放及经济建设步子的加快，特别是居住用地严重不足的矛盾加剧，市政府决定将位于市内的马家沟机场迁出后，该地做为城市建设用地，整个城市由松散

5、的星状，向紧凑的块状发展。到1990年在围绕城区铁路的圈内除哈西、学府、原马家沟机场尚存部分插花地外，其它地区均连成一片。党的十一届三中全会确立了我国对外开放的基本国策，但由于哈尔滨市处于我国北疆，属远离海岸的内陆城市，因此与沿海开放城市相比，我市在利用对外开放优惠政策方面受益不大，但城市建设有所发展，达到历史最高水平。城市用地开发速度十分迅速。平均每年增长4km2/年。3、用地规模现状哈尔滨市经过一百多年的发展，现如今成为黑龙江省省会、东北亚区域性经贸城市，东北政治经济文化中心，市区总用地面积达1660平方公里，其中城区面积211平方公里。人均74.0平方米。范围北至松北、松浦镇，南至阎家岗

6、、平房区，东至团结、城子高镇，西到群立新区。哈尔滨市城区用地现状表（2000），（详见附表1） 二、城市用地存在的问题与需求（一）、城市用地存在的问题1、用地水平和用地结构与城市性质的偏差：老工业基地，工矿用地浪费严重。哈尔滨市是建国以来发展最早的老工业基地之一，在三年国民经济恢复和“一五”“二五”期间，哈尔滨市作为国家重点建设的大城市之一。先后在抗美援朝期间有几个大型工业迁至哈尔滨，全国156项重点建设项目在哈尔滨市安排了13项。哈尔滨市成为著名的“动力之乡”。这对哈尔滨市的发展起到巨大的作用。但随着经济发展，社会进步，哈尔滨市工业用地规模过大的弊端日益突出。哈尔滨市工业用地占据了城市大量用

7、地，2000年现状统计工业用地占城市建设用地总量的25.3%。而从国外情况看，如英国，城市工业用地平均只有1315%左右，据美国70年代22个城市统计，工业用地仅占建成区总用地的10.4%。工业用地比重的过大，严重束缚了城市本身的发展，又阻碍了城市其它功能的发挥，而且许多工业严重地污染了城市环境。哈尔滨市以城市下风向太平化工区尤为严重。由此可见，哈尔滨市工业用地存在的主要问题是：（1）占地大，使土地未能最优化利用。（2）另一个就是环境污染问题严重。2、铁路用地过大，制约城市发展哈尔滨市来源于铁路，四通八达的铁路网为哈尔滨的崛起做出不可磨灭的贡献，但随着城市不断扩大、发展，交通方式的多样化，铁路

8、对城市的发展制约严重。哈尔滨市由于长期的殖民统治，形成畸型的城市地域结构，在中心城区内形成的环状铁路分割市中心的现象，城市各功能分区间的联系因铁路线路的分割而不十分密切，只有通过跨线桥连接各区，全市共有跨线桥49座，造成全市交通“咽喉”过多，交通十分拥挤混乱的现象。同时铁路用地过大，而且占用了大量城市中心区“黄金地段”，使城市中心区土地未能最优化利用；同时哈尔滨市铁路网呈大“8”字形分布，铁路网包围城市，制约城市发展。特别是城南铁路编组站，占地大，东西长达七公里，严重制约城市向南发展。（二）、用地需求随着城市的发展，以下几方面对土地的需求日益迫切。1、 居住用地的需求（1）、通过对哈市人口规模

9、的分析和预测，已知规划期末城区实际居住人口将达到350360万人（包括四个近郊工业点）人口约比现状增加6070万人，相当于一个中等城市规模，这些新增的城市人口必然带来哈市人口空间分布的变化。而哈市规划期内用地规模的确定就是首先解决城市人口分布的场地问题，其次预示着大规模城市用地开发活动的兴起。 （2）、在下一步改造三、四类居住用地的同时，将规划道路、绿地、配套的公建设施用地一并考虑在内，因而改造后的居住用地面积要衰减一部分，城市居住用地总量会减少。（3）、从另一方面讲：人均居住用地指标，国标是2032平方米/人，我市现状是20.5平方米 /人，几乎在国标的最低限上了，只要城区人口再稍有提高，就

