推进财政税收制度革新思索

1、推进财政税收制度革新思索当前，我国尚处于社会主义初级阶段， 财政收入可以说是取之于 民，并用之于民。 但是，具体到如何取以及取多少、向谁取， 那就是十分复杂的问题。 财政支出向哪里倾斜，应保持怎么样 的恰当结构， 建立什么样的税收体制， 关系到人民生活的安定与社会 的和谐。 可以说，与改革开放初期相比，我国的经济社会已经 有了极大的发展。 那么，面对已经变化了的社会现实，固守原 来的财政税收制度当然不足取， 唯有科学、 理性地分析目前的财政税 收体制问题，在此基础上求真、务实、创新，勇于解放思想，敢于改 革与完善已不适应社会经济发展现状的财政税收体制， 才能真正维护 社会公平与正义，促进构建社

2、会主义和谐社会的进程。 一、我 国财税体制改革所取得的成就十一五以来， 我国所推行的财政税收体 制改革，优化了社会资源的配置，加强了市场的宏观调控，维护了经 济秩序的稳定，完善社会主义市场经济体制，取得了重大成就，成为 建设中国特色社会主义的重要保障。 1 改进了财政支出体制建 立国库集中支付、 政府采购等各项管理制度， 实施财政绩效管理制度 的变革，在陆续出台的一系列改革措施当中， 以集中采购为基本特征 的政府采购制度和政府收支分类改革、 财政绩效评估等重大措施， 有 效地提高了财政管理效率。 通过优化与调整支出结构，逐步完 成我国政府向服务型政府进行的转变。 由于财政支出结构实现 了调整，

3、加强了政府在公共基础建设及社会服务、 科技创新等方面的 财政支出，特别是加大了教育、卫生、社保等方面的投入，推进了我 国社会公共事业的不断发展。 在农业上深化了农村税制改革，加大了农村财政投入的力度， 推进了农村义务教育、 县乡财政管理等体制改革，从而完善了广大农村的公共服务事业。 2 完善了预 算体制通过改革预算管理体制，强化了预算监督体制的实效性。 通过实行部门预算制度、 单一账户制度与收支两条线制度， 增强了预 算体制效率。 为扩大预算管理体制之范围，还建立起了国有资 本经营预算等制度， 对财政管理体制改革产生了重大而深远的积极影 响。3 实现了税制转型目前， 已全面完成增值税、 所得税

4、改革，建立起以增值税为主体的新流转税体系， 实现了从具有计划经济特色 的产品税制， 向市场经济体制下新型流转税的根本性转变， 并维持了 财政收入的稳步增长， 财政收入在国内生产总值中所占的比例逐步上 升。 通过建立完善分税制体制，强化了中央和地方的财政收入 的分配关系，提高了中央政府的财政能力及宏观调控能力。 完 善了财政转移支付制度， 加大了中央对地方财政的补助额度， 利用税 收返还等一系列政策缓解了经济欠发达地区财力紧张的问题。 二、当前财政税收体制中所存在的问题 1 转移支付不够规范大量实践 经验表明， 政府间的财政收支结构呈现出转移支付不够规范、 资金使 用率较低，甚至引发腐败这样的情

5、形。 收入结构的划分以中央 政府为主，支出结构的划分则由地方政府为主进行管理。 从目 前分税制改革的运行情况来看， 中央和地方的财政关系正是这一财政 收支结构的真实写照。实施分税制之后，我国财政收入中的中央集中率显著提高， 使中央财政能有较大财力通过转移支付来平衡地 方经济及财力的不平衡。 当前，我国转移支付主要分为税收返还与体制补助、财力性转移支付、专项转移支付这三大类。 然 而，在转移支付中也存在着许多不合理、不规范之处。一是显示财力均等化功能的一般性转移支付所占比例很小， 而带有维护地方 既得利益性质的税收返还、 体制补助在这三大类转移支付总额占比较 高，导致经济越发达的地区所得到的税收

6、返还额也越高。 时间 一长，不同地区所获得的税收返还额差距会迅速扩大， 不利于公共服 务均等化目标的实现。 二是因为缺乏健全的制度与规范化的监 管，中央在向地方转移支付的过程中，产生了支出不透明、截留漏损 等弊端，其中相当多的环节是糊涂账，谁也难以说清。 同时， 资金分散于各部委，激励了地方政府跑部钱进、争取项目，为权力寻 租提供了负面的制度条件。 2 乱收费现象再度抬头国家在 1998 年以来所进行的大规模清费正税改革取得了较大的成效，特别是在 2003年以后相继取消了沿袭千年的农业税及大量的农村不合理收费， 很好地调动了农民的生产积极性， 然而因为行政体制改革仍然未能取 得良好进展，造成地

