论当前县(市)级财政运行机制中所面临现状

1、论当前县(市)级财政运行机制中所面临现状随着市场经济体制改革的深入和运行的规范，特别是随着入世等新的情况出现，现行的财政体制在经济运行中隐发的问题和矛盾被逐渐暴露出来，给县地方经济的发展和财政的运行带来了一定影响。为此，本文就如何进一步深化县级财政体制改革、适应形势发展要求这一问题进行了专题调研，对当前财政运行中所面临的一些新情况和新问题提出了一些思考和建议。一、当前财政运行中面临的问题及成因分析(一)财政收入后劲减缓，增长速度下降截止今年10月底，笔者调查的某柝县级市实现财政收入82165万元，占年计划的91玺.6%，同比增长15.8闼%，比上年同期增幅减少了榷16.6个百分点。析其原完因：

2、一是中央体制因素。(返1)从2001年8月1日忝起国家对自营出口生产企业歼一律实行“免、抵、退”政硗策。如据统计，今年15躺月全市共影响增值税5015万元(其中外资企业影响3783万元，内资企业影孀响1232万元)。另外，勿在此项政策的执行同时造成缑随增值税附征的城建税、教占育费附加的税基减少，影响蛲了地方性收入进度。(2)濡税率调整影响。从2002年1月1日起农副产品抵扣税率由原来10%调整为1铘3%。以农副产品为原料的靡加工企业，因此将增加进项镝而减少收入。(3)延期税庶款抬高了上年基数。由于2000年全市收入形势喜人苠，在当时税法许可的情况下，该市国税部门将后三个月荤申报税源中的8453

3、万元躞作了延期处理，而这些延期蕻税款在2001年16月盔陆续到期入库，其中“两税”入库7188万元，同时窠，由于新税收征管法的价实施，去年新形成的税收基宿本做到了应收尽收，也就是瘤说去年一年实际上征收了1槠4个月的税收。新的税收兢征管法实施后，企业欠税氩大幅度下降，导致税源减少盼。二是区划调整因素。由于行政区划调整的影响,县地瑗方经济域围锐减，削弱了县姥级财政预算收入增长后劲。砜三是地理位置因素。笔者调查的县级市地理位置独特，插南临长江，东濒黄海，几大蛐经济重镇又边邻环绕了省辖贡市市区。同时由于域内旅游桧资源不多，未能掀起境内流喘动人口的增多和以商贸流通业为主流的第三产业市场的粑启动，致使消费

4、需求拉动不近强，城市消费圈未能形成。茼更为引人思考的是，域内一些企业利用外地招商引资出愎台的优惠政策，利用地区差芾打“擦边球”，在本地注册患的企业再到外地登记办理一耔个企业，将本地的税收转移雷外地缴纳。经初步调查，仅边邻环绕省辖市市区的通海恻地区就有20多家生产企业描在上海等地注册，流失税收枞约300万元。四是经济结骇构因素。94年实行分税制渑时，该市享受的税收返还基蹒数较小，且产业经济结构以棋轻纺工业等劳动密集型为主矶，导致“两税”比重高(2买001年为61%)，形成诘县级向中央、省贡献税收份囱额较大，地方留成财力较少蹇，综合留成率不足50%，暧可用财力增长缓慢。(二隆)支出结构调整难度较大

5、，财政处境十分被动一是法铁定支出项目。据了解目前的禚法定支出项目较多，均被列捂入对地方政府目标责任制考笃核内容，且为考核评先的一仞票否决指标，地方财政难以安排。在调查中，大家普遍砗反映，在市镇两级财力不足礁和行政事业成本快速增加的彐情况下，财政存在许多的支耗出压力：工资问题要解决、企业下岗职工基本生活费要折保证、社会保险基金要“兜镶底”，经济补偿金、集资款迮、粮食风险基金等要足额到今位，等等。这些问题大都涉赀及改革、发展和社会稳定大圬局，在“吃饭财政”都难以为继的情况下，农业、教育菽、科技等经费要达到法定增徒长比例及社会各方面对财政糯的需求，依照现有财政政策钜，依靠现有财力基础已经捉佘襟见肘。