10、难以达标了。近几年我市人口纯增长约4-5万人/年。如果居住用地的扩展再跟不上人口增长速度，人均居住用地不能达20平方米/人的下限的状况很难避免。总之是居住用地的增长速度低于城市人口增长速度。2、 绿化用地需求我市人均绿地面积仅为7.2平方米,人均公共绿地面积为4.7米。这与国标规定的绿地9.0；公共绿地7.0相差甚远。根据2000年全国城市建设统计报道，哈尔滨市绿化三大项指标均低于全国绿化水平的平均值，也低于东北三省其他大中城市的绿化指标。园林城市及东三省城市三大绿地指标名 称人均公共绿地面积 （m2/人）绿化率（%）绿化覆盖率（%）备注国家园林城市630以上35以上哈尔滨4.626.531.

11、12000年底数沈 阳6.2926.9731.041998年底数长 春7.2635.1537.911998年底数哈市现状居民庭院绿地面积仅为161.42公顷，占市区绿地总面积3.1%，居民庭院本身绿地率仅为13.6%；公共绿地现状1278.08公顷，人均公共绿地仅为4.6平方米/人，低于国家标准。随着生态环境问题日益迫切，可持续发展被列为重要日程，省、市政府提出建设绿色城市、生态城市的目标，城市绿化用地也将迅猛发展。3、道路交通用地需求（1）由于自然地形和历史原因，我市道路网系统性能差，主、次干道和支路比例不合理；道路标准低、条件差。改革开放以来，我国大城市道路基础设施建设取得了重大进展。二十

12、年的路桥建设，已使我市交通状况大有起色。但是同发达国家的大城市相比，现有道路的质量、面积率、人均道路指标及道路网密度指标均偏低。道路广场用地仅为人均6.7平方米。（2）目前我国大城市汽车化水平尚很低，但由于大城市人口密度高，交通需求总量大，加上道路交通设施仍十分薄弱，大城市交通已处于半瘫痪的严重状态。随着经济高速持续增长，我国城市化、汽车化还正在迅猛发展中，城市人口还将增加，交通需求将继续迅猛增长，我市道路交通状况，已经成为制约城市发展的瓶颈。交通阻塞、交通事故将更日趋势严重。 哈尔滨市机动化水平预测：年份汽车拥有量（万辆）保有率（辆/千人）20001013324020103035871002

13、0207290144180由于原有基础薄、欠帐多、特别是在城市边缘及外围地区，随着城市现状范围的扩大，面临新区开发，道路用地缺乏更是一突出的矛盾。在老城虽然道路面积不低但停车场馈乏，影响了车行道的行车效率，交通拥挤的情况举目可见。几年来我市各区之间道路联系虽有所改善，但根据各区分区规划统计资料表明，哈市七区道路广场占建设用地的比例极不平衡，总体上看旧城区，即首层居住圈的道路用地面积较高，二层居住圈的道路用地是南北向从中心区放射出的道路多，而东西横向联系各区的道路极少，造成全市各区之间的联系有不同程度的不便。4、公共设施用地的需求：（1）、高校用地的需求：我市共有各类大中专学校三十余家，在全市七

14、区内占地总面积约为11平方公里，占城市建设用地5.2%。根据国务院提出“发展教育产业”，我市各大高校已经在规模、招生数上有明显提高。根据国家教育委员会今年编制的教育发展专向规划，中国在今后五年内使高等教育进入初级大众化阶段，高校在学人数将由2000年的1100万人增加到1600万人，在学研究生人数将增加至60万人，高等教育入学率达到15%以上。根据省市各大高校未来发展规划表明，相应与之配套的学校用地也将有显著增加。这部分用地也必须认真考虑。（2）、规划期内可能举办的国际赛事用地需求：2001年7月3日，我国成功争取到2008年奥运会主办权，这对哈尔滨市是一次极好的机遇。按以往惯例和我市成功主办