7、方政府，特别是县级以下政府人员难以精简，在 收入减少的情况下，他们还是会设法将收入来源转嫁到农民头上。 县市的情况也是如此， 地方财税收入比例一下降， 导致收入来源不稳 定，正规与稳定的税源趋向枯竭，同时行政管理体制改革也不彻底， 人员难以精简，市县政府只能将许多本应由财政预算承担的机构及人 员经费，转而要求他们去为自己创收，为财政做出贡献，从而陷入了 依赖收费、罚款来养人的怪圈之中。 其后果是严重地扭曲了市场经济行为，打击了群众投资创业的积极性。中小企业生存与发展十分艰难。 同时，政府机构及人员又出现了循环式恶性膨 胀，许多地方出现了吃饭养人型财政，这样一来，势必将影响到当地 经济的健康发展

8、，加大就业的难度， 扭曲政府实施的行政行为。 3 土地财政助长房价飞涨不规范的转移支付体制直接造成了基层政府 的财政困境。 为了缓解地方财政的困境， 除了乱收费与乱罚款、 摊派之外，土地成为地方政府手中最大的一块能够进行自由支配的经 济资源，这也成为了地方政府财政支出的最重要保障。 土地财 政制度也就由此应运而生。 实行分税制改革之后，土地出让金 主要都归地方政府进行管理， 由地方政府进行直接支配， 而且使用权 也不在财政部门。 这就导致土地出让金的管理十分混乱，全国 各地分别存在许多不同的规定，较少纳入到一般预算管理之中。 一些地方根本就没有规范的管理方式，资金直接在财政体制外运行， 透明度

9、十分低， 而且监督力量也较为薄弱， 容易在收入与支出环节上 滋生浪费与腐败问题。 这种行为助长了各地房价的一再攀升， 从而严重透支了当地居民的进一步消费能力， 同时还埋下了激化当地 社会矛盾的隐患。 三、进一步推进财政税收体制改革的建议 1 健全完善财政转移支付体系要将一般性转移支付与有条件的专项转 移支付进行合理搭配， 形成资金来源稳定可靠， 资金分配方法较为科 学合理的中央、省市两级两类转移支付体系。 首先是要提高一 般性转移支付的比例， 适当整合其中的专项转移支付， 妥善安排转移 支付的结构比例。 其次是要改革税收返还与增值税分享制度，从而稳定转移支付的资金来源最后是要改革转移支付的分配

10、方式，建立起科学合理、公开透明的资金分配体系，从而逐步改变目 前从基数法确定转移支付数额与转移支付水平的方式， 进而探索采用 综合考虑区域人口、土地面积、人均财政收支、公共服务成本及社会 事业发展水平等多种因素的因素法测算方法， 以便科学合理地确定中 央对地方财政的转移支付的数额与水平。 2 深化分税制改革分 税制改革的实质就是通过在各行政级次间分税， 以切实保障各级政权 行使事权的财力。 所以，事权的划分是前提条件，而财权与税 权则是保障， 他们之间是相辅相成、 协调一致的关系。说到底，中央和地方最重要的经济关系是财政税收关系， 其格局主要应当按照 如何促进经济发展的原则来进行设计。 由此，

11、要彻底地建立分 税制，就应当从以下几方面着手一是实施彻底的行政管理体制改革， 从而压缩行政级次，建立三级行政体制，主要是将县市归并为一级， 乡镇则成为县市的派出机构。同时，要将现行的省份进行扩大，以分化安置归并后的富余人员。 在此基础上，要具体细化各级 政府的事权，并按照相应的事权配置各自的税权与财权。 二是 继续深化分税制改革， 关键在于切实下放给各级政府税收立法权， 由 地方各级人大来行使税收的立法权， 并按照三级行政体系开展三级分 税，从而打破现行的五级行政两级分税的不协调现象。 3 完善 国税与地税的协调机制对税务机关而言， 理顺国税和地税的职责关系， 健全两者之间的协调配合机制， 本

12、身就是税收管理体制改革的重要课 题。 在实行分税制财税管理体制改革的背景之下，除了极少数 省份外，全国绝大多数省份都分别设置了国税与地税这两套税收征管机构在目前的改革背景下，国税和地税两套征管机构的继续分设，已经显得不大适应改革的新形势了。 虽然整合国税与地 税机构的必要性和可行性已经具备， 但是因为地方税制改革滞后等因 素，机构整合的难度仍然显得比较大。 在目前情况下，国税与 地税机关应定期召开联席会议，以加强工作的联系协调。 有条 件的地区可先行试点国税与地税合署办公。 各地的国税与地税 机关也应充分开展信息交流， 当对政策有不同理解或出现争议时， 双 方要共同探讨，合力解决问题，实现国税与地税的良好协调。 4 建立税负水平适中的税收制度税负结构的公平合理， 有利于健全完善 科学发展的税收制度。一是要减轻纳税人的税外负担，明确合理适中的宏观税负水准。 在不断减轻纳税人税外负担、取消体 制外行政收入的基础上，要相应提高宏观税负水平。 二是要加 快增值税的转型步伐，及时开征物业税。 要根据我国的实际， 借鉴国外经验， 将所得税与增值税作为中央财政税收的主体税种， 将 营业税作为省级政府