6、二是政策性增资因壳素。近年来，国家、省连续骢出台增加工资、提高补贴和蠛特岗津贴标准等支出政策，栳仅工资一项，1997年至慢2001年就人均增加570多元，上述增资要求，上浊面只出政策，不给财力，完全靠地方本级财力负担，据裎统计该市人均财力1997挖年至2001年只增加15碲0元，差距很大，刚性增资因素远远超过了地方财力增伎长的可能，给市镇两级财政捶造成巨大困难。三是支出管理因素。支出管理实际上就蛇是对各部门和单位既得利益鬏的调整和规范，部门的配合缙和支持是支出管理改革的关饨键所在。少数乡镇和部门执彼行财经纪律松弛，严格开支殓政策观念淡薄，巧立名目多颊发补贴、奖金，并且相互攀比，再加上内部管理不

7、善，致使财政支出不断增长。如纽该市去年的会计法执法情况重点检查，共查出违法杼违纪问题83个，查补税费搁124万元，涉嫌违法犯罪案件一起。四是财政供给对象影响。从调查情况看，市镇两级行政事业单位机构大骑、人员多，有的部门之间职蹴能仍有交叉未完全顺畅，导逯致行政事业刚性支出增长过捍快，加重了市镇两级财政负媛担。据统计，该市2001擂年财政供养人员为2972裉6人，比1993年净增6腥311人。尤其是教育系统咣矛盾更为突出，2001年末教育系统供养人员达到1砖6061人，占财政供养人园员的54.2%，乡镇教育钹系统的财政供养人员占比更盗高，平均超过60%，教育友事业经费已达到财政总支出脔的70%以上

8、。另外，每年军转干部和大中专毕业生分弯配预计增支300多万元。纪有限的财政资金依然只能艰颡难地满足“吃饭财政”的需栏求，难以迈入“效益财政”的经营理念之中。(三)搪镇级基础经济发展的不平衡性，使财政收入失去有效的貉增长机制该市工业经济布烛局不均，规模企业和骨干企顷业大多集中在西部、南部地区，东部地区工业经济发展戎滞后，仍以农业为主。部分罘镇工商税收占比低，增收乏脏力，尤其是地方工商税规模更小，少数镇工商税收几乎嘛与农四税相当，影响了可用腕财力增长。乡镇合并后，尚潍有4个镇工商税收不足500万元，最少的镇工商税收溻不足250万元。虽然县级鲣财政每年给予各镇体制补助恬近4000万元，仍然无法阍从根

9、本上解决问题。农村税许费改革后，因取消乡统筹、氙村提留，农民的负担是减轻、了，但对镇财政影响很大，罢尤其对工业欠发达地区影响鹄更大。最突出的是增加了市丁镇两级的财力缺口：一是因为村提留的取消。根据现有崎规定计算，村级必需经费为栀2800.6万元，从20唣01年5月份以来已开始向政府财政转移，财政供给的茳范围不断扩大。农村税费改革后，镇村部分负担转嫁到闳财政。二是因为屠宰税的取抖消。农业税附加和新的农业蟛税财力的10%要用于村级兽支出，市镇两级财力因改革减少了936万元。三是虽卢然通过调整农业税率和转移悱支付，使财力有所增加，但瓴与支出需求差距较大，原有别的收支矛盾不但没有得到缓跫解，而且增加了

10、新的财力缺邻口，财政支出危机进一步加貊重。(四)财政债务风险捧不断增加，支付危机已经显砼现一是因前些年创建、教最育、卫生、交通等社会事业葶快速发展而遗贸的历史负债贰已进入支付或偿还期，数额桧较大，据统计，至2001氰年，境内各镇历史负债累计达3.22亿元，最多的镇负债达3179万元；二是惴历史上企业借用的世行贷款和外国政府贷款按现行政策讯，均由地方财政承担偿债责警任，财政扣款已渐进高峰期；三是大多数镇农村合作基婿金会借款、负债数额较大，债务沉重，为兑付股金，至粘2001年底，全市已向上批级借入农村合作基金会专款7591万元，借入供销社怼社员股金专款1635万元攴，上级每年通过财政结算扣憔还本息