15、过冬亚会，我市很有可能在规划期内成功申办冬奥会。省体委已经将申办冬奥会列入“十五计划”，决定申办2012年冬奥会。对于这种对我市有重大影响的不确定因素，在本轮规划中也必须予以考虑。（3）、哈尔滨市作为黑龙江省省会、东北亚国际性经贸城市。在商业、金融等方面处于区域中心地位，相应产业在未来规划期内将不断繁荣发展，用地需求也将不断增加。5、作为东北亚国际经贸中心的需求哈尔滨市由于地处东北亚中心位置，是欧亚大陆桥和空中走廊的重要枢纽。是我国东北黑河、绥芬河、珲春和满洲里4个沿边开放城市的连接点。对外是沟通日本、韩国、俄罗斯的重要通道，对内是全国各省入俄罗斯和东欧的重要桥梁，在对俄罗斯和独联体及东欧国家

16、经济合作中具有重要的战略位置。我国第一个内陆口岸已在哈尔滨正式对外开放，出口集装箱货物可由哈尔滨内陆口岸直接办理离境手续，然后经江海或陆路、铁路直达国外和香港地区。进口集装箱货物亦可经内陆铁路货运口岸分拨黑龙江各地，并可分发至吉林北部、内蒙古东部，形成我国东北重要的集装箱集散地。发达的交通与内陆港相匹配，使哈尔滨的商品集散功能和辐射能力大大增强，“桥”的作用和“大通道”作用更加突出。具备作为区域性、战略性中心的条件。在世界经济一体化、我国改革开放、西部大开发的新形势下，哈尔滨市的位置日趋重要。作为东北亚国际商贸中心城市，对城市各种指标相应提高,城市用地规模也要与之匹配。与其他东北亚国际中心型城

17、市比较,我市用地规模远远落后于城市发挥的作用与所处地位。为适应国际化大都市的需求，城市规模还需大力发展，为国际化提供广阔发展空间。 三、城市用地规模指标量化评价 综上述分析，反映出工业用地比例过大；道路、绿地、居住用地所占比例过少。教育产业发展、国际赛事的需要等等都对城市用地提出更高的要求。为使城市用地发展更协调，为合理布局，提供宏观的控制性指标。本轮规划对用地的调整应着重以下几个方面：1、居住用地：应形成改造旧区与开发新区相结合，加大新区开发力度。对居住用地面积应逐年提高。2000年人均居住用地为20.3平方米，结合哈尔滨实际情况、未来人民生活水平的提高及上一轮规划安排，确定2010年规划人

18、均居住用地23.0平方米左右；远期规划2020年人均居住用地为25.0平方米左右。 2、工业用地：应以利用好现有工业用地为主，引导不景气工厂企业转产，合并或改变用地性质。进行“土地置换”。使城市存量土地配置优化。2000年人均工业用地为18.7平方米，结合哈尔滨实际情况、未来发展需要及上一轮规划安排，确定2010年规划人均工业用地14.5平方米左右；2020年远期规划人均工业用地为12.0平方米左右。 3、道路广场用地：应着手建设中心区快速道，城市外环路及郊区环路的建设。形成环状与放射状相结合的道路系统。同时也应提高道路等级，2000年人均道路交通用地为6.7平方米，结合哈尔滨实际情况、未来发

19、展需要及上一轮规划安排，确定2010年规划人均道路广场用地9.7平方米左右；2020年远期规划人均道路广场为12.0平方米左右。 4、绿化用地：特别是公共绿地的拥有量与城市用地规模的比例不相称，人均指标太低难以达标，应尽一切可能来竭力扩大之。2000年人均绿化用地为7.1平方米，结合哈尔滨实际情况、未来发展需要及上一轮规划安排，确定2010年规划人均绿地9.0平方米左右；2020年远期规划人均绿地为12.0平方米左右。5、公共设施用地：（1）、我国大力发展全民健身运动，城市体育用地在规划期内应有明显增加。结合省市体委的发展规划，在本规划期内2010年规划人均体育用地9.7。规划期内申办成的冬奥

20、会，应在2010-2020年，所以在远景规划应予以着重考虑公共设施用地的面积。（2）、根据哈市高等院校情况及未来发展,有必要大规模扩大校园面积,根据省市教委发展需要，各大高校在现有基础上，在规划期内将扩大27%，人均高等教育用地现状为人均3.6平方米,规划期末将达到人均4.6平方米。确定2010年规划人均公共设施用地9.7平方米左右；2020年远期规划人均公共设施用地为11.5平方米左右。四、哈尔滨市用地规模的理论分析及结果1、城市规划预测法。即坚持国家用地标准(GBJ137-90)，科学确定城市建设用地规模。按照哈尔滨市实际居住人口规模预测，1995-2010年，哈尔滨市实际居住人口将从现状