11、1100多万元，而且各镇还要继续筹集资金分彝期兑付。财政支付危机已不芰同程度地显现出现，如不加竿以重视并采取有力措施，后尼果不堪设想。二、进一步完善当前财政运行机制的建惯议与对策(一)统一思想罪，形成共识培育和扩大内炻需是当前经济工作的重点，滋也是实施积极财政政策的核毋心。解决财政体制顺利进行舸问题的根本途径在于加快经单济发展。因此，要充分运用预算、贴息、转移支付等财税政策手段，用足用活用好埏已出台的各项优惠政策，积蒌极扩大内需，培育和保护内挡需，拉动经济增长，着力为咖经济发展创造良好的外部条迤件和公平的竞争环境，统一思想，形成“发展至上、税源至上”和经营性财政的“大财源”收入观，把“经营赫财

12、政”的理念贯穿生财、聚隽财、用财、理财的全过程，罕在巩固基础财源的同时，千鄙方百计开发新兴财源，做到一、二、三产业齐上，大中溃小税源并举，全方位、多渠毂道增加财政收入，并抓住入戽世启始年与党的十六大召开吭的喜庆年之际，进一步转变桡政府职能，加强投资环境整勘治，加大基础设施投入，营谘造“重商、亲商、富商、安蓥商”氛围，同时实施好县级挪区域经济发展战略，实现地掴方经济和财政的平衡发展。(二)用足用活政策，完善凤县财政管理体制在大力培铡育财源、促进经济增长的基眈础上，进一步提高财政收入占GDP的比重，优化收入腆结构，健全以地方税收收入为主、各种非税收入为辅的揿公共财政收入体系，努力增业强财政实力。只

13、有这样，才能实施积极的财政政策拉动梢内需，才能确保工资及重点项目的资金需要，才能支付社会改革成本和有效化解政林府债务风险。一是根据所得玺税收入分享改革方案，认真跎做好调查和测算，积极稳妥苞地做好市镇分税制财政管理绋体制的调整工作，与中央、省体制接轨，并要逐步打破揩企业所有制性质，按区域、怡税种等合理分配市镇两级分谗成财力，建立健全促进市镇媵两级财力正常增长机制、促烈进市镇发展生产与组织收入爹的激励机制和完善对困难镇屈的政策性补助机制，妥善消化历年累计赤字，基本保证祖并满足好市镇两级正常运行仗的需要。二是强化收入征管堍，严格执行新税收征管法巩，加强“免、抵、退”税青收优惠政策的管理工作。据测算，

14、2002年生产型企箍业出口退税改为“免、抵、退”政策后，该市预计减少接增值税收入1.8亿元左右嗝，相应减少市级财力500骂0多万元，同时造成随增值榫税附征的城建税、教育费附宓加的税基减少，直接影响地趁方收入1200万元左右。昨为此，国税部门要进一步加强“免、抵、退”税的宣传和管理工作，促使出口企业迓积极、准确申报，尽快提高幢出口企业的“免、抵”额。罱财政、国税、地税三部门要玛密切配合，积极地、有计划地开展好各项税收专项检查啥，防止跑冒滴漏，整顿和规范税收秩序，打击以假申报冽、假发票、假帐为重点的偷槽税犯罪活动，加强对漏征漏颛管户的管理，进一步提高税忸收定额标准，以小税零散税诽收弥补整体税源的不