21、的285万人增长到350万人，平均年增长约3.3万人。由于哈尔滨市城市人口增长，以及城市经济社会发展的需求，城市建设用地也必然要有相应的增加。同时，城市各项建设用地也要逐步做到协调、均衡的发展，重点增加道路广场、绿化用地，以解决城市建设用地日益紧张的矛盾，满足城市用地功能平衡的基本需求，提高城市的环境质量，符合哈尔滨市建成现代化、生态型、国际经贸城市的需要。哈尔滨市城区现状人均建设用地指标74.0m/人，位于国标人均建设用地指标分级第级别内(60.175.0m2人)，根据现状人均建设用地水平及允许调整幅度双因子的限制要求，本次规划人均建设用地指标采用指标级别为级，即75.1-90.0m人之间。

22、结合预测年份人口规模，推算城区建设用地规模如下表单位：km2年份200020052010城区建设用地2112502602903052、历史推断法。即借鉴历史资料预测今后城市建设用地规模的发展变化趋势。为此研究哈尔滨市整个历史发展演变过程，以城市每年实际建设发展水平为依据，来确定城市远期建设地实际发展的需求十分必要。从长周期(18982000年)来看，其102年间哈尔滨市(7个区)从发生到发展共占建设用地211平方公里，由此推算平均每年扩大发展2.07平方公里；从短周期(19912000年)来看，10年间城市建设用地共增长42平方公里，平均每年增长4.2平方公里。哈尔滨市城市建设多年来一直坚持以

23、旧城区改造为主，新区开发为辅的方针，因此城市建设发展速度较缓。进入“九五”期间，由于城市旧城改造潜力逐渐减少，城市建设需求用地逐渐增大，城区建设用地的发展转以新区开发为主。城市建设用地增长速度明显加快，因此确定城市建设用地规模以44.5平方公里/年发展是合理的。因此可预测2010年城区建设用地规模为251-256平方公里、2020年城区建设用地规模为290-300平方公里。3、分析结论：通过以上两种方法进行分析，同时结合上一轮总体规划的用地规模规划，以及城市发展的实际情况和发展趋势。同时通过对哈尔滨市上几次城市总体规划进行分析，总结发现对于城市用地规模规划，均略低于实际城市发展对用地的需求。因

24、此本轮规划在用地规模远期规划上取上限，作为本轮规划规划期末用地发展规模。同时由于上轮总体规划修编时间较近，所以2010年用地规模规划可参照上一轮总体规划稍做调整，规划用地规模为253平方公里，远期2020年规划取用地规模上限，即300平方公里。五、哈尔滨市用地规模验证及结论确定1、对各用地种类占规划建设用地比例进行校核，各用地种类所占比例均符合城市用地分类与规划建设用地标准的要求，从而验证规划用地的合理性。 规划建设用地结构表类别名称居住用地（R）工业用地（M）道路广场用地（S）道路绿地（G）占建设用地比例（%）30.415.114.114.1注：R+M+S+G=71.6%2、根据经济分析，哈

25、尔滨市人民政府“十五”计划，“2000年哈尔滨市国内生产总值为1002亿元，原计划2010年国内生产总值比2000年翻1.5番”，由此预计2010年哈尔滨市国内生产总值为1503亿元，按国际经济现代化综合指标，即“单位土地GDP产值”对城市发展用地进行测算（按国内其它城市研究标准为6亿元/平方公里），可推算出2010年城市发展用进规模即：15036=250.5；此数据与规划用地规模吻合，根据“十五”计划，国内生产总值年均增长11.5%，推测20102020年国内生产总值等按翻1.5番计算，同时根据经济发展与国际接轨，可预测20102020阶段“单位土地GDP产值为7.5亿”，由此推算土地规模1