15、足。针晤对部分企业在外地注册办企夏业的情况，有目的地积极开展税源调查，一要从思想上柿和老板们多沟通多交流，激发他们为家乡多作贡献的愿望，二要从政策上多了解、骓多宣传、多帮扶，增加他们回家乡办企业的吸引力，三柃要对违反政策、故意转移税收、转移利润的依法予以查褪处，控制税源的外流，以增鏖加市级税收收入，确保市镇怛两级财政收入达规定的增幅拆和地方既得财力增长水平，尽早拟建一套以企业新增税费的社会贡献率为主要考核依据的地方经济增长激励机垅制和办法。三是进一步健全和完善农村税费协护网络体胨系，坚持农村税费定时、定点集中征收，并要进一步加疰大对非税收入的监管力度，万对各种行政事业性收费、政眚府性基金和罚没

16、收入在清理赭整顿的基础上规范行为，以蛔收入考核机制的完善来调动增收的积极性。(三)建肆立公共支出框架，进一步深畋化财政稳定运行的配套措施按照公共财政支出的范围和刊要求，理顺财政分配关系，孓强化财政对政府机构运转和技社会保障的保障能力，全面贮推行市场化战略，凡是可以琛通过市场配置资源的领域，突财政逐步退出；凡是政府按泓规应收的各项收入要按“收皇支脱钩、收缴分离”的“收啪支两条线”的原则，足额收缴到位，尔后集中投入到基了础设施建设和政府鼓励发展的高新技术产业等等领域，畎为社会提供良好的投资环境，促进产业结构全面升级。才一是创新支出管理机制，提奔高财政支出效益。在市级机嗪关和事业单位全面推行以零嵯基

17、预算为基础、预算内外资董金统一预算、统一管理、综合平衡的部门预算编制改革和建立以国库单一帐户体系褪为基础、资金缴拨以国库集掘中收付为主要形式的现代国衾库管理制度。一要逐步建立戽单位基础数据库，即从单位闰资产拥有情况、收入来源及泌构成、单位供养对象、工资支出水平、基本运转支出必锟需、基础设(施)备购置投募入、上缴上级及对附属单位扼补助支出和事业发展基金提菜留与使用等8个方面来描述嵘出单位的整体概况，通过汇巡总可反映出县级行政事业单位的家底数，为实事求是制骈定定员定额和公务费定额标困准等提供准确的依据。二要粟理顺各主管部门及财政部门内部各相关科室之间的工作麸交替环节关系，建立财政管脖理信息网络系统

18、，使现行的旖财政管理体制的改革在真正意义上达到单位自主理财和阮减轻单位财务人员事务性的佃负担，使各级都来关心和支桢持财政改革，并将改革在“诰规范、科学、合理”的轨道蒸上更趋深化。二是建立和完善政府采购制度的保障措施糅。政府采购是一项庞大的系晒统工程，在实施过程中需要跚建有相应的保障措施：一要湫改进政府采购支出预算管理肪机制。各行政、事业单位每艉年底要把第二年需要采购的替商品、服务和工程的项目、另数量等细化，通过部门预算的编制上报财政部门，实行预算支出行为的规范化管理旃；二要完善国库集中支付制俪度；三要建立和完善政府采雒购网络系统，包括供应商及棼相关资料库、采购预算、采购项目及相关资料库、专家鹬

19、评委及相关资料库、采购案嗫例库以及政府采购电子招投蝶标系统和交易及支付系统等猥；四要建立和完善政府采购舢的监督机制，提高采购约束坨力，真正形成一个钱与物、恒验收与购买相互分离的制约鸨机制，使每一环节都监督到位。三是积极配合事业单位栎改革，调整财政供给范围。痒对市、镇行政事业单位经费粹供给情况开展一次全面普查诼，以公共财政为原则，按照离市场经济体制的要求，重新楝界定财政供给范围。根据市驷场取向，逐步将事业单位全蔌面推向市场，努力做到有进有退，有保有压，压缩到位讦，保障有力。对行政事业单健位实行定员定编，对重点学踅校要严格按实有学生人数重新核定义务教育的教师人员哽编制，严格区分公办与民办逗学校的界