26、5031.57.5=300.6，远期与规划用地规模相吻合，从而验证城市用地规模规划的科学性。3、根据已知国内类似城市用地规模规划进行横向比较。可见我市与国内类似城市在用地总量、人口规模及人均用地面积是相近的。长春大连哈尔滨人口（万人）2000年2152302852010年2552653202020年290310350用地（平方公里）2000年1502452112010年2002862532020256331300由此可见，本次规划修编对用地规模是符合国内同类标准，是科学合理的。（二）、结论列表：根据上述综合分析，得出规划建设用地平衡表：（详见附表2）（详见附表3）六、控制用地规模、合理使用土地

27、“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是我国的基本国策。在城市化飞速发展的今天，我们依然应充分认识到土地的稀缺性。借鉴于其它城市的经验与教训，城市在发展的同时也应对城市规模进行必要的控制，防止造成城市盲目扩大造成的土地利用率下降,土地资源浪费。力争做到充分合理的利用每一寸土地。为了防止市区蔓延膨胀。有利于旧区调整和改造，规划考虑城区为核心，本次规划确定控制城市规模的措施为：（1）、要打破现有行政区划的界限，尽早开展以城市为中心的区域规划工作，合理进行城镇的布局；（2）、要制定控制人口的政策和办法，加强计划生育工作和户口集中统一管理，按照进一出一、先出后进的原则，严格控制人口迁入，控制每年人口

28、机械增长率，按计划下达指标办理进市手续。（3）、要搞好城市建设用地和蔬菜生产基地的“两个开发”，将市区内的农田插花地逐步用于城市建设。严格控制对基本农田、蔬菜基地的征用。（4）、搞好“土地置换”，使土地这种具有固定性、稀缺性的资源发挥最佳效用。力争将工业“退二进三”，迁至在城区周围的王岗、城高子、东风、松浦等四个近郊工业点，把它们逐步建设成为生产生活协调，设施比较齐全的近郊工业点、卫星城。将置换出土地充分利用，进行集约化城市建设。（5）、建设生态绿带或生态廊道，提高绿化面积，改善城市环境，同时又对城市发展起限制和作用，控制城市盲目外溢。七、城市总体规划与土地利用总体规划的关系 1996年5月，

29、国务院下发国发199618号文件，对城市总体规划的城市用地规模提出较强硬的控制原则，并指出“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调”，“设市城市的建设用地和人口规模，须先报建设部经国家计委、国家土地局核定”。1997年4月，中共中央又提出“城市总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划”，“发展经济要以保护耕地为前提，”哈尔滨市土地利用总体规划（2000-2010）规定，2000年城市建设用地面积为202.41平方公里，2010年规划城市建设用地面积为242.19平方公里；按照哈尔滨市城市总体规划（2001-2020），哈尔滨在2000年城市实际建设用地面积为211

30、平方公里，规划2010年城市建设用地面积为252.35平方公里。本轮规划将2010年城市建设用地规模定为253平方公里。下面对上述矛盾进行具体分析：在城市总体规划中，城市用地（即城市建设用地）是指用于城市建设和满足城市机能运转所需要的土地，它既是指已经建成利用的土地（可称为“建成区”），也包括已列入城市建设规划区范围或现状已被征用而尚待开发利用的土地，主要是指规划建成区内的建设用地，而在土地利用总体规划中，城市用地是指经国务院批准，有市建制的居民点，其范围为建成区的面积，它是土地利用分类中的城镇用地、独立工矿用地、特殊用地、交通用地、水工建筑物用地等建设用地中的一项用地。通过初步分析，在城市总

31、体规划中，工业用地、仓储用地、道路广场用地、市政用地、绿地等城市用地中只有部分用地属于土地利用总体规划中的城市用地范畴。以2010年指标为例，这个指标扣除王岗、城高子等建制镇，扣除机场用地，城市建成区用地已经缩减到不足242.0平方公里，已经控制在土地利用规划控制指标242.19平方公里的范围内了。因此实际意义上哈尔滨市城市总体规划还处于哈尔滨市土地利用总体规划范围内的，完全符合国家规定。因此，由于统计口径的不一致，城市总体规划中的城市用地的内涵比土地利用总体规划中的城市用地大。因此造成表面上城市总体规划用地规模面积大于土地利用总体规划用地面积，是具有合理性的。附表1：哈尔滨市城区用地现状表（2000年）序号用地代号用地名称面积（万平方米）占城市建设用地（%）人均（平方米/人）1R居住用地578327.420.32C公共设施用地251311.98.83M