20、限，义务教育与收费教育彻底分开，防止“靠略教育吃教育”的行为发生。着力清理和压缩财政供养对曩象，建立财政供养对象数据惫库，杜绝虚报、冒领和吃“鲜空额”等现象发生。四是进一步优化支出结构，努力保矩证各项重点支出需要。一要绍切实保证机关事业单位职工瓞工资按国家标准及时足额发放；二要进一步落实社会保剔障资金，切实保证社会弱势群体的基本生活。继续执行阻和完善“三三制”办法，筹躲足下岗职工基本生活保障金词，重点抓好企业职工基本养酽老保险工作，扩大覆盖面，也完善社会保险费税务征收办虿法，逐步推行“五费合一”勘的征收模式；三要处理好“吃饭”与建设的关系，在做驶好“保吃饭、保运转、保还糍债”的基础上，努力保证

21、农哜业、科技、教育、文化等重点支出。(四)着力强化妆债务管理，化解和防范财政风险面对偿还债务高峰期佧的到来，县镇两级要牢固树彻立“立足自身、自我消化、洄自求平衡”的观念，强化财茫政风险意识和责任意识，积极、主动地化解和防范财政债务风险。一是建立偿债准尴备金，分期消化财政债务风胤险。财政部门根据本地区政嗷府债务情况，从每年的政府专项资金、财政机动财力和肱政府债权清收收入中提前安锸排一定的资金，建立偿债准僭备金，有计划地消化因上级财政扣款而垫付的政府债务尧等隐性赤字，维护和巩固财政平衡基础。二是严格举债吕程序，控制政府债务规模。悦实行政府债务财政部门扎口褪管理，行政事业单位举债必洵须经各级政府严格

22、审批。凡毁欠发公教人员工资或原有债枨务规模超过财政承受能力的庞单位，一律不得举借新的债栌务兴办事业。三是建立预警删分析体系和约束机制，防范陡新的债务风险。从严格项目匀论证、科学选定项目入手，对债务借、用、还实行全程轲监控，强化对招标采购、配喋套资金落实、工程概决算和峋投资回报等方面的财政监督氟。建立债务管理部门与项目建设单位的双向约束机制，氵凡由政府为企业提供世行贷苕款、外国政府贷款担保的债笊务，一律实行以财产抵押为主要形式的反担保制度。推绺行还债目标管理责任制，完檐善项目建设单位和受益单位责、权、利和借、用、还管晟理机制，严厉惩处逃避政府茁债务行为。对在政府债务管跤理过程中，造成重大损失的榴

23、，要依法追究有关单位和相溽关人员的责任。四是巩固和颠扩大农村税费改革成果，努殊力化解村级债务。为防止产生新的债务，镇政府和村委羔会一律不得以镇财政名义担瘕保向银行和信用社贷款。巩棣固和落实农村税费改革各项取政策，加强监督检查，确保猷支持镇村运转资金到位。财图政部门在确保各项转移支付资金迅速到位的同时，还必埕须加强检查和督促，保证资羟金按规定使用。农业税附加、农业特产税附加全部用于顷村级开支，中央和省级财政姑转移支付资金用于补助村级乔开支的，要拨入村级开支财巨政专户，村级运转资金任何单位和部门不得克扣和挪用幞。(五)加强城建资金管理，推进城市化进程建设逾小城镇，要牢固确立“经营涕城镇”的理念，积极引入市豇场机制，依靠市场手段建设岢小城镇，加快城市化进程。趾资金问题是城镇建设和发展称的关键，坚持“谁投资、谁经营，谁管理、谁受益”的鬯原则，多渠道、多形式地吸扰引社会资本参与城镇房地产谚开发、基础设施和公共设施昧的建设，政府管理重点抓好资金筹集和支出监管两个环苌节。一是在资金筹集上，要菲征足收齐现有房地产规费和辘土地出让金，严格控制规费咚减免。同时要进一步加快土圭地使用制度改革，建立以土暾地招标、拍卖为主要形式的尚营运机制，把土地推向市场，以地生财，实行土地高度集中统一管理和建设用地统廪一供给办法，增加政府土地索收益。强化经营城市理念，拓宽筹措渠